化学物质、电磁、光污染：七条罚则只覆盖六项义务

第十一节七条罚则，管的是三样东西：化学物质、电磁辐射、光污染。听起来是三个不相干的话题，法典把它们塞进同一节，是因为它们有一个共同点——都不是传统的「排污」，都没有排放口，都没有浓度折算，抓不到一个看得见的烟囱。

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这一节一共七条，第一千二百零四条到第一千二百一十条。前一条是转引，后六条是罚则。六条罚则对上去，只能覆盖第九分编三十条义务里的六项。

这个数字落差不是立法疏漏，是立法选择。 化学物质和电磁辐射这两块，国家一直是「法典定原则、专门法规定细则」的双层结构。法典把义务写全，把罚则收紧，剩下的大量违规情形故意留给专门立法去处理。看清这一层，才知道一个案子该往哪条路上走。

先看这几个要点

• 第九分编三十条：化学物质九条（六百四十四至六百五十二）、电磁辐射十四条（六百五十三至六百六十六）、光污染七条（六百六十七至六百七十三）。
• 第十一节七条：一千二百零四转引，一千二百零五至一千二百一十是罚则。
• 六条罚则覆盖六项义务：新污染物清单管控措施、新化学物质登记证（分两条：不按证、无证）、电磁辐射设施、超限值产品、光污染设施。
• 二十四条义务没有本节罚则，本节也没有兜底条款。
• 罚款下限最低五千元（一千二百一十条光污染），上限最高二百万元（一千二百零六条、一千二百零七条的拒不改正档）。
• 本节零双罚、零拘留、一处吊销、四处停业关闭。

一、第九分编到底写了多少条

第九分编在第二编（污染防治）的最后，标题是「化学物质污染风险管控、电磁辐射和光污染防治」。三章，三十条。

三十条义务里，最要紧的是三个制度抓手。

第一个是清单。 六百四十九条授权国务院生态环境主管部门会同有关部门，制定公布重点管控新污染物清单，明确禁止、限制等环境风险管控措施。清单是动态的，可以调整。这一条是整章的操作枢纽——所有管控措施都挂在清单上，不在清单里的化学物质，这一条管不着。

第二个是登记证。 六百五十条建立新化学物质环境管理登记制度，生产、进口新化学物质要在事前向国务院生态环境主管部门申请登记。六百五十一条把话说死：禁止无证生产、进口新化学物质，禁止不按证的要求生产、进口，也禁止用别人无证生产、进口的新化学物质来生产产品。这一条一句话装了三层禁止，罚则上被拆成两条。

第三个是设施分类。 六百五十八条把电磁辐射设施分成一类、二类、三类，按排放水平和对周边环境的影响来分。分类之后，义务是递进的：所有运行单位都要优化布局、配套建设防治设施（六百五十九条）；一类、二类还要做功率控制、方向调整、屏蔽隔离、自行监测、定期报告（六百六十条）；一类还要设警示标识、设围栏、新建改建扩建要避让人口密集区域（六百六十一条）。

光污染一章最短，七条，核心是六百七十一条那一句：广告屏、广告牌、灯箱、媒体立面墙、道路、体育场、施工场地等，应当按照国家规定合理设计、安装、使用照明设施，定期保养维护，采取有效措施，防止、减轻光污染。这一句的义务主体是「等」字后面那一串设施的经营者，不是照明产品的生产者。

二、第十一节七条，各管一段

这一句是转引条款，作用是告诉执法者：第九分编的违规行为，罚则在本节找。它和第十节（放射性）的第一条写法有细微差别——第十节那条写的是「违反本法第二编第八分编等规定」，多一个「等」字，因为放射性领域的部分义务散落在其他分编。第九分编这一条没有「等」字，指向很干净：就在第九分编里找义务，就在本节里找罚则。

七条的分工是这样的：

注意一千二百零八条的限定语：未实行排污许可管理的企业事业单位。这一句把已经纳入排污许可管理的电磁辐射设施排除在外，那些单位超标排放，走的是排污许可管理条例那一套（超许可排放），不是这一条。这个限定在实务上很关键，它决定了同一个超标事实，可能有两个完全不同的处罚依据和罚格。

