碳达峰行动方案这四个字在法律里第一次出现，是《中华人民共和国生态环境法典》第一千零三十四条，而这条只有两句话，却确立了气候治理里最实在的一套工具。第一句管国家层面，国务院发展改革部门会同有关部门编制国家碳达峰碳中和行动方案并组织实施；第二句管地方层面，省、自治区、直辖市人民政府结合实际情况制定本行政区域行动方案并组织实施。两句合起来，是“国家编总方案、省级编分方案”的两级结构。

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这套结构在实践中已经运行了五年。二零二一年十月国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，提出“碳达峰十大行动”；二零二六年七月五日国务院印发《“十五五”碳达峰行动方案》（国发〔2026〕22号），把“十五五”时期的路径、指标、任务全部细化。后一份文件有一个细节值得单独拎出来说：它的导语写着“根据生态环境法典和《碳达峰碳中和综合评价考核办法》等有关要求，制定本方案”——而法典直到二零二六年八月十五日才施行。这是第一批在生效前就援引法典的国务院文件。 这个细节说明，立法与政策文件之间的衔接，在实际操作中往往先于法律的生效时间。

这一篇要讲三件事：两级方案体系怎么运转、行动方案在法律上是什么性质、省级方案最容易在哪三处出问题。

先看这几个要点

  • 第一千零三十四条没有写“应当”。两句都是“编制……并组织实施”“制定……并组织实施”的叙述句式，属于职权配置条款。但职权配置条款对行政机关同样有约束力——不编制、不实施，仍可构成不作为。
  • 国家方案的编制主体是“国务院发展改革部门会同有关部门”，不是生态环境部门。这与第一千零二十六条把“碳达峰碳中和工作的管理协调”交给发展改革部门完全一致，两处互相印证。
  • 省级方案的制定主体是“省、自治区、直辖市人民政府”，不是省级发展改革部门。这一区别在实务中很重要：省级发改部门单独发文限制企业用能，如果未经省政府方案授权，属于超越权限。
  • 只有省级有方案义务，市县没有。第一千零三十四条第二款的义务主体限于省、自治区、直辖市。市县自行制定“碳达峰实施方案”并据此限制企业，缺乏法律依据。
  • 《“十五五”碳达峰行动方案》在法典生效前四十天援引法典。文件日期是二零二六年七月五日，法典施行日是八月十五日。这种“前瞻性援引”在立法技术上有先例，但它意味着文件的部分内容以尚未生效的法律为依据，援引的准确性要按生效后的文本复核。
  • 行动方案不是行政法规，不能创设行政处罚。它是国务院或者省级政府印发的政策性文件。《行政处罚法》第十六条规定，除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚。方案里的“严禁”“不得”“应当”要落到处罚，必须有上位法依据。
  • 方案里的七组量化指标，要通过四条路径才能压到企业身上：碳市场名录、节能审查与碳排放评价、淘汰目录与能效标准、地方性法规。方案本身不构成企业义务。
  • 省级方案有三处高发风险：照抄国家方案导致指标不可执行、层层加码超越上位法、把宏观指标直接转嫁给企业。

一、条文原文

法条依据
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法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千零二十六条
  • 国务院生态环境主管部门负责全国的应对气候变化工作。国务院发展改革部门负责全国碳达峰碳中和工作的管理协调。国务院其他有关部门在各自职责范围内，负责应对气候变化与碳达峰碳中和有关工作。
  • 县级以上地方人民政府及其有关部门应当加强本行政区域的应对气候变化与碳达峰碳中和工作，采取减缓和适应措施，控制和减少温室气体排放。
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法条依据
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法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千零四十一条
  • 国家制定实施适应气候变化战略，坚持预防为主、科学适应，采取有效措施降低气候变化不利影响和风险，建设气候适应型社会。
  • 省、自治区、直辖市人民政府结合实际情况，制定本行政区域适应气候变化行动方案，确定适应气候变化的重点领域、区域和措施，并组织实施。
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二、两级方案：谁编、谁实施、谁负责

