碳排放核算这件事，表面上是个技术问题，实际上是权力问题。谁的核算方法被采用，谁的数据库成为基准，谁就掌握了碳排放的数字定义权。这个定义权直接决定三件事：地方考核的分子是多少、碳市场配额的缺口有多大、企业履约的成本有多高。《中华人民共和国生态环境法典》第一千零三十五条用四款条文处理这件事，前三款安排主体，第四款给了一个定义。这是法典里唯一一条系统规定碳排放统计核算的条款，也是整部法典里少数几条把“统计”放在核心位置的条款。

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四款条文里藏着三个值得细究的地方。第一，发展改革部门一次都没有出现，而它在第一千零二十六条里是“碳达峰碳中和工作的管理协调”部门。第二，排放因子是这套体系的基石，法典给了它一个法律定义，这是中国法上第一次。第三，条文只规定了“谁来做”，没有规定“做错了怎么办”——碳排放数据造假的罚则，散落在三条不同的路径上，最重的那一条不在法典里。

先看这几个要点

  • 碳排放统计核算属于《统计法》的适用范围。《统计法》第二条把“各级人民政府、县级以上人民政府统计机构和有关部门组织实施的统计活动”纳入调整范围，碳排放统计核算由统计部门组织，当然在内。这一点决定了统计法第四十四条可以成为处罚依据。
  • 发展改革部门在第一千零三十五条里完全缺席。三款的主责部门是统计、生态环境、市场监管，没有一个提到发改。而第一千零二十六条把“碳达峰碳中和工作的管理协调”交给发改。基础数据的组织者不参与考核，考核的牵头者不掌握基础数据，这是本法典最明显的一处职责错位。
  • 排放因子的法律定义是第一次出现：“单位生产或者消费活动量的温室气体排放的系数”。注意“生产或者消费”这个并列，它把能源活动、工业生产过程、废弃物处理、土地利用变化四类排放源都覆盖进去了。
  • 数据造假有三条罚则路径，量级差四倍。碳市场重点排放单位的年度排放报告造假，依《碳排放权交易管理暂行条例》第二十二条，罚五十万元至二百万元；统计调查对象提供不真实统计资料，依《统计法》第四十四条，罚十万元以下，情节严重十万元至五十万元；未报送数据，依法典第一千二百二十六条第一款，罚五万元至五十万元。
  • 法典罚的是“不报”，不是“报假”。第一千零三十七条第三款要求重点排放单位对数据的真实性、准确性和完整性负责，但第一千二百二十六条没有为违反这个义务设定罚则。报假只能回条例。
  • 排放因子用错的责任在企业。第一千零三十七条第三款把真实性、准确性、完整性的责任压在重点排放单位身上。如果企业选用的因子与主管部门公布的因子不一致，即使事后证明官方因子有误，企业仍然要承担核算错误的责任——法律没有为“依官方因子核算导致的偏差”设置免责条款。
  • 本条没有专属罚则，但也不是完全无牙。数据造假走条例和统计法，未报送走第一千二百二十六条，标准制定违法的责任在标准化法体系。

