六个环节缺一环就罚：从调查到效果评估的六项不作为

土壤污染状况调查是整条治理链的第一环，也是第一千一百六十五条第一项直接对准的动作。这一条不像其他罚则那样针对某一个具体行为，它针对的是不作为——该调查的不调查、该评估的不评估、该管控的不管控、该修复的不修复、该委托评估的不委托。

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六项排下来，正好是一条完整的治理链。这也决定了它的适用逻辑：不是看当事人做了什么，而是看链条上哪一环断了。

这一条在本节里的地位很特殊。罚格只是中间档（二万至二十万），但手段最全：罚款、拒不改正后翻五倍的罚款、委托他人代为履行、对直接负责的主管人员罚款、移送公安机关行政拘留。一条条文里装了三层压力，而且层层加码。读懂这一条，等于读懂了本节执法的整套升级路径。

先看这几个要点

• 六项沿治理链排列：调查、评估、风险管控、修复、效果评估，缺一环即构成一项违法。
• 第（一）项的义务来源是第四百五十四条第一、二款；第（二）项是第四百六十二条；第（三）项是第四百五十五条。
• 第（四）项分农用地和建设用地两套：农用地看第四百五十一条，建设用地看第四百五十七条。
• 第（五）项看第四百五十二条第一款（农用地）和第四百五十九条（建设用地）。
• 第（六）项的义务来源是第四百五十二条第三款和第四百六十条，关键词是「另行委托」。
• 罚格三层：二万至二十万；拒不改正，二十万至一百万并委托他人代为履行；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员五千至二万。
• 代履行是本节唯一明写的条款，费用由土壤污染责任人或者土地使用权人承担。
• 行政拘留只挂在第（四）项和第（五）项上，且要求「情节严重」，五人至十五日。
• 旧法是五项，法典变六项，新增的是重点监管单位用地用途变更、收回、转让前未调查。
• 2026 年 8 月 15 日前的行为，适用《中华人民共和国土壤污染防治法》第九十四条。

一、条文原文

第二款是拘留条款：

两个义务条款，分别对应第（一）项和第（二）项：

二、六项是一条链，不是六件孤立的事

把六项连起来看，就是土壤污染治理的完整流程：

第（一）项，调查。 有污染风险的地块、用途变更为居住或公共管理公共服务用地的地块，要做土壤污染状况调查。

第（三）项，评估。 调查报告评审表明污染物超过风险管控标准的，要做风险评估。

第（四）项，管控。 安全利用类、严格管控类农用地，以及名录内的建设用地，要采取风险管控措施。

第（五）项，修复。 需要修复的，要按方案实施修复。

第（六）项，效果评估。 管控修复完成，要另行委托评估效果。

第（二）项不在主链上，它是并行的特别义务：重点监管单位的用地在用途变更、被收回、被转让之前，必须做调查。这一项在旧法里没有单独列出，是法典新增的。

顺序读下来，会发现一个特点：前一项的结果，是后一项的启动条件。 调查发现超标才需要评估，评估确定要管控修复才需要管控修复，管控修复完成才需要效果评估。链条是串联的，断一环，后面全断。

这个串联结构在两个方向上都有意义。

对执法机关： 链条断在哪里，就罚哪一项。如果调查没做，后面自然都没做，此时应当按第（一）项罚，不能同时按第（一）（三）（四）（五）（六）项罚五个。因为后续的缺失是前一环缺失的必然结果，不是独立的不作为。

对当事人： 链条上每一环都有独立的启动条件，只要条件不成立，该环的义务就不产生。比如调查做完了，报告评审表明没有超标，那么风险评估义务就不产生，第（三）项不适用。这条抗辩线很实在：证明前一环的结论没有触发后一环。