三、六项义务被拷上了，剩下二十四条没有

把三十条义务和六条罚则对一遍，被覆盖的只有六项：

1. 六百四十九条——重点管控新污染物清单的禁止、限制措施（1205）
2. 六百五十一条前半——不按登记证要求（1206）
3. 六百五十一条后半——无证生产、进口（1207）
4. 六百五十九条、六百六十条——电磁辐射设施未采取防治措施、未自行监测（1208 覆盖「未依法采取电磁辐射污染防治措施防止、减轻电磁辐射污染」，以及超标排放）
5. 六百五十七条——产品超过电磁辐射限值（1209）
6. 六百七十一条——广告屏等设施未采取光污染防治措施（1210）

其余二十四条义务，本节一个字都没有。这里面包括：

• 六百四十七条的化学物质污染信息调查，企业不按规定提供物理化学性质、数量、用途、危害特性、排放等信息；
• 六百四十八条的有毒有害化学物质替代推进；
• 六百五十五条、六百六十九条的规划环节考虑电磁辐射、光污染影响；
• 六百五十六条的电磁环境质量标准适用区域划定；
• 六百六十一条一类设施的警示标识、围栏、避让人口密集区域；
• 六百六十二条排污许可证应当记载电磁辐射设施的工作频率、发射功率、场强；
• 六百六十三条移动式信息发射设施的防护距离；
• 六百六十四条多个设施共用装置的叠加影响；
• 六百七十二条玻璃幕墙材料；
• 六百七十三条光污染防治分区管理。

更要紧的是：第十一节没有兜底条款。 第十二节最后有一千二百一十九条，「违反本法有关生态保护义务，本节未规定行政处罚的，依照有关法律的规定予以处罚」，把本节管不到的义务一把转出去。第十一节没有这一句。

这意味着什么？一个企业不按六百四十七条提供化学物质信息，执法机关在第十一节里找不到任何一条可以援引的罚则。它只能去别的法律里找，而别的法律有没有对应条款，取决于那部法管不管这件事。

这是个实实在在的执法缝隙。 化学品信息调查是风险评估的基础数据来源，数据拿不到，清单就定不准；但企业不提供，本节罚不了。实务中这类情形通常走两条路：一是落到《中华人民共和国统计法》或者部门规章的申报义务上；二是用「拒不接受监督检查」这类程序性条款变相处罚。两条路都不如一条实体罚则来得直接。

四、六档罚格，摆在一起看

六条罚则的罚格结构完全不一样，这是本节最有意思的地方。

一千二百零五条是标准的三段式：首档十万元到五十万元，拒不改正跳到五十万元到一百万元并加限产停产，情节严重再加停业关闭。三段之间，罚款上限翻一倍，中间靠「拒不改正」这道门槛隔开。

一千二百零六条和一千二百零七条的骨架一样，数字高一级：首档二十万元到一百万元，拒不改正一百万元到二百万元。差别只有一处——一千二百零六条在情节严重档多了一句「吊销新化学物质环境管理登记证书」。

一千二百零八条是全节最弱的一条。首档二万元到二十万元，是全节最低的罚款区间（除光污染那一档）。拒不改正的处理是「可以责令限制生产、停产整治」——注意这个「可以」，不是「责令」，也不是「并处」。而且拒不改正不加罚款，罚格停在二十万元不动。

一个电磁辐射设施连续两年超标、两次被责令改正都不动，按这一条，罚款上限还是二十万元，能加的只有一道可选的限产停产。这个设计明显比前三条软。

一千二百零九条又换了一种算法。它不设罚款区间，直接按货值算倍数：没收违法所得，并处货值金额一倍以上五倍以下的罚款。情节严重，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。倍率罚的好处是自动跟货值挂钩，卖得多罚得多；坏处是货值认定本身就是一个争点——按出厂价、批发价还是市场零售价，差一倍是很常见的事。

一千二百一十条是另一种结构，先给改正机会：

第一次只责令改正，不罚款；拒不改正才罚五千元到五万元。这是本节唯一一条首档不罚的条款，也是全节罚款下限最低的一条。

把六条摆在一起，罚格分布是这样的：

上下一比，跨度是四十倍：二万元起和货值五倍，不是一个量级的处罚。

五、四处停业关闭、一处吊销、零双罚

第十一节里，能直接关门的有四处：一千二百零五条、一千二百零六条、一千二百零七条、一千二百零九条。四处的共同前提都是「情节严重」，而且都要「报经有批准权的人民政府批准」。

这个批准程序不是走形式。《中华人民共和国行政处罚法》把责令停业、关闭列为需要集体讨论的重大处罚种类，实务中要走听证告知、法制审核、集体讨论，再报政府批准。一个县级生态环境局自己发文关门，程序上是站不住的。

