在中国的气候立法史上，管理体制一直是最难落笔的一段。原因很简单：应对气候变化这件事，横跨能源、产业、交通、建筑、农业、林业、金融七个领域，任何一个部门单独管都管不动，几个部门一起管又必然出现职责交叉。二零二三年机构改革之后，应对气候变化职能从国家发展改革委整体划入生态环境部，碳达峰碳中和的统筹协调职责仍留在发展改革委——从此形成“两条线”。这个安排在实践中运行了三年，直到《中华人民共和国生态环境法典》第一千零二十六条把它写成了法律条文。同一条链条上的第一千零二十五条，则把“减缓与适应并重”从政策文件搬进了法律——在这之前，“并重”两个字只出现在《国家适应气候变化战略2035》这类政策性文件里，从来没有法律效力。

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这两条加起来不到两百字，却定下了整章的气候治理架构。这一篇要把它们拆开看：第一条解决的是“要不要并重”，第二条解决的是“谁来干”，而分工边界这个真正影响实务的问题，法典没有回答。

先看这几个要点

  • 第一千零二十五条是宣示性条款，没有义务主体、没有行为模式、没有法律后果。“国家坚持减缓与适应并重”这句话，在行政诉讼中不构成任何请求权基础。但它有解释功能：后面第一千零四十一条以下的适应条款，要靠这一条提供原则依据。
  • “并重”是有针对性的。中国气候政策自二零零七年《中国应对气候变化国家方案》以来，长期以减缓为主、适应为辅；直到二零一三年《国家适应气候变化战略》出台，适应才成为独立政策板块。法典把“并重”写进法律，是对这一段政策失衡的确认。
  • 第一千零二十六条把气候治理拆成两条线：生态环境主管部门管“应对气候变化工作”，发展改革部门管“碳达峰碳中和工作的管理协调”。前者是业务主管，后者是统筹协调，两个动词不同，职权性质不同。
  • 第一款用的是“负责”，第二款用的是“应当加强”。前者是职权配置，后者是义务设定。这个区别在追责时很重要：部门不作为可以按第一款主张越权或者渎职，地方政府不作为只能按第二款主张未履行法定职责。
  • 第一千零三十五条三款都没有提到发展改革部门。碳排放统计核算由统计部门牵头，核算标准由生态环境和市场监督管理部门牵头，排放因子数据库由生态环境和统计部门牵头。整条链条把发改委排除在外，与第一千零二十六条的“管理协调”定位形成明显落差。
  • 第一千零二十六条没有规定争议解决机制。两条线意见不一致时怎么办，条文没写。第一千零二十七条只规定了“决策协调机制”，这是一个程序装置，不是裁决装置。
  • 地方层面的义务主体是“县级以上地方人民政府及其有关部门”，不是单独的生态环境部门。这意味着气候工作的地方责任是政府责任，不是部门责任，考核对象应当是政府。
  • 两条都没有罚则。第一千二百二十七条转引的四部法里，也没有针对“未履行气候管理职责”的条款。气候领域的行政不作为，目前只能走《行政复议法》第十一条和《行政诉讼法》第十二条的不作为之诉。

一、条文原文

法条依据
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法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千零二十六条
  • 国务院生态环境主管部门负责全国的应对气候变化工作。国务院发展改革部门负责全国碳达峰碳中和工作的管理协调。国务院其他有关部门在各自职责范围内，负责应对气候变化与碳达峰碳中和有关工作。
  • 县级以上地方人民政府及其有关部门应当加强本行政区域的应对气候变化与碳达峰碳中和工作，采取减缓和适应措施，控制和减少温室气体排放。
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法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第九条
  • 企业事业单位和其他生产经营者应当采取有效措施，防止、减少环境污染和生态破坏，节约集约利用资源，控制温室气体排放，履行绿色低碳发展义务，并对所造成的损害依法承担责任。
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法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第十七条
  • 国务院生态环境主管部门在其职责范围内对全国生态环境保护工作实施统一监督管理，统一政策规划标准制定，统一监测评估，统一监督执法，统一督察问责。地方人民政府生态环境主管部门在其职责范围内对本行政区域生态环境保护工作实施统一监督管理。
  • 国务院自然资源主管部门在其职责范围内对全国自然资源开发利用和保护工作实施监督管理，根据国务院授权统一履行全民所有自然资源资产所有者职责，统一履行所有国土空间用途管制和生态的保护与修复职责。地方人民政府自然资源主管部门在其职责范围内对本行政区域自然资源开发利用和保护，以及国土空间开发保护工作实施监督管理。
  • 县级以上人民政府发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、水行政、农业农村、林业草原等有关部门和军队生态环境保护部门在各自职责范围内对生态环境保护工作实施监督管理。
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二、“并重”两个字的法律含量