一、条文原文

法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千零三十五条
  • 国家建立健全碳排放统计核算制度。
  • 国务院统计部门负责组织开展全国碳排放统计核算工作。
  • 国务院生态环境、市场监督管理部门会同有关部门组织制定重点行业的企业碳排放核算标准和技术规范。国务院生态环境、统计部门会同有关部门建立国家温室气体排放因子数据库并定期更新。
  • 本法所称温室气体排放因子，是指单位生产或者消费活动量的温室气体排放的系数。
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法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千零三十七条
  • 国家建立全国碳排放权交易市场。纳入全国碳排放权交易市场的温室气体重点排放单位，应当按照国家规定履行强制减排责任。
  • 碳排放权交易产品包括碳排放配额和经国务院批准的其他现货交易产品。国务院生态环境主管部门会同有关部门制定年度碳排放配额总量和分配方案，并组织实施。
  • 温室气体重点排放单位应当采取有效措施控制温室气体排放，按照国家规定和国务院生态环境主管部门制定的技术规范，开展温室气体统计核算，编制温室气体年度排放报告，报省级人民政府生态环境主管部门核查后，按照规定的期限足额清缴碳排放配额。温室气体重点排放单位应当对排放统计核算数据、年度排放报告的真实性、准确性和完整性负责。
  • 温室气体重点排放单位名录由省级人民政府生态环境主管部门会同有关部门，依据国务院生态环境主管部门确定的条件制定。
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法条依据
  • 《中华人民共和国统计法》第八条
  • 国家机关、企业事业单位和其他组织以及个体工商户和个人等统计调查对象，必须依照本法和国家有关规定，真实、准确、完整、及时地提供统计调查所需的资料，不得提供不真实或者不完整的统计资料，不得迟报、拒报统计资料。
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法条依据
  • 《中华人民共和国统计法》第四十四条
  • 作为统计调查对象的国家机关、企业事业单位或者其他组织有下列行为之一的，由县级以上人民政府统计机构责令改正，给予警告，可以予以通报；其负有责任的领导人员和直接责任人员属于公职人员的，由任免机关、单位或者监察机关依法给予处分：
  • （一）拒绝提供统计资料或者经催报后仍未按时提供统计资料的；
  • （二）提供不真实或者不完整的统计资料的；
  • （三）拒绝答复或者不如实答复统计检查查询书的；
  • （四）拒绝、阻碍统计调查、统计检查的；
  • （五）转移、隐匿、篡改、毁弃或者拒绝提供原始记录和凭证、统计台账、统计调查表及其他相关证明和资料的。
  • 企业事业单位或者其他组织有前款所列行为之一的，可以并处十万元以下的罚款；情节严重的，并处十万元以上五十万元以下的罚款。
  • 个体工商户有本条第一款所列行为之一的，由县级以上人民政府统计机构责令改正，给予警告，可以并处一万元以下的罚款。
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二、三款主体安排：一处刻意的缺席

第一千零三十五条前三款的分工，写得非常精确，精确到能看出起草者的取舍。

第一款是制度建设。 “国家建立健全碳排放统计核算制度”，主语是国家，没有指定部门。这是一个框架性授权，具体谁建、建什么，往下面两款找。

第二款是组织核算。 “国务院统计部门负责组织开展全国碳排放统计核算工作。”主体是统计部门，动作是“负责组织开展”。“负责”两个字意味着主责，出了问题首先找统计部门。这一款的依据是《统计法》第三条确立的“统一领导、分级负责的统计管理体制”，统计部门在统计事务上有法定的组织权。

第三款是标准与数据库，两条线。 前一句：生态环境和市场监督管理部门会同有关部门，制定重点行业的企业碳排放核算标准和技术规范——这是标准制定权，主导部门是生态环境（专业）和市场监管（标准化管理）。后一句：生态环境和统计部门会同有关部门，建立国家温室气体排放因子数据库并定期更新——这是数据基础设施，主导部门是生态环境（专业）和统计（数据管理权）。

三款合起来，发展改革部门一次都没有出现。

这个缺席不是笔误。回看第一千零二十六条：生态环境主管部门负责应对气候变化工作，发展改革部门负责碳达峰碳中和工作的管理协调。按这个分工，碳排放统计核算属于“应对气候变化工作”的技术基础，归生态环境部门；而“管理协调”是统筹推进，不涉及具体技术标准的制定。这个解释是通顺的。

但问题在于实践。《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》要求“健全国家及省级地区碳排放年报、快报制度”，这个工作的牵头方是发改；《“十五五”碳达峰行动方案》要求“强化碳排放统计核算工作统筹协调，加强涉碳数据会商”，统筹协调的也是发改。也就是说，法典把技术标准的制定权给了生态环境和市场监管、把数据基础设施给了生态环境和统计，唯独把“统筹协调”留在了发改手里，而统筹协调的对象恰恰是前两者做出的东西。

这个结构在实践中会产生一个具体后果：当考核数据与核算数据不一致时，以哪一套为准？法典没有回答。企业遇到这种情况，正确的做法是把两套数据都报、都留书面记录，并且在报告中注明数据来源和版本，避免日后被认定为“提供不真实资料”。

三、排放因子：一个定义背后的三层问题

第四款给了一个定义：“本法所称温室气体排放因子，是指单位生产或者消费活动量的温室气体排放的系数。”

这是中国法律第一次定义“排放因子”。这个定义有三个技术特征。

特征一：以活动量为分母。 排放因子的基本公式是排放量等于活动量乘以因子。活动量可以是能源消费量（吨标煤、万千瓦时）、工业产品产量（吨水泥、吨钢）、废弃物处理量（吨）、土地利用面积（公顷）。定义用“生产或者消费活动量”概括，覆盖了这四类。