吊销只有一处，一千二百零六条的登记证书。这一处的设计很讲究：一千二百零六条管的是有证但不按证来，所以能吊证；一千二百零七条管的是根本没证，无证可吊，只能关门。两条罚格数字一样，后果差一个吊销，道理就在这里。

双罚和拘留，本节一处都没有。 全节没有出现「直接负责的主管人员」，也没有出现「拘留」。这一点和固废节形成鲜明对照：固废节有三处双罚、一处拘留。放射节也是零双罚零拘留（那一节的罚人通道在《核安全法》里）。

化学物质、电磁辐射、光污染三块，人身责任全部落在本节之外。化学物质这块，落到《中华人民共和国危险化学品安全法》的处罚条款；电磁辐射这块，职业接触造成的职业病走《中华人民共和国职业病防治法》（六百六十六条明确转出）；光污染这块，人身损害走民事侵权。

对律师来说，这个结构决定了两件事。第一，代理企业时，抗辩的主战场是罚格和门槛，不是「罚不罚人」，因为本节根本不罚人。第二，代理受害人时，行政处罚这条线只能拿到停止侵害和罚款，人身损害赔偿必须另起民事诉讼，两件事不能混在一份材料里讲。

六、执法主体的四种写法

本节七条里，执法主体写了四种不同的表述，这不是文字游戏，每一种对应不同的管辖规则。

第一种：生态环境主管部门＋其他负有化学物质监督管理职责的部门，按照职责分工。

一千二百零五条、一千二百零六条、一千二百零七条都用这个写法。一千二百零六条和一千二百零七条的表述是「生态环境主管部门或者其他负有化学物质生产、进口监督管理职责的部门」，一千二百零五条多两个字「使用」。这个差别对应义务的差别：一千二百零五条管的是使用清单物质生产产品，所以要把「使用」的监管部门算进来。

「按照职责分工」这四个字，对应六百四十六条列的那一串部门：发展改革、工业和信息化、农业农村、商务、卫生健康、海关、市场监督管理、疾病预防控制、药品监督管理。九个部门加生态环境部，十个口子。

第二种：负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构。

一千二百零八条、一千二百零九条用这个写法。「部门、机构」里的「机构」，指的是生态环境部设在地方的督察局、流域海域生态环境监督管理局这类派出机构。这个表述比「生态环境主管部门」宽，也模糊——它没有指明到底是哪一级。

第三种：四个部门按职责分工。

一千二百一十条光污染，点了四个名：住房城乡建设主管部门、生态环境主管部门、交通运输主管部门、公安机关交通管理部门。这是全节唯一明确点名的多部门条款。

点四个部门的道理在义务本身：广告屏、灯箱、媒体立面墙归住建（户外广告设施设置管理）；道路照明归交通运输或者住建；体育场归体育部门但通常由住建代管；施工场地夜间照明归住建和生态环境；交通标志灯、道路监控补光灯归公安交管。一个光污染投诉打进来，先要判断是哪一类设施，才知道敲哪个部门的门。

第四种：没有写执法主体。

一千二百零四条是转引，不写主体，正常。

问题出在一千二百零五条至一千二百零七条的「按照职责分工」上。这五个字在实务中经常变成推诿的理由：生态环境部门说这是生产环节，归工信；工信说这是污染排放，归生态环境。遇到这种情况，救济路径是向本级人民政府或者上一级主管部门申请履行法定职责，而不是在几个部门之间来回递材料。

七、本节之外，还有一层罚则

化学物质这块最容易被忽略的一点：法典第十一节不是唯一战场。

《消耗臭氧层物质管理条例》的罚则比本节重得多。无生产配额许可证生产消耗臭氧层物质，责令停止违法行为，没收原料、产品和违法所得，拆除、销毁设备设施，并处一百万元以上五百万元以下罚款。这个上限是法典一千二百零五条的五倍。而且那部条例第四十条明确写了「对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处五千元以上五万元以下的罚款」——它能罚人，法典这一节不能。

《中华人民共和国危险化学品安全法》同理。危化品的生产、储存、使用、经营、运输，全流程有自己的许可和罚则体系，法典第九分编基本不碰。第九分编六百四十四条那句「生产、进口、储存、运输、销售、使用、处置化学物质，应当遵守国家规定」，是一个总括性义务，具体规则全在危化法和各个管理条例里。