第一千零三十四条的结构很清楚，但每一层都值得细看。

国家层面：编制与实施的主体是国务院发展改革部门，会同有关部门。 “会同”两个字在行政法上有明确含义：主办部门牵头，协办部门配合。这意味着国家方案的起草、报批、组织实施，主导权在发改部门，其他部门在各自职责范围内配合。这与第一千零二十六条“管理协调”的定位一致，也与《碳排放权交易管理暂行条例》第四条把碳交易监管交给生态环境部门的分工不冲突——碳交易是市场机制，行动方案是统筹推进，两件事。

省级层面：制定主体是省、自治区、直辖市人民政府。 注意不是“省级发展改革部门”，也不是“省级生态环境部门”。这个区别不是文字游戏。省政府制定的方案，效力覆盖全省各级政府及其部门；省级发改部门制定的文件，效力限于本系统。前者可以作为市县执行的依据，后者不能。

实务中常见的情形是：省级发改部门下发《关于下达某某年度碳排放指标的通知》，要求各市把指标分解到企业。这类通知如果未经省政府方案授权，其合法性是存疑的——它不是地方性法规，也不是政府规章，不能设定企业的报告、履约义务。

只有省级有方案义务。 第二款的义务主体限于“省、自治区、直辖市人民政府”，没有向下延伸到设区的市和县。这与第一千零四十一条第二款（适应气候变化行动方案）的表述一致，也与《“十五五”碳达峰行动方案》“各省（自治区、直辖市）要制定省级‘十五五’碳达峰行动方案”的要求一致。

但这不意味着市县完全没有责任。第一千零二十六条第二款规定“县级以上地方人民政府及其有关部门应当加强本行政区域的应对气候变化与碳达峰碳中和工作”，市县的责任在这一条里，形式是“加强工作”，不是“制定方案”。市县自行制定方案并不违法，但方案不能成为限制企业权利的依据。

三、“十五五”碳达峰行动方案：一份提前援引法典的文件

这是本篇最值得记录的一个细节。

《“十五五”碳达峰行动方案》由国务院于二零二六年七月五日以国发〔2026〕22号印发。导语原文是：“为贯彻落实党中央、国务院决策部署，积极稳妥推进和实现碳达峰，加快经济社会发展全面绿色转型，根据生态环境法典和《碳达峰碳中和综合评价考核办法》等有关要求，制定本方案。”

法典的施行日期是二零二六年八月十五日。也就是说，这份文件出台时，法典还没有生效。

这种“前瞻性援引”在立法与政策衔接中有先例——立法通过之后、施行之前，政策文件先行援引，为施行做准备。它的合理性在于：法律已经公布，内容已经确定，政策文件按公布的法律文本起草，可以避免施行后出现政策真空。

但它带来两个技术问题。

第一，援引的准确性要按生效文本复核。 政策文件起草时依据的是公布稿，如果后续有技术性修正（错别字、标点、条文序号调整），援引内容可能与生效文本有细微差异。对律师来说，引用政策文件转述的法条内容时，必须以法典正式文本为准，不能以政策文件的表述为准。这一点在行政处罚案件的答辩中尤其重要——执法文书如果引用政策文件对法条的转述，而转述与法条原文不符，可以主张适用法律错误。

第二，援引的效力不能倒推。 政策文件援引了尚未生效的法律，不产生“法律提前生效”的效果。二零二六年七月五日至八月十四日之间发生的违法行为，仍然适用行为时的法律，这是第一千零五十七条确立的从旧兼从轻原则，也是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国生态环境法典〉时间效力的若干规定》第一条、第八条的基本立场。

方案本身的指标值得记录，因为它们是未来五年执法和考核的实际标尺：

到二零三零年，单位国内生产总值二氧化碳排放比二零二五年降低百分之十七，非化石能源消费占比达到百分之二十五。风电和太阳能发电总装机容量达到二十八亿千瓦以上，常规水电装机容量达到四点一亿千瓦左右，核电运行装机容量达到一点一亿千瓦左右。新增西电东送能力八千万千瓦以上。抽水蓄能装机容量达到一点六亿千瓦左右，新型储能装机容量力争达到三亿千瓦，全国虚拟电厂最大调节能力达到五千万千瓦以上，电力需求响应能力达到最大用电负荷的百分之五以上。“十五五”期间建设一百个左右国家级零碳园区和五百个左右零碳工厂。规模以上工业单位增加值二氧化碳排放降低百分之十七以上，单位增加值能耗降低百分之十以上，单位国内生产总值能耗降低百分之十左右，通过重点行业节能降碳改造实现节能量一点五亿吨标准煤以上。新能源汽车保有量占比力争达到百分之三十，新能源营运交通工具保有量占比达到百分之二十五。公共机构单位建筑面积能耗降低百分之五、碳排放降低百分之八点五。全国森林蓄积量达到二百二十四亿立方米。全国碳排放权交易市场覆盖行业的单位产品碳排放降低百分之三左右。

