气候章的前三条讲原则和机构，从第一千零二十七条开始转入程序。这三条几乎都是用“国家建立”“国家加强”开头的，看上去是典型的软条款，但仔细读会发现它们各自藏着一个硬问题。第一千零二十七条把“协调解决重大问题”交给一个国务院内部的决策协调机制，用的动词是“督促重要目标任务落实”——注意，是督促，不是监督。第一千零二十八条要建立健全气候变化监测发布制度，可是发布主体是谁、发布什么、多久发一次、多久之内发，四个问题一个都没答。第一千零二十九条要建立信息共享机制，听起来与政府信息公开是一回事，实际上是两套完全不同的制度逻辑。

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这三条真正的价值，不在于它们规定了什么，而在于它们暴露了什么。把第一千零二十八条和第一千零三十五条、第一千零三十七条放在一起看，会发现中国的气候数据其实有三套体系：生态环境监测、碳排放统计核算、碳市场排放报告。三套体系各有各的法律依据，各有各的罚则，罚则之间的落差大得离谱。这一篇要把这个落差算清楚。

先看这几个要点

  • 第一千零二十七条用的是“督促”，不是“监督”。这个字的选择不是行文习惯，而是职权定性的结果。督促是推进、催办，不产生法律上的处分效果；监督是可以作出处理决定的法定职权。决策协调机制不是监督机关，它的“督促”不能成为行政处罚或者行政强制的前置。
  • 决策协调机制不是新设机构。它的前身是二零零七年成立的国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，二零二三年机构改革后组成人员多次调整。法典把这个机制写入法律，等于给了它法定的存续依据，但没有改变它作为国务院内部议事协调机构的性质。
  • 第一千零二十八条有四处留白：谁来发布、发布什么、多久发布、逾期不发怎么办，全都没有规定。相比之下，《统计法》第二十三条对统计资料的公布规定了明确的程序和期限，气候信息的发布制度没有这一层约束。
  • 气候监测不属于第七十六条的生态环境监测制度。第七十六条构建的是“陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享”的生态环境监测网络，对象是环境质量和污染物。温室气体与气候系统不是污染物，第一千零二十八条另建一套制度。
  • 三套数据、三套罚则。生态环境监测数据造假，罚则在第一千零八十八条（十万元至一百万元）和第一千零九十一条（机构十万元至五十万元，情节严重五十万元至二百万元）；碳排放统计核算数据造假，法典第一千二百二十六条只罚“未报送”，造假本身要去《碳排放权交易管理暂行条例》第二十二条找；气候系统监测数据造假，没有罚则。
  • 第一千零二十九条的“信息共享”是政府内部共享，不是向社会公开。条文的对象是“相关资源、数据交流共享”，共享主体是部门之间。这与第一编第九章的信息公开是两回事，不能混用。
  • 三条都没有罚则。第一千二百二十七条转引的四部法里，也没有针对气候监测、气候信息发布的条款。

一、条文原文

法条依据
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法条依据
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法条依据
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法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第七十六条
  • 国家建立健全生态环境监测制度。
  • 国务院生态环境主管部门会同有关部门制定生态环境监测规范，构建陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的生态环境监测网络，统一规划国家生态环境质量监测站点的设置，推进综合监测、协同监测和常态化监测，建立健全监测数据共享机制，加强对生态环境监测的管理。
  • 生态环境、自然资源、住房城乡建设、交通运输、水行政、农业农村、气象、林业草原、疾病预防控制等有关部门，在各自职责范围内做好生态环境监测相关工作。
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法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千零八十八条
  • 违反本法规定，企业事业单位和其他生产经营者对生态环境监测数据弄虚作假，或者指使其委托的生态环境监测机构对监测数据弄虚作假的，由负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构按照职责分工责令改正，处十万元以上一百万元以下的罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五万元以上二十万元以下的罚款；情节严重的，责令限制生产、停产整治。
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二、决策协调机制：三个动词与一个前身