特征二：区分生产与消费。 这个并列很关键。生产活动量对应的是直接排放（企业自己烧煤、自己用石灰石），消费活动量对应的是间接排放（企业用电，排放发生在电厂）。中国的碳排放核算体系长期以“生产侧”为主，消费侧核算（碳足迹）起步较晚。定义把两者并列，为消费侧核算留了法律空间。

特征三：是“系数”，不是“数值”。 系数意味着它随技术进步、燃料品质、工艺路线变化。这也是为什么条文要求“定期更新”。

三层技术特征，对应三层法律问题。

问题一：因子由谁定，企业能不能用自测因子？ 条文说“建立国家温室气体排放因子数据库”，但没说企业必须用数据库里的因子。实际上，重点行业的企业碳排放核算标准和技术规范里，通常会规定优先使用实测值、其次使用缺省值。使用自测因子（比如企业自己检测的煤质低位发热量和含碳量）是允许的，但要有完整的检测记录和方法说明。用自测因子降低了排放量却拿不出检测记录，是实务中最常见的争议点。

问题二：因子更新了，历史报告要不要重算？ 条文要求“定期更新”，但没说更新后历史数据怎么处理。国际惯例是更新因子不追溯调整已核查的历史排放，中国碳市场的做法也是按履约年度的规则执行。但履约年度跨越因子更新时点的情况，需要看主管部门的过渡安排。企业应当在报告中写明所用因子的版本和更新时间，这是日后争议中唯一能自证清白的证据。

问题三：官方因子错了，企业能不能免责？ 这是最尖锐的一个问题。假设企业严格按官方公布的因子核算，事后证明该因子偏高或者偏低，导致企业多缴或者少缴配额。少缴的，企业要不要补？条文没有规定免责。按第一千零三十七条第三款，真实、准确、完整的责任在企业。企业可以主张“信赖利益保护”，但在碳市场履约的行政法律关系中，这个主张能否成立，目前没有先例。稳妥的做法是：发现因子明显异常时，主动向主管部门书面反映，并把反映记录留存。 这既是尽责，也是日后减轻责任的证据。

四、三条罚则路径：从五万到两百万

这是本篇最需要记清的一段。同样是碳排放数据的问题，落在哪条路径上，代价差四倍。

路径一：未报送。 依第一千二百二十六条第一款，纳入全国碳排放权交易市场的温室气体重点排放单位未报送排放统计核算数据、年度排放报告的，由生态环境主管部门责令改正，处五万元以上五十万元以下罚款；拒不改正的，可以责令停产整治。注意本条只罚“未报送”，不罚“报假”。

路径二：报假——碳市场口径。 依《碳排放权交易管理暂行条例》第二十二条，重点排放单位未按规定统计核算温室气体排放量、编制的年度排放报告存在重大缺陷或者遗漏、在编制过程中篡改伪造数据资料、使用虚假数据或实施其他弄虚作假行为、未按规定制作和送检样品的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得五倍以上十倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五十万元的，处五十万元以上二百万元以下罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五万元以上二十万元以下罚款；拒不改正的，按百分之五十以上百分之一百以下的比例核减其下一年度碳排放配额，可以责令停产整治。

这一条是三条路径里最重的：罚款上限二百万元，附带核减配额和停产整治，还罚个人。 条例二零二六年八月八日经国务院修订，八月十五日与法典同日施行，修订后的第二十二条与修订前一致，说明这一条在修法时被判定为不需要调整。

路径三：报假——统计口径。 依《统计法》第四十四条，统计调查对象提供不真实或者不完整的统计资料的，责令改正，给予警告，可以予以通报；企业事业单位或者其他组织可以并处十万元以下罚款，情节严重的并处十万元以上五十万元以下罚款。

这一条的适用范围，取决于碳排放统计核算是否属于“统计调查”。答案是肯定的：《统计法》第二条把“各级人民政府、县级以上人民政府统计机构和有关部门组织实施的统计活动”全部纳入调整范围。碳排放统计核算由统计部门组织，属于统计活动；企业按统计调查制度报送的碳排放数据，属于统计资料。因此企业在统计口径下报送虚假碳排放数据，可以依统计法第四十四条处罚。

三条路径的竞合怎么处理？法典第一千零五十五条规定，同一个违法行为违反多个生态环境法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。统计法不属于“生态环境法律规范”，但《行政处罚法》第二十九条本身确立了“同一个违法行为不得给予两次以上罚款”的原则，实务中同样择一重。所以：同一份虚假排放报告，既触发条例第二十二条又触发统计法第四十四条的，按条例第二十二条罚，五十万元起。