先说不含什么。第一千零二十五条没有义务主体，没有行为模式，没有法律后果，属于典型的政策宣示条款。它不能作为行政处罚的依据，不能作为行政许可的条件，也不能单独作为行政诉讼的请求权基础。企业不能因为某个项目“不适应气候变化”就要求撤销许可，公民也不能因为地方政府“不重视适应”就提起诉讼。

再说含什么。这类条款在法律体系里有两种实际功能。

第一种是解释功能。 后文第一千零四十一条到第一千零四十七条的适应条款——适应战略、区域适应行动、国土空间规划的气候考量、重点领域风险评估、灾害监测预警、极端天气综合治理、健康风险防控——都需要一个上位原则来统摄。第一千零二十五条就是这个原则。当适应条款的含义出现争议时，这一条可以用来确定立法目的。

第二种是裁量指引功能。 行政机关在编制规划、分配资金、安排项目时，如果明显偏向减缓而忽视适应，第一千零二十五条可以成为质疑裁量不当的依据。注意是“质疑裁量不当”，不是“主张违法”——两者的证明标准完全不同。

实务中一个常见的误区，是把这类条款当成实体权利依据。有企业在气候相关项目的行政诉讼中主张“政府未落实减缓与适应并重原则，项目审批违法”，法院通常不予支持，理由是原则条款不产生具体的权利义务。这一点在援引时要提前判断，避免把有限的诉讼资源花在注定被驳回的主张上。

三、为什么是“并重”，而不是“减缓优先”

要理解这一条的立法意图，需要回到中国气候政策的实际演进。

二零零七年《中国应对气候变化国家方案》是第一个国家级气候方案，通篇以节能降碳为主线，适应只作为“增强适应能力”的一个小章节。二零一一年到二零一五年间，“十二五”控制温室气体排放工作方案延续了这个结构。二零一三年《国家适应气候变化战略》首次把适应单列，但仍是战略层级，不是法律义务。二零二二年《国家适应气候变化战略2035》把适应提升到与减缓并列的位置，提出“建设气候适应型社会”。

法典把这个演进结果固定下来。第一千零四十一条明确写“建设气候适应型社会”，这个提法在之前任何一部法律里都没有出现过。

为什么要在法律层面强调并重？因为减缓有明确的抓手——碳排放总量、强度、配额、清缴，都是可量化、可考核、可追责的指标。适应没有抓手：气候适应型城市建得好不好很难量化，灾害损失减少了多少很难归因，预防投入的收益要在二十年之后才显现。制度天然倾向于做有抓手的事。把“并重”写进法律，是对这种制度偏向的纠正。

但从条文看，这个纠正只做到了一半。第一千零二十五条之后，整章的条文分布是：减缓部分（第一千零三十二条至第一千零四十条）九条，适应部分（第一千零四十一条至第一千零四十七条）七条，数量大致相当。可是义务密度差得远——减缓部分有碳排放双控、统计核算、碳市场三套硬制度，适应部分全部是“国家制定实施”“国家加强”“国家建立健全”，没有一个可罚的行为。“并重”写在纸上，落到条文结构里仍然是减缓重、适应轻。

四、两条线的分工：业务主管与统筹协调

第一千零二十六条第一款是整部法典里最特殊的一条归口条款。它把气候治理拆给三个层次。

第一层：生态环境主管部门负责“应对气候变化工作”。 注意是“负责”，不是“统一监督管理”。这与第十七条给生态环境部门的定位不同——第十七条说的是对“生态环境保护工作”实施统一监督管理，四个“统一”（政策规划标准制定、监测评估、监督执法、督察问责）。而第一千零二十六条给的是“负责应对气候变化工作”，范围更窄，职权性质也不同：是业务主管，不是统一监督。