外来物种这块也一样。《外来入侵物种管理办法》2025 年修订，源头预防、监测预警、治理修复三章，配自己的责任条款。

这就带出本节最实际的办案问题：竞合。 一种物质既在重点管控新污染物清单里，又是消耗臭氧层物质，还属于危险化学品，同一个生产行为可能同时踩三部法。这时候是按《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条「同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚」处理，还是分别处罚？

答案是前者：一个行为，一个罚款，取高的。但要注意，「一个行为」的认定本身有争议——生产是一种行为，销售是另一种，储存又是另一种。如果企业既无证生产又擅自销售，那是两个行为，可以分别罚。

八、时间效力：清单和登记证都是老制度，罚则是新罚则

这一节的时间效力问题比放射节复杂，因为义务和罚则的「新」「旧」不同步。

重点管控新污染物清单是 2022 年底首批公布的，2023 年起施行；新化学物质环境管理登记制度更早，从 2003 年的《新化学物质环境管理登记办法》就开始跑了。电磁辐射的排放标准、光污染的照明标准，也都有各自的既有规范。

也就是说，义务早就存在，罚则是新的。 违法行为发生在新法施行前，按第一千零五十七条的从旧兼从轻，要回到行为发生时的法律。而那时候的罚则，可能是《环境保护法》的相关条款，可能是部门规章的处罚条款，也可能根本没有罚则——只有责令改正。

这一点对存量案件影响很大。2026 年 8 月 15 日之前无证生产新化学物质，当时的依据是《新化学物质环境管理登记办法》的处罚条款（部门规章，罚款上限通常较低）；之后按法典一千二百零七条，首档就是二十万元到一百万元。同一种行为，前后罚格差了一个数量级。

判断顺序要固定下来：

九、边界：这一节管不到什么

写这一节最容易犯的错，是把所有带「化学」「辐射」「光」字样的案子都往里塞。实际上它的射程有明确边界。

第一，管不到危险化学品的安全管理。 危化品的许可、储存、运输、重大危险源，走危化法。法典第九分编关心的是「污染环境」，不是「安全生产」。一个危化品仓库爆炸，是安全生产事故；一个危化品仓库渗漏污染土壤，才可能进第九分编的射程。

第二，管不到电离辐射。 电磁辐射在本节的定义是「人类活动产生的超过国家电磁辐射排放标准的非电离辐射」（六百五十三条）。X 光、γ 射线、放射性同位素，全部归第十节和《核安全法》，不在这一节。

第三，管不到职业接触。 六百六十六条明确：在职业活动中接触电磁辐射造成的职业病防治，适用职业病防治法律的规定。一个基站维护工人因长期接触射频电磁场生病，走工伤和职业病，不走这一节。

第四，管不到光污染造成的人身损害。 本节一千二百一十条只处理「干扰他人正常生活、交通出行」的行政违法，且要先责令改正。居民因对面广告屏夜间强光失眠、就医，损失赔偿走民事，请求权基础是相邻关系或者环境污染责任，不是这一条。

第五，管不到已纳入排污许可管理的电磁辐射设施的超标排放。 一千二百零八条开头就把这类单位排除了，它们走排污许可这一条线。

十、三句话

第一句，这一节是「三合一」的窄节。 三十条义务、六条罚则、零兜底，覆盖率只有五分之一。这不是立法粗糙，是把细则留给专门立法的结果。

第二句，罚格跨度四十倍，最软的是电磁辐射设施那一档。 二万元到二十万元，拒不改正不加罚，只能「可以」限产停产。代理这类案件，把火力集中在「是否属于未实行排污许可管理的单位」和「是否超过排放标准」两个点上，比争罚格高低有用得多。

第三句，竞合是这一节最常见的实战问题。 一种物质同时受法典、专门条例、危化法约束时，先数行为个数，再按罚款数额高的规定处罚，别指望一次行为罚三次。

延伸阅读

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• 分类：行政处罚｜行政程序｜法典深读
• 专题：行政争议
• 罪名：污染环境罪｜危险作业罪
• 问答：行政处罚常见问答｜噪声、油烟与环境污染维权问答
• 赔偿：赔偿标准总览

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以上分析基于 2026 年 10 月核对的《中华人民共和国生态环境法典》与相关行政法规文本，不构成正式法律意见。个案请以违法行为发生时点、物质是否列入清单以及完整卷宗为准。