三、逐项对应：每一项的义务来源在哪

罚则只是「后果」，每一项的义务来源要到分则里找。这一步不能省，因为认定违法必须指出违反了哪一条。

第（一）项 → 第四百五十四条第一、二款。 两种触发情形：一是普查、详查、监测、现场检查表明有土壤污染风险的建设用地地块；二是用途变更为居住、公共管理与公共服务用地的地块。两种情形的义务人不同：第一种是「土地使用权人」（第一款明确要求土地使用权人调查），第二种是变更主体（通常是变更后的使用权人或者开发主体）。

条文用「等」字收尾，说明列举不封闭。实践中的其他情形（如用途变更为商业服务、变更为幼儿园养老院等敏感用途）是否落入，要看具体规定和地方要求。这里的「等」是扩张解释的空间，也是争点。

第（二）项 → 第四百六十二条。 三种触发情形：重点监管单位生产经营用地用途变更、土地使用权收回、土地使用权转让。义务人是土地使用权人。这一项的对象特定——必须是「土壤污染重点监管单位」的生产经营用地，不是所有地块。

第四百六十二条还规定，调查报告要作为不动产登记资料送交不动产登记机构，并报生态环境主管部门备案。这两项动作如果不做，分别走第一千一百六十七条第二项（未备案）——不是本项。本项只罚「未进行土壤污染状况调查」。

第（三）项 → 第四百五十五条。 触发条件明确：调查报告评审表明污染物含量超过土壤污染风险管控标准的建设用地地块。义务是进行风险评估，并把风险评估报告报送省级生态环境主管部门。

这一项的认定有一个必要前提：调查报告经过评审，且评审结论是超标。 如果没有评审，或者评审结论是不超标，本项不成立。所以执法机关要证明本项，必须拿出评审意见。

第（四）项 → 农用地看第四百五十一条，建设用地看第四百五十七条。 两类地块的义务内容不同：农用地的风险管控措施要求「按照国家规定以及土壤污染风险评估报告的要求」采取，并定期向农业农村、林业草原主管部门报告；建设用地的要求「按照国家规定以及土壤污染风险评估报告的要求」采取，并定期向生态环境主管部门报告。

本项列举了两类对象：安全利用类和严格管控类农用地地块、建设用地土壤污染风险管控和修复名录中的地块。用「等」字收尾。

第（五）项 → 农用地看第四百五十二条第一款，建设用地看第四百五十九条。 两处的义务内容一致：编制修复方案，报主管部门备案并实施。所以「未按照规定实施修复」的「规定」，指的是修复方案的备案要求加按方案实施的要求。

这一项有两层：没编制、没备案是程序违反；编制备案了但没按方案实施是实质违反。两层都落在「未按照规定实施修复」里。这一点在实务中常被忽略，很多企业以为方案备案了就没事，施工时改工艺、减厚度、缩短工期，同样是本项的违法情形。

第（六）项 → 农用地看第四百五十二条第三款，建设用地看第四百六十条。 关键词是「另行委托」。三层含义：一是必须委托，不能自己评估；二是必须另行委托，不能委托原来做修复的那一家；三是受委托单位要具备相应专业能力（第四百三十八条）。

「另行」这两个字，是独立性要求。修复单位自己评估自己的修复效果，等于自己给自己判卷。法律不允许。

四、罚格的三层结构

第一千一百六十五条的罚则，是三层的：

第一层，基础罚款。 二万元以上二十万元以下。适用于六项中的任何一项，只要构成。

第二层，拒不改正后的加重。 二十万元以上一百万元以下。触发条件是「拒不改正」。加重的同时，还附加两项：委托他人代为履行；费用由责任人或者土地使用权人承担。

第三层，对自然人的罚款。 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处五千元以上二万元以下。这一层不是「拒不改正」才适用，而是与第一层同时适用——只要单位违法，就罚人。