这个差别不是文字游戏。它意味着：生态环境部门在气候领域的职权，来自第一千零二十六条这一条的授权，而不是第十七条的一般授权。当气候领域的执法与其他环境领域的执法发生冲突时，不能简单套用“统一监督管理”的优位规则。

第二层：发展改革部门负责“碳达峰碳中和工作的管理协调”。 关键词是“管理协调”。这个表述在法典里只出现这一次。它的实际内容，可以从配套文件反推：《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》规定“国家发展改革委要切实履行‘双碳’有关协调职责，强化调度督促和推进落实”；《“十五五”碳达峰行动方案》规定“国家发展改革委要加强统筹协调，及时跟踪调度，根据实际情况优化任务举措”。两处都是协调、调度、督促，没有一处是审批或者执法。

第三层：其他有关部门在各自职责范围内负责。 这是兜底表述，实际落点是工信（工业节能降碳）、住建（建筑领域）、交通（运输领域）、能源（电力与化石能源）、林草（碳汇）、市场监管（标准与认证）、统计（核算）、财政与金融（资金与绿色金融）。

三层叠起来，形成的架构是：生态环境部门管业务，发展改革部门管统筹，行业部门管本行业。 这个架构与《碳排放权交易管理暂行条例》第四条完全一致——条例第四条第一款写“国务院生态环境主管部门负责碳排放权交易及相关活动的监督管理工作”，第二款写“国务院有关部门按照职责分工，负责……有关监督管理工作”，发改委不在其中。

五、分工的边界在哪里：三处明显的空白

架构清楚了，边界却模糊。至少有三处，法典没有给出答案。

第一处：碳排放双控归哪条线？ 第一千零三十二条第二款规定“国家实施碳排放总量和强度控制制度”，但没有规定由谁组织实施。按第一千零二十六条，碳排放双控是“碳达峰碳中和工作”的核心内容，应当归发展改革部门的管理协调；但双控指标的分解、考核、监督又需要生态环境部门的技术支撑。实际运行中，指标分解在发改，核算与数据在生态环境和统计，考核在发改牵头。三个环节三个部门，任一环节掉链子，整套制度就空转。

第二处：碳排放统计核算为什么没有发改委？ 这是本篇最重要的发现。第一千零三十五条三款分别规定：统计部门负责组织开展全国碳排放统计核算工作；生态环境和市场监督管理部门会同有关部门组织制定重点行业的企业碳排放核算标准和技术规范；生态环境和统计部门会同有关部门建立国家温室气体排放因子数据库。三款的主责部门里，一次都没有出现发展改革部门。而碳排放统计核算是碳排放双控的基础数据来源——基础数据由一个不参与双控考核的部门主导，双控考核由不主导基础数据的部门牵头。这个错位在实务中会直接表现为：考核数据与核算数据不一致时，以哪一套为准？

第三处：两条线冲突时的裁决机制缺失。 第一千零二十七条规定“国家建立健全国务院有关部门参与的决策协调机制，统一部署应对气候变化与碳达峰碳中和有关工作，协调解决相关重大问题，督促重要目标任务落实”。这是一个程序装置：它建立了一个开会协调的机制，但没有规定协调不成的后果。如果生态环境部门和发展改革部门对某个项目的碳排放评价结论意见相反，条文中找不到裁决规则。

这三处空白不是立法者的疏忽，而是体制改革尚未定型时的必然妥协。对实务的影响是具体的：企业在申请碳相关审批时，可能面对两个部门口径不一致的情况；此时既不能主张其中一个部门越权，也不能要求上级裁决，只能按更严格的口径准备材料，并保留两个部门书面意见作为日后免责的证据。

六、地方的“应当加强”：一个政府义务

第二款的主体是“县级以上地方人民政府及其有关部门”，动词是“应当加强”，内容是“采取减缓和适应措施，控制和减少温室气体排放”。

这一款有三个技术要点。

第一，义务主体是政府，不是部门。 条文写的是“县级以上地方人民政府及其有关部门”，把政府和部门并列。这意味着气候工作的责任在政府层面，部门是在政府领导下履行职责。追责时应当指向政府，而不是单独指向某个部门。这与第十七条只规定部门职责的结构不同。