第一千零二十七条给这个机制派了三件事：统一部署、协调解决重大问题、督促重要目标任务落实。三个动词指向三个不同的动作层级。

统一部署是决策层的动作。它意味着这个机制可以对气候与双碳工作作出整体安排，包括年度任务、重点工程、责任分工。这一层最接近“决定”，但它的效力限于行政系统内部——它作出的部署，对外不产生直接的法律效力。

协调解决重大问题是执行层的动作。什么问题算“重大问题”，条文没有界定。从配套文件看，跨部门的指标分解争议、跨区域的能源项目布局、碳市场与绿证的衔接，都属于这一类。协调的前提是存在分歧，所以这一项职权的实际行使频率，取决于部门之间的分歧程度。

督促重要目标任务落实是监督层的动作，也是最容易引起误解的一项。这里用的是“督促”，不是“监督”。在行政法上，这两个词的法律含义差别很大：监督通常包含检查、调查、处理、问责的完整链条，可以作出有法律效力的决定；督促只包含提醒、催办、通报，不产生处分效果。决策协调机制发出的“督促函”“通报”，性质上是内部工作文书，不是行政决定，不能作为行政复议或者行政诉讼的对象。

这个机制的前身很清楚。二零零七年国务院成立国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，之后十余年间多次调整组成人员。二零二三年机构改革把应对气候变化职能从发展改革委划入生态环境部，领导小组的组成也随之调整。法典第一千零二十七条的作用，是把这个长期以文件形式存在的机制，变成了有法律依据的制度安排。这是进步，但要看清进步的边界：它给的是一个法定的“壳”，壳里的职权性质没有变。

三、四处留白：第一千零二十八条没回答的四个问题

第一千零二十八条只有两句话：“国家加强温室气体与气候系统监测，建立健全气候变化监测发布制度。”第二句是要建立制度，可制度的核心要素一个都没写。

留白一：谁来发布。 气候信息的发布主体可能是生态环境部门（应对气候变化主管），可能是气象部门（气候系统监测的专业部门），也可能是统计部门（碳排放核算）。三个部门各有各的数据，各有各的口径。法典没有指定唯一的发布主体，实务中可能出现同一指标两个数字并存的情况。

留白二：发布什么。 温室气体浓度、排放总量、排放强度、气候系统关键指标（温度、降水、海平面、冰川），哪些属于必须发布的内容？条文没有列举。对比《统计法》第二十三条，统计资料的公布有明确的程序和保密审查要求，气候信息的发布没有这一层规则。

留白三：多久发布一次。 年度、季度还是月度？《“十五五”碳达峰行动方案》提出“健全国家及省级地区碳排放年报、快报制度”，说明实操中有年报和快报两档。但这是政策文件的要求，不是法律义务。

留白四：逾期不发怎么办。 这一处最关键。如果法定的发布制度建立了，某个部门逾期不发布或者发布虚假数据，后果是什么？条文没有规定，罚则里也没有。这意味着气候信息发布在当下是一个有制度、无责任的安排。

四处留白合起来，结论是：第一千零二十八条是一项制度建设授权，不是一项行为规范。它要求国家去建制度，但没有为任何具体主体设定可执行的行为义务。在这一点上，它与第七十六条形成鲜明对比——第七十六条同样讲“建立健全监测制度”，但后续有第七十七条到第八十条的具体规范，再往后有第一千零八十五条到第一千零九十三条九条罚则兜底。气候监测这条链，前半段有，后半段空。

四、三套数据、三套罚则：本篇最要紧的一段

这是理解中国气候数据治理的关键。把散落在各处的条文拼起来，会看到三套并行的数据体系。

第一套：生态环境监测数据。 依据是第七十六条到第八十条，罚则是第一千零八十五条到第一千零九十三条。这套体系的牙齿最硬：企业事业单位弄虚作假，罚十万元到一百万元，直接负责的主管人员罚五万元到二十万元，情节严重责令限制生产、停产整治（第一千零八十八条）；监测机构弄虚作假，没收违法所得并处十万元到五十万元，情节严重五十万元到二百万元，吊销许可证、禁止从业（第一千零九十一条）；机构对直接负责的主管人员罚一万元到五万元，五年内禁止从业，情节严重十年内禁止（第一千零九十一条第二款）。