三层的关系要理清：

第三层是必罚项，不是可选项。条文用的是「并处」之外的并列句式，与第一层罚款写在同一句里。这意味着：认定单位违法，就应当同时对责任人罚款，不能只罚单位不罚人。

第二层是附条件项，必须经过「责令改正→拒不改正」这个程序才能启用。跳过责令改正直接按二十万起罚，是程序违法。

第一层与第二层不能并用。第二层一旦启用，第一层就被替代，不是相加。这一点在实务中偶有误算——把基础罚款和加档罚款加起来算，是错的。

关于「拒不改正」的认定，有三个要点：

要点一，必须有明确的改正期限和改正要求。 责令改正决定书要写清改什么、怎么改、什么时候改完。只写「责令改正违法行为」，没有具体内容，无法认定后来的「拒不改正」。

要点二，必须有可核查的核查环节。 期限届满后要复查，形成复查记录。没有复查，就没有「拒不改正」的证据。

要点三，必须是主观上的不履行。 客观上确实在推进但受客观障碍（如修复工程需招标、需审批、需等待农时）影响的，不宜认定为拒不改正。这一点的举证责任在当事人，要主动提交进度证据。

五、代履行：本节唯一明写的一条

第一千一百六十五条第二层里的「并委托他人代为履行，所需费用由土壤污染责任人或者土地使用权人承担」，是本节十条罚则中唯一一处明写代履行的条款。

这个唯一性值得展开。

先看其他条款有没有代履行。第一千一百五十九条（重点监管单位、拆除、尾矿库、污水固废设施）没有；第一千一百六十条（向农用地排放）没有；第一千一百六十二条（修复活动违法）没有；第一千一百六十三条（复垦）没有；第一千一百六十四条（后期管理）没有；第一千一百六十六条、第一千一百六十七条（报送备案）没有。

所以在本节范围内，只有「该调查不调查、该评估不评估、该管控不管控、该修复不修复、该评估效果不评估」这五类不作为，才配有代履行。

这个设计的逻辑是什么？因为只有这五类行为的履行结果是「可以替代完成」的——调查、评估、管控、修复、效果评估，都可以由第三方专业机构做出来。而其他条款针对的行为，要么已经发生（污染已经造成，无法「代为」消除），要么是程序义务（报送备案无法由他人代办），要么性质上不适合替代。

再看代履行的法律定位。行政强制法规定了代履行的两种情形：一是行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的决定，当事人经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行；二是需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物的，行政机关可以决定立即实施代履行。

第一〇六五条属于第一种情形，但有一个重要差别：行政强制法的代履行要求「经催告仍不履行」，而本条直接写在罚则里，与「拒不改正」绑定。 这里的「拒不改正」实际上承担了催告的功能——责令改正加上合理期限，期限届满不履行，即为拒不改正。

这个结构的好处是效率高，不需要再走一遍催告程序；坏处是程序保障被压缩，当事人的陈述申辩机会集中在责令改正阶段。

代履行在土壤修复场景有一个特殊难题：费用巨大。

修复一宗地块，动辄几百万、几千万。本条写法是「所需费用由土壤污染责任人或者土地使用权人承担」，但没说当事人无力承担时怎么办。

实务中的处理路径有三条：

路径一，先履行后追偿。 政府组织代履行，费用先由财政垫付，再向责任人追偿。这是多数地方的做法，但追偿难度大，特别是责任人已经注销、破产、下落不明的情形。

路径二，从土地价值中扣。 土地使用权在手上的，通过土地出让、收储环节从价款中扣除。这是最有效的路径，但要求地块有市场价值。

路径三，走生态环境损害赔偿。 政府作为赔偿权利人，通过磋商或者诉讼主张修复费用。这是另一条制度线，与行政处罚并行。

三条路径的共同点是：代履行费用最终要有人出。 当事人如果以为「拖着不做，反正政府会做」，那是低估了这套机制的追偿能力。而且代履行的费用通常高于当事人自己做的成本——政府采购、招标、监管环节都会加价。

六、拘留只挂在第四、五项上

第一千一百六十五条第二款：有前款第四项、第五项情形之一，情节严重的，移送公安机关，由公安机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留。