第二，这是“应当”，不是“可以”。 第二款是整章里少见的硬义务表述。虽然它后面接的是“加强”“采取”“控制”“减少”这类难以量化的动词，但“应当”两个字确立了法定职责的存在。有了法定职责，就有了不作为之诉的可能。

第三，“控制和减少温室气体排放”是结果导向的表述。 前两款讲的是体制机制，这一款直接指向结果。如果某地温室气体排放持续增长且无合理说明，理论上可以主张其未履行第二款义务。但实际诉讼中，原告要证明“排放增长”与“未采取措施”之间的因果关系，难度极高——这也是气候诉讼在全球范围内的共同困境。

七、要件与举证

要件（气候管理职责争议）判断标准谁来举证
被告是否具有法定气候管理职责依第一千零二十六条确定是业务主管、统筹协调还是行业管理原告举证职责存在；被告举证职责范围与边界
是否存在不履行或者拖延履行的行为有申请、举报或者法定作为期限，且期限届满未作为原告举证已提出申请且期限届满；被告举证已履行或者有正当理由
是否属于裁量范围事项是否有明确法定标准；无标准的属裁量被告举证属于裁量；原告举证标准明确
部门口径冲突是否构成违法两个部门均有职权，且依据不同规范原告举证冲突存在；被告举证各自依据合法
地方是否履行“采取减缓和适应措施”义务有无规划、方案、预算、考核等可查证的履职痕迹被告举证已履职；原告举证履职缺失
是否造成实际损害排放增长与具体损害之间的因果关系原告举证因果关系；此为最难环节
是否可提起公益诉讼是否属于生态环境公共利益损害原告举证属于公共利益范畴

八、边界与不适用

第一，本条不适用于企业。 第一千零二十六条的义务主体是国务院部门、县级以上地方人民政府及其有关部门，企业不是这一条的义务主体。企业的气候义务在第九条（控制温室气体排放、履行绿色低碳发展义务）和第四编各章的具体条款里。

第二，“并重”不等于“同权”。 减缓与适应在法律地位上并列，但在制度工具上不对等。减缓有碳排放双控、碳市场、统计核算三套硬制度，适应只有战略、方案、评估三类软机制。主张“适应措施应当与减缓投入等额”没有法律依据。

第三，部门分工条款不产生第三人效力。 企业不能以“这个事项应当由发展改革部门管、生态环境部门无权管”为由主张行政行为无效。职权划分属于内部行政关系，除非构成明显的无权限，否则不影响行政行为的外部效力。

第四，气候管理职责争议不属于生态环境损害赔偿范围。 政府部门之间、政府与企业之间的职责争议，走行政程序；生态环境损害赔偿针对的是具体的环境要素损害，两者不能混用。

九、给实务的三句话

第一句：宣示条款不能单独起诉，但可以用于解释。 第一千零二十五条不能作为请求权基础，但在解释适应条款、质疑裁量偏向时有用。用错场景会浪费诉讼资源。

第二句：分工模糊时，按更严格的口径准备材料。 碳排放双控、统计核算、碳市场三个环节分属不同部门，口径不一致是常态。企业无法要求上级裁决，只能两边都报、两边都留书面意见。

第三句：追责指向政府，不指向部门。 地方气候工作不作为，第二款的义务主体是“县级以上地方人民政府及其有关部门”，起诉时应当把政府列为被告，部门列为第三人或者共同被告，不要把火力集中在单个部门上。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第九条、第十七条、第一千零二十五条、第一千零二十六条、第一千零二十七条、第一千零三十二条、第一千零三十五条、第一千零四十一条、第一千二百二十七条，以及《碳排放权交易管理暂行条例》第四条、《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》、《“十五五”碳达峰行动方案》撰写，核对日期 2026 年 10 月。部门职责的具体划分请以国务院现行机构职责规定和三定方案为准。本文不构成正式法律意见，具体案件请结合在案证据与地方执行口径另行判断。