第二套：碳排放统计核算与碳市场报告数据。 依据是第一千零三十五条（统计核算制度）、第一千零三十七条（重点排放单位报告义务），罚则是第一千二百二十六条。但第一千二百二十六条第一款只罚一种行为——“未报送排放统计核算数据、年度排放报告”，罚五万元到五十万元，拒不改正可以责令停产整治。

请注意这个缺口：法典罚的是“不报”，不是“报假”。 第一千零三十七条第三款明确要求重点排放单位“对排放统计核算数据、年度排放报告的真实性、准确性和完整性负责”，义务写得很硬，但第一千二百二十六条没有为违反这个义务设定罚则。

那么报假怎么办？只能回到《碳排放权交易管理暂行条例》。该条例二零二六年八月八日经《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》修订，八月十五日与法典同日施行。修订后的第二十二条规定：未按照规定统计核算温室气体排放量、年度排放报告存在重大缺陷或者遗漏、编制过程中篡改伪造数据资料、使用虚假数据或者实施其他弄虚作假行为、未按照规定制作和送检样品的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得五倍以上十倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五十万元的，处五十万元以上二百万元以下罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五万元以上二十万元以下罚款；拒不改正的，按百分之五十以上百分之一百以下的比例核减其下一年度碳排放配额，可以责令停产整治。

这一条的罚则强度，比法典第一千零八十八条还高。也就是说：同样是数据造假，排放报告造假比监测数据造假的代价更大，但依据在行政法规而不在法律。 这个安排在实务中会带来一个技术问题：法典施行后，第一百二十七条转引的四部法里没有《碳排放权交易管理暂行条例》，那么条例第二十二条的效力依据是什么？答案是条例本身就有效——它不在第一千二百四十二条的废止清单里，也没有被法典取代，依《立法法》的效力规则继续适用。转引条款只是补充路径，不是唯一路径。

第三套：气候系统监测数据。 依据是第一千零二十八条。罚则：没有。这一套体系的现状是，气象部门依《气象法》开展气候系统监测，监测设施的保护有《气象设施和气象探测环境保护条例》兜底，但气候数据的发布与使用，没有专门的罚则。

三套体系对比下来，会发现一个明显的倒挂：数据离“执法”越远，罚则越弱。 生态环境监测数据直接支撑排污许可执法，罚则最硬；碳排放报告数据支撑碳市场履约，罚则在行政法规里，强度次之；气候系统数据支撑的是科学研究和政策制定，没有罚则。这个倒挂不是立法失误，而是制度功能的反映——罚则的强度取决于数据被用于何种法律后果。

五、信息共享与信息公开：两套逻辑不能混用

第一千零二十九条规定“国家建立应对气候变化信息共享机制，推动相关资源、数据交流共享”。这一条容易被误读为政府信息公开义务，实际上两者完全不同。

信息共享的对象是部门。 条文说的是“相关资源、数据交流共享”，共享发生在行政机关之间。它的功能是破除数据孤岛——生态环境部门有排放数据，统计部门有能源消费数据，能源部门有电力数据，气象部门有气候数据，这些数据分散在四个系统里，不共享就无法形成完整的碳排放画像。

信息公开的对象是社会公众。 第一编第九章规定了信息公开与公众参与，企业要公开环境信息，政府要公开环境质量、环境状况公报等。信息公开是单向的、对外的，且有法定的范围和程序。

两者的法律后果不同。部门之间不共享数据，是内部行政协作问题，不产生外部效力，公民无权就此提起诉讼——因为公民不是共享关系的当事人。政府不履行信息公开义务，公民可以依《政府信息公开条例》申请，被拒后可以复议、诉讼。