三个限定，缺一不可：

限定一，只限第（四）项和第（五）项。 第（四）项是未采取风险管控措施，第（五）项是未实施修复。其余四项（未调查、未评估、未另行委托评估）无论情节多严重，都不适用拘留。

这个限定的道理不难理解：第（四）（五）项直接决定污染物是否继续扩散、是否继续影响人体健康和农产品安全；而未调查、未评估只是信息缺失，危害是间接的。立法者把拘留挂在「已经知道有风险、需要管控修复，却什么都不做」的情形上。

限定二，要「情节严重」。 法条没有定义。结合行政拘留的一般适用规则和本案特点，可以从五个方面判断：污染物是否已扩散至地块外；是否影响饮用水水源或者农产品质量安全；不履行是否持续较长时间；是否经多次责令仍不履行；地块周边是否有居民区、学校、医院等敏感目标。

限定三，程序是「移送＋公安决定」。 生态环境部门不能自己决定拘留，只能移送；拘留决定由公安机关作出。这与旧法的表述有差别——旧法写「可以将案件移送公安机关，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下的拘留」，主体表述含糊；法典明确了两步结构：部门移送，公安决定。

理解这个两步结构，对当事人有直接价值：移送是一个独立的、可以被审查的行政行为。

如果认为不应当移送（比如不构成情节严重），能不能起诉？实务上有争议。多数观点认为移送行为本身不属于行政诉讼受案范围（属于行政机关内部程序行为），但移送所依据的事实认定可以在后续的拘留处罚中一并审查。也就是说，真正的救济场合是收到拘留决定后的行政复议或者行政诉讼，以及之前对责令改正、罚款决定的复议诉讼。

还有一点实务经验：本条没有规定「移送」是「应当」还是「可以」。法典写的是「由负有生态环境保护监督管理职责的部门将案件移送公安机关」，没有「可以」二字。对比第一千一百六十条的写法「并将案件移送公安机关」，两者都是无选择余地的表述。这意味着只要符合条件，就必须移送，行政机关没有裁量空间。反过来说，不符合条件而移送，就是违法。

七、农用地与建设用地的执法主体衔接

第（四）项和第（五）项的对象包括农用地，而农用地的日常监管机关是农业农村、林业草原主管部门，建设用地的监管机关是生态环境主管部门。

但整条的处罚主体写的是「地方人民政府负有生态环境保护监督管理职责的部门按照职责分工」。

这两句怎么对接？

一种理解是：「负有生态环境保护监督管理职责的部门」是一个概括表述，包括生态环境、农业农村、林业草原、自然资源等部门，各自在自己职责范围内执法。按这个理解，农用地的修复违法，农业农村部门可以处罚。

另一种理解是：这个表述虽然概括，但罚则体系的主体仍是生态环境部门，农业农村部门只负责监督管理和移送，处罚权在生态环境部门。

两种理解在实践中都出现过。从法典的整体结构看，第一种理解更符合立法技术——法典在总则部分明确了各部门的生态环境保护监督管理职责，罚则里的概括表述就是为了避免逐条列举。但在具体案件中，第二种理解可以成为主体资格抗辩的理由。

这个抗辩怎么用？不要一上来就质疑主体资格，而是看两个细节：

细节一，处罚决定书的落款和公章。 如果是农业农村部门作出，要确认该部门在本地是否被赋予土壤污染防治的行政处罚权（有的地方通过综合执法改革集中行使处罚权，有的地方通过权力清单明确）。