这十三组数字，构成了“十五五”气候政策的量化骨架。它们的法律意义不在于数字本身，而在于它们会被分解为省级指标、年度任务、考核评分，最终通过四条路径传导到企业。

四、行动方案的法律性质：政策文件，不是法规

这是实务中最容易被误解的一处。行动方案是国务院或者省级政府印发的文件，性质上属于行政规范性文件（俗称“红头文件”），不是行政法规，不是政府规章。

由此产生三条结论。

第一，不能创设行政处罚。 《行政处罚法》第十六条规定：“除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚。”行动方案里出现的“严禁新增”“不得新建”“必须淘汰”等表述，如果没有上位法依据，只能作为政策导向，不能作为处罚依据。执法机关依据行动方案作出处罚的，属于适用依据错误。

第二，不能创设行政许可。 《行政许可法》第十七条规定，除法律、法规、国务院决定、地方性法规、省级政府规章外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。地方在行动方案里增设“碳排放预审”“碳评前置”等审批环节的，如果上位法没有规定，属于违法增设许可条件。

第三，可以作为裁量参考，但不能作为唯一依据。 行政机关在裁量幅度内决定罚多罚少时，可以参考行动方案的政策导向（比如对“两高”项目从重、对零碳工厂从轻）。但裁量的基础仍是法律、法规、规章的规定。

反过来看，行动方案也不是完全没有法律效力。它有三个实际作用：一是作为财政资金分配、项目立项、考核评分的依据；二是作为行政机关内部职责分工的依据，不履行方案任务可能构成不作为；三是作为法律解释的参考，帮助判断立法目的和政策取向。

五、七组指标与四条传导路径

方案里的指标要压到企业身上，必须经过四条路径。这四条路径在本批其他篇目里有详细展开，这里只做索引式说明。

路径一：全国碳市场名录。 被列入省级年度重点排放单位名录的企业，依第一千零三十七条承担控制排放、统计核算、编制报告、足额清缴四项义务。碳市场覆盖行业的企业，方案里的“单位产品碳排放降低百分之三左右”会通过配额分配实际影响成本。

路径二：固定资产投资项目节能审查与碳排放评价。 依第一千零九条，项目要开展用能和碳排放综合评价。方案里“有力有效管控两高项目”“落实新（改、扩）建两高工业项目实施碳排放等量或减量置换要求”，落点在这条路径。注意“等量或减量置换”的要求目前主要在政策文件里，法典只在第二百五十九条对重点区域新建、改建、扩建用煤项目规定了煤炭的等量或者减量替代。

路径三：淘汰目录与能效标准。 依第一千二百二十二条，生产、进口、销售或者使用禁止或者淘汰的设备、材料、产品，要承担罚则。方案里“依法依规全面淘汰关停不符合环保、能耗、用煤、安全、年限等要求的煤电机组”“全面淘汰十蒸吨每小时及以下燃煤锅炉”，落点在这条路径——但必须有具体的淘汰目录支撑，不能只凭方案表述。

路径四：地方性法规。 天津、浙江等地制定了碳达峰碳中和促进条例、绿色低碳转型促进条例，对辖区内企业设定了报告、披露、配额等义务。这类义务的效力以地方性法规为限。

四条路径之外，任何以“落实行动方案”为名直接给企业设定义务的做法，都缺乏法律依据。这是企业在面对地方要求时最有力的抗辩点。

六、省级方案的三处合规风险

省级方案是两级体系的关键环节，也是最容易出问题的地方。

风险一：照抄国家方案，指标不可执行。 国家方案的指标是全国口径，省级照抄会导致指标与本地产业结构不匹配。比如一个以煤电为主的省份，照抄“非化石能源消费占比百分之二十五”，实际上不可能完成；一个服务业占比高的省份，照抄“规模以上工业单位增加值能耗降低百分之十”，压力又过小。省级方案本应“结合实际情况”，照抄就违背了第一千零三十四条第二款的立法本意。这类方案在实际执行中往往变成数字游戏，反而损害制度公信力。