五、核算标准与技术规范：三层效力

第三款提到“重点行业的企业碳排放核算标准和技术规范”。这两个词在法律上不是一回事，效力层级不同。

第一层：国家标准。 碳排放核算的国家标准，依《标准化法》制定，分强制性标准和推荐性标准。目前碳排放核算领域的国家标准以推荐性为主，强制性标准集中在能耗限额、产品能效领域。推荐性标准被法律法规或者强制性标准引用后，成为必须执行的技术依据。

第二层：行业标准。 由行业主管部门制定，适用于特定行业。电力、钢铁、水泥、电解铝、石化、化工六大行业已有行业核算标准，这与全国碳市场分行业扩容的节奏对应。

第三层：技术规范。 由生态环境主管部门制定，属于部门规范性文件或者技术文件，效力层级最低，但在碳市场履约中是直接依据。第一千零三十七条第三款明确要求重点排放单位“按照国家规定和国务院生态环境主管部门制定的技术规范”开展核算，把技术规范的地位提到了法律引用的层级。

三层之间的关系是：国家标准定原则，行业标准定方法，技术规范定操作细节。企业核算时如果三层规定不一致，按“更严格者”执行是安全做法；但更正确的做法是看技术规范里的适用顺序条款——多数技术规范会写明与国家标准、行业标准的关系。

六、要件与举证

要件（碳排放核算争议）判断标准谁来举证
企业是否属于重点排放单位是否列入省级年度名录主管部门举证名录；企业举证未列入
是否履行报送义务有无按期报送排放统计核算数据与年度排放报告企业举证报送记录；主管部门举证未收到
数据是否真实准确完整与原始记录、台账、检测报告是否一致企业举证数据来源；执法部门举证不一致
使用的排放因子是否符合规定是否为技术规范认可的因子，有无版本记录企业举证因子来源与版本；执法部门举证不符合
是否构成“重大缺陷或者遗漏”依技术规范与条例第二十二条判断执法部门举证；企业举证已按要求核算
适用哪一条罚则未报送适用法典第一千二百二十六条；报假适用条例第二十二条；统计口径适用统计法第四十四条执法部门举证适用依据；企业举证依据错误
违法行为是否连续或者继续起算点为行为终了之日执法部门举证终了时间；企业举证已停止

七、边界与不适用

第一，本条不适用于自愿减排项目的核算。 温室气体自愿减排项目的减排量核算，依第一千零三十八条和方法学，与重点排放单位的排放核算不是一套规则。

第二，本条不适用于产品碳足迹核算。 产品碳足迹的核算标准在第一千零三十六条，虽然同样使用排放因子，但核算对象、边界、分配方法都不同。

第三，本条不适用于地方碳市场。 地方试点碳市场的核算规则依地方规定，与全国口径可能不一致。

第四，统计法第四十四条的适用有前提。 只有当企业报送的碳排放数据属于依法开展的统计调查项目时，才适用统计法。如果数据是通过行业主管部门的专项报送系统提交、未纳入统计调查制度，就不能用统计法处罚。

第五，排放因子数据库不具有独立的法律效力。 数据库是技术工具，不是法律规范。企业依数据库因子核算出现偏差，不能以“数据库错误”为由完全免责，只能作为减轻情节。

八、给实务的三句话

第一句：报假比不报贵四倍。 不报罚五万到五十万，报假罚五十万到二百万，还可以核减配额、罚个人。这个量级差，是所有碳市场合规培训里最该讲清楚的一句话。

第二句：因子要留版本，检测要留记录。 数据争议的核心是能否自证。自测因子没有检测记录，等于没有。官方因子也要记录版本和更新时间，这是日后唯一的抗辩材料。

第三句：两套数据不一致时，两套都报、都留书面记录。 统计口径与碳市场口径不一致是结构性问题，企业无法解决，只能留痕。留痕的作用不是免责，是证明自己没有隐瞒。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千零二十六条、第一千零三十五条、第一千零三十六条、第一千零三十七条、第一千零三十八条、第一千零五十五条、第一千二百二十六条，《碳排放权交易管理暂行条例》第二十二条，《中华人民共和国统计法》第二条、第三条、第八条、第四十四条，《中华人民共和国标准化法》撰写，核对日期 2026 年 10 月。重点行业碳排放核算标准与技术规范、排放因子数据库的具体内容请以国务院生态环境主管部门现行公布的文件为准。本文不构成正式法律意见，具体案件请结合在案证据与地方执行口径另行判断。