细节二，违法行为发生的地块性质。 农用地和建设用地的界限有时不清楚（比如设施农用地、田坎、沟渠），地块性质直接影响管辖。

这两个细节查清，才知道主体抗辩有没有基础。空谈「你没权罚我」，在多数案件里不会成功。

八、与第一千一百六十二条第七项的分工

这两条在前文已经反复出现，这里从第一千一百六十五条的角度再理一遍。

第一千一百六十五条罚不作为。 该调查不调查、该评估不评估、该管控不管控、该修复不修复、该评估效果不评估。行为形态是「不做」。

第一千一百六十二条第七项罚作为。 地块未达标或者未完成规定环节，却开工建设与风险管控、修复无关的项目。行为形态是「做了不该做的」。

关系的三种组合：

组合一，只不作为。 企业拿了地，一直没做修复，也没开发。适用第一千一百六十五条第（五）项，二万至二十万；情节严重可拘留。

组合二，只作为。 企业把修复做完了，但还差效果评估，就在地块上开工建售楼处。适用第一千一百六十二条第七项，十万至五十万，可加档到一百万，另有责任人罚款五千至二万，不拘留。

组合三，既作为又不作为。 企业既没做修复，又开工建设。两个违法行为、两条罚则，罚款并罚（二万至二十万＋十万至五十万），责任人罚款并罚（五千至二万＋五千至二万），且可以拘留。

三种组合的处罚后果差别很大。组合二虽然罚款更高，但不拘留；组合三罚款最高，还可能拘留。这个差别在辩护策略上很有意义：当事人如果确实已经完成修复只是缺个评估，争取按组合二处理（定性为「开工」而非「不修复」），可以避开拘留。

组合三的并罚会不会违反「一事不二罚」？我认为不违反。「不修复」和「违法开工」是两个独立的行为，一个是不作为，一个是作为，行为内容、义务来源、侵害的法益都不同，不属于「同一个违法行为」。

九、六项能否并罚

再深入一层：六项之间能不能并罚？

理论上可以，实践中很少。原因在于六项之间的因果串联。

举例：某地块应调查未调查，因此没评估、没管控、没修复、没评估效果。形式上六项（除第（二）项外）全部违反。此时如果按五项分别处罚，罚款合计可能过百万，明显违反比例原则。

实务处理通常是：按最前面的那一环认定，后面的作为情节考虑。 因为后四项的缺失是第（一）项缺失的必然结果，缺乏独立的行为意志。

但在两种情形下可以分别认定：

情形一，链条中途断开。 调查做了、评估做了，管控也做了，就是没修复。此时只违反第（五）项，前面几项不构成。

情形二，各环节由不同主体负责。 调查由原土地使用权人做，修复由现土地使用权人做，效果评估由责任人做。三个主体各自的义务独立，可以分别处罚。这在土地流转频繁的地块上并不罕见。

还有一个技术问题：第（六）项的独立性最强。 因为前五项都做完了，才轮得到第（六）项；第（六）项违反时，前五项通常已经履行。所以第（六）项几乎总是单独适用，与第（一）至（五）项不并存。这一点在实务中比较清楚。

十、要件与举证

第三行是最容易被忽略的要件。以第（三）项为例，如果执法机关拿不出「调查报告评审表明超标」的评审意见，本项就不成立。此时即使企业确实没做评估，也只能按第（一）项或者别的条款处理。

第五行是「拒不改正」加档的必要条件。责令改正决定书、期限、复查记录，三样缺一样，加档就不成立。这是从二十万降到二万的关键。

第九行是当事人最该主动做的。「拒不改正」是一个主观判断，当事人可以通过提交进度证据把它推翻——招标公告、施工合同、审批受理单、监理月报，都能证明「在做，只是没做完」。

十一、六处边界

第一，前序环节未触发时，后序义务不产生。 调查结论不超标，就没有评估义务；评估结论无需管控修复，就没有管控修复义务。这是最有力的抗辩线。

第二，第（二）项只针对重点监管单位的生产经营用地。 不是所有地块的用途变更都要按本项调查。普通地块的用途变更走第（一）项。

第三，第（四）（五）项才可能拘留，其余四项不会。 未调查、未评估、未另行委托评估，情节再重也是罚款，不涉及人身自由。

第四，效果评估必须「另行」委托，但报告质量问题的责任不必然落在委托人。 如果委托了有资质的单位，但单位出具的报告有问题，委托人的责任和受托单位的责任分开评价。受托单位出虚假报告，另按其他条款处理。