实务中有一个交叉地带值得一提：碳排放数据既涉及部门共享，也涉及企业披露。 《碳排放权交易管理暂行条例》第十一条第三款要求重点排放单位向社会公开年度排放报告中的排放量、排放设施、统计核算方法等信息；第十二条要求省级生态环境主管部门将核查结果向社会公开。这两处是真正的信息公开义务，有明确的义务主体和内容。第一千零二十九条不覆盖它们。

六、要件与举证

要件（气候信息与数据争议）判断标准谁来举证
争议属于信息共享还是信息公开请求对象是部门还是社会公众；依据是第一千零二十九条还是信息公开规定原告举证请求性质；被告举证职权范围
申请公开的气候信息是否属于法定公开范围是否属于政府信息；是否涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私被告举证属于豁免情形；原告举证不属于
数据造假行为落在哪一套体系生态环境监测、碳排放报告、气候系统监测三者择一执法部门举证行为性质；企业可举证数据来源与用途
排放报告造假是否构成“重大缺陷或者遗漏”依《碳排放权交易管理暂行条例》第二十二条与技术规范判断执法部门举证；企业举证已按要求核算
处罚依据是否引用正确监测数据造假引第一千零八十八条或者第一千零九十一条；排放报告造假引条例第二十二条执法部门举证依据；企业举证依据错误
决策协调机制的“督促”是否可诉是否属于内部行政行为；是否对权利义务产生实际影响原告举证实际影响；被告举证属于内部行为
气候信息发布逾期是否构成不作为有无明确法定发布期限原告举证期限存在；无期限时不作为难以成立

七、边界与不适用

第一，第一千零二十七条不产生第三人效力。 决策协调机制的部署、协调、督促，都是行政系统内部行为，企业不能以“机制未协调”“督促未落实”为由主张行政行为违法。

第二，第一千零二十八条不是信息公开的请求权基础。 公民要求公开某项气候数据，依据是《政府信息公开条例》，不是这一条。这一条只规定国家要建制度，没有赋予个人请求发布的权利。

第三，三套数据的罚则不能互相援引。 排放报告造假不能用第一千零八十八条罚，监测数据造假也不能用《碳排放权交易管理暂行条例》第二十二条罚。执法文书引错体系，是典型的适用法律错误，可以撤销。

第四，气候系统监测数据造假目前没有行政处罚依据。 如果造假行为同时构成伪造国家机关公文、证件，或者构成提供虚假证明文件罪，走刑事路径；单纯的学术不端或者数据瑕疵，只能按科研诚信管理处理。

第五，本条不适用于地方碳市场。 地方试点碳市场的配额、报告、核查，依地方性法规和地方政府规章，不适用全国碳市场的条例条款。

八、给实务的三句话

第一句：报假的代价高于不报，但依据不在法典里。 法典第一千二百二十六条只罚“未报送”，罚五万元到五十万元；报假要去《碳排放权交易管理暂行条例》第二十二条，罚五十万元到二百万元，还可以核减下一年度配额。两个量级，别记混。

第二句：气候信息申请公开，走信息公开条例，不要走第一千零二十八条。 后者是制度建设授权，不是请求权条款。用错依据，行政机关一句“不属于政府信息”就能挡回来。

第三句：部门不共享数据，公民告不了。 信息共享是内部协作，不是对外义务。要撬动数据，走的路径是政府信息公开申请，不是要求部门之间共享。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第七十六条、第七十八条、第八十条、第一千零八十五条至第一千零九十三条、第一千零二十七条至第一千零二十九条、第一千零三十五条、第一千零三十七条、第一千二百二十六条，《碳排放权交易管理暂行条例》第十一条、第十二条、第二十二条，以及《中华人民共和国统计法》第二十三条撰写，核对日期 2026 年 10 月。气候信息发布的具体规则请以国务院生态环境、气象、统计主管部门的现行文件为准。本文不构成正式法律意见，具体案件请结合在案证据与地方执行口径另行判断。