风险二：层层加码，超越上位法。 国家方案要求“严格控制”，省级方案写成“一律不得”；国家方案要求“逐步淘汰”，省级方案写成“限期全部关停”。加码本身不违法，但如果加码的结果是给企业设定了上位法没有的义务，或者缩短了上位法给的过渡期，就越界了。判断标准是：加码后的要求，能否追溯到法律、法规、规章的授权。

风险三：把宏观指标直接转嫁给企业。 这是最高发的问题。省级方案把碳排放强度指标分解到市，市级再分解到县，县级为了完成任务，直接把指标分解到企业，要求企业“承担本区域碳排放配额缺口”“按产值分摊减排量”。这种做法混淆了宏观指标与具体义务——前者是政府考核指标，后者必须有法律依据。

企业面对这类要求时，正确的做法是书面要求出具依据：哪一部法律、法规、规章的哪一条，规定了企业有分摊区域碳排放指标的义务。拿不出依据的，可以拒绝；因拒绝而被采取限产、停产、断电措施的，可以提起行政复议或者行政诉讼。

七、要件与举证

要件（行动方案相关争议）判断标准谁来举证
方案是否属于可诉的行政行为是否针对特定相对人、是否产生外部法律效果原告举证外部效果；被告举证属于内部或者政策文件
依据方案作出的处罚是否有上位法处罚条款能否追溯到法律、法规、规章执法机关举证依据；相对人举证仅有方案表述
方案是否增设行政许可许可事项是否有法律、法规、国务院决定或者省级政府规章依据行政机关举证设定依据；相对人举证无依据
省级方案是否越权加码后的要求能否追溯到上位法授权相对人举证超越授权；省政府举证授权来源
企业是否被直接分配指标文件是分解到政府层级还是分解到企业企业举证文件内容；主管部门举证分解对象
方案指标是否构成本地考核依据有无配套的考核办法和评分标准主管部门举证考核文件
地方性法规设定的义务是否有效是否在地方立法权限内，是否与上位法冲突相对人举证冲突；制定机关举证权限

八、边界与不适用

第一，本条不适用于适应气候变化行动方案。 适应方案的规定在第一千零四十一条第二款，编制主体、内容、重点领域都不同，不要混引。

第二，本条不适用于地方碳市场。 地方试点碳市场的配额、报告、核查依地方性法规，不适用本条。

第三，本条不产生企业的请求权。 企业不能要求政府“按方案给我分配指标”“按方案给我补贴”。方案的受益对象是不特定的，不构成行政允诺。

第四，方案中援引的法条，以法典正式文本为准。 政策文件对法条的转述如果有偏差，不能作为执法依据。

第五，本条不适用于国际气候承诺的履行。 国家自主贡献的编制与履约报告在第一千零四十九条，与本条的两级方案体系是两套机制。

九、给实务的三句话

第一句：方案是红头文件，不是法规。 依据方案处罚、依据方案设许可，都可以打。判断标准只有一个：能不能追溯到法律、法规、规章的具体条款。

第二句：指标分解到政府是考核，分解到企业是越权。 让地方出依据，出不来就拒绝。这是最实用的一条抗辩。

第三句：政策文件援引法典，要按生效文本复核。 文件转述与法条原文不符的，属于适用法律错误。这个细节在答辩状里往往能起到意想不到的作用。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千零二十六条、第一千零三十二条、第一千零三十四条、第一千零三十七条、第一千零四十一条、第一千零四十九条、第一千零九条、第一千二百二十二条、第一千零五十七条，《“十五五”碳达峰行动方案》（国发〔2026〕22号），《2030年前碳达峰行动方案》，《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国生态环境法典〉时间效力的若干规定》撰写，核对日期 2026 年 10 月。省级碳达峰行动方案的具体内容请以各省级人民政府现行有效文件为准。本文不构成正式法律意见，具体案件请结合在案证据与地方执行口径另行判断。