第五，代履行只在「拒不改正」后启动，不能跳过。 直接代履行、事后通知，程序违法。当事人可以就代履行决定申请复议或者提起诉讼。

第六，本条不含停业、关闭。 最重的手段是「委托他人代为履行」加拘留，没有责令停业关闭。这一点与大气、水污染领域的罚则不同，主张「为什么不关我」或者「凭什么不关别人」都不成立，因为法律没给这个手段。

十二、与旧法对照：五项变六项的三个变化

2026 年 8 月 15 日前的行为，适用《中华人民共和国土壤污染防治法》第九十四条。

旧法第九十四条列了五项：未按照规定进行土壤污染状况调查；未按照规定进行土壤污染风险评估；未按照规定采取风险管控措施；未按照规定实施修复；风险管控、修复活动完成后未另行委托有关单位对风险管控效果、修复效果进行评估。

罚则：责令改正，处二万元以上二十万元以下罚款；拒不改正，处二十万元以上一百万元以下罚款，并委托他人代为履行，所需费用由责任人或者土地使用权人承担；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五千元以上二万元以下罚款。第二款：有前款第三项、第四项情形之一，情节严重的，可以将案件移送公安机关，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留。

对照法典，三处实质变化：

变化一，五项变六项。 新增的第（二）项（重点监管单位用地用途变更、收回、转让前未调查）在旧法中没有独立列项。旧法时期这类情形可能被归入第（一）项的「未按照规定进行土壤污染状况调查」，但旧法第九十四条第一项并没有像法典那样列举触发情形，适用上不如现在明确。

变化二，拘留对应的项序后移。 旧法挂的是「第三项、第四项」（未采取风险管控措施、未实施修复）。法典新增一项插入第二位，原来的第三、第四项后移为第四、第五项。实体范围没变，但在新旧法衔接时极易读错——看旧案卷时如果只记「第三、四项」而不对应内容，会张冠李戴。

变化三，移送表述从「可以」改为直接表述。 旧法写「可以将案件移送公安机关」，法典写「由负有生态环境保护监督管理职责的部门将案件移送公安机关」。删掉了「可以」，移送的裁量空间被压缩。

还有一处不是变化但值得注意：第（一）项的列举方式。 旧法只写「未按照规定进行土壤污染状况调查」，法典展开为「对土壤污染状况普查、详查和监测、现场检查表明有土壤污染风险的建设用地地块，用途变更为居住、公共管理与公共服务用地的地块等」。这是把原来散在分则里的触发情形写进了罚则，使构成要件更清楚。

十三、给责任人的三句话

第一句，先看链条断在哪一环。 六项不是六个独立的坑，是一条链。断在第一环就只谈第一环，别让执法机关把后面几环的缺失都算成独立的违法行为。这是量罚的关键。

第二句，「拒不改正」是可以打的。 三样东西必须有：明确的改正要求、合理的期限、可核查的复查。缺一样，加档就不成立，二十万起罚应当降到二万起罚。当事人要主动提交进度证据，把「不做」变成「在做」。

第三句，拘留只挂在两项上，别自己吓自己。 未调查、未评估、未另行委托评估，不会拘留。真正要防的是「该管控不管控」和「该修复不修复」且情节严重——这两种情形下，罚款、代履行、责任人罚款、拘留可能一起来。

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• 标签：土壤污染｜风险管控｜土壤修复｜代履行｜行政拘留｜移送公安｜双罚制｜生态环境法典
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本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百六十五条、第四百五十四条、第四百五十五条、第四百五十七条、第四百五十九条、第四百六十条、第四百六十二条撰写，条文经逐字核对，核对日期 2026 年 10 月。旧法《中华人民共和国土壤污染防治法》第九十四条已于 2026 年 8 月 15 日停止适用。本文不构成正式法律意见。