“生态系统服务功能”这六个字，在环境科学里用了三十年，在法律里一直是个边缘词。它偶尔出现在生态补偿的地方性法规里，偶尔出现在环境影响的评价导则里，从来没有进入过国家法律的核心条款。第一次系统性的法律表达，是《中华人民共和国生态环境法典》第一千零三十条，而且它出现的位置很特别——不在生态保护编，而在绿色低碳发展编的气候变化章。这个位置选择说明立法者要给“基于自然的解决方案”一个法律接口：保护森林、修复湿地、恢复草原，不只是生态保护，也是应对气候变化的手段。

⁠​‌​‌​​‌​‌‌‌​‌​‌​​​​‌‌​‌‌​‌​‌‌‌​​‌​‌‌‌​‌​‌​‌​‌‌​​⁠

紧接着的第一千零三十一条讲科技支撑，把应对气候变化定为国家基础研究和科技创新的重点领域。这两条放在一起，构成气候章的“能力建设”段落——一个是自然的能力，一个是技术的能力。它们共同的特点是：都没有义务主体，都没有行为模式，都没有罚则。 这一篇要讲的不是这两条有多软，而是软条款背后的硬问题：碳汇项目到底靠什么权利支撑，为什么大量林业碳汇项目在权属环节卡住。

先看这几个要点

  • 第一千零三十条是“基于自然的解决方案”在中国法上的第一个正式接口。条文用的动词是“通过……发挥……增强”，把生态保护、修复、可持续管理三种手段与应对气候变化的能力直接连起来。
  • 它和第一千零四十条不是一回事。第一千零三十条讲的是“能力”，既包括减缓也包括适应；第一千零四十条讲的是“碳汇”，只对应减缓，而且具体到监测核算体系和五类生态系统的本底调查。
  • “生态系统服务功能”此前只在法典第八百八十二条出现过一次，讲青藏高原的生态产品供给能力。第一千零三十条是它第一次与气候目标绑定。
  • 两条都没有义务主体。“国家通过……”“国家强化……”的主语都是国家，没有落到任何具体部门或者单位。这决定了它们不能作为行政处罚依据，也不能单独作为诉讼请求权基础。
  • 碳汇项目的权利基础，法律没有回答。林木所有权、林地承包经营权、草原承包经营权、海域使用权，哪一个能承载碳汇？碳汇是土地的附属物还是独立的财产？法典没写，《森林法》《草原法》《海域使用管理法》也都没写。
  • 方法学准入是行政许可性质的事实门槛。温室气体自愿减排项目要用的方法学，由主管部门发布，没有发布方法学的项目类型无法备案。这不是法律设定，是政策设定，因此不可诉。
  • 额外性与双重计算没有法律规则。同一个地块的造林，既算生态修复成绩又算碳汇，是否构成重复计算；同一片林子的碳汇，卖给一家企业后能否再卖给另一家。这些问题目前只有技术规范，没有法律规范。
  • 第一千零三十一条的价值在财政与项目通道，不在诉讼。它把气候科技纳入国家科技规划的重点支持领域，实际作用是让相关项目有资格申请科技专项，不产生任何可诉的权利。

一、条文原文

法条依据
国家法律法规数据库 ↗
法条依据
国家法律法规数据库 ↗
法条依据
国家法律法规数据库 ↗
法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千零三十八条
  • 国家建立全国温室气体自愿减排交易市场，鼓励温室气体自愿减排交易。
  • 单位和个人可以按照国家规定，参与温室气体自愿减排交易。
  • 申请温室气体自愿减排交易的项目应当有利于降碳增汇，能够避免、减少温室气体排放，或者实现温室气体的清除。
国家法律法规数据库 ↗

二、“通过……发挥……增强”：一个三段式的法律结构

第一千零三十条的句法值得拆开看。它有三个层次：手段（生态系统保护、修复、可持续管理）、中介（生态系统服务功能）、目的（应对气候变化的能力）。

手段层是开放的。 “生态系统保护、修复和可持续管理”三个词覆盖了从严格保护到人工干预的全部谱系：自然保护地是保护，退耕还林是修复，森林抚育、草原轮牧是可持续管理。这个开放性是有意的，因为基于自然的解决方案本身还在演化。

中介层是这一条的核心创新。 “生态系统服务功能”是一个生态学概念，指的是生态系统为人类提供的供给服务（食物、木材、淡水）、调节服务（气候调节、水文调节、碳固定）、支持服务（土壤形成、养分循环）和文化服务（景观、游憩）。把它写进法律，等于承认了一件事：生态系统的价值不只是“不被破坏”，还包括“持续提供功能”。 这个转变对环境司法有潜在影响——未来的生态损害赔偿，可能会从“修复到基线”扩展到“功能损失期间的价值”。

目的层回到了气候。 “增强应对气候变化的能力”这个表述，把减缓与适应都包进去了。森林固碳是减缓，红树林削减风暴潮是适应，城市绿地缓解热岛既是减缓也是适应。这一条不区分两者，与第一千零二十五条“减缓与适应并重”的原则相呼应。

三、1030与1040的分工：能力与账本

两条看起来很像，实际上分工清楚。

第一千零三十条讲“能力”，是定性的。 它说的是生态系统能帮我们应对气候变化，至于帮了多少、怎么算，它不管。这一条的政策落点是生态修复工程、国土空间规划、城市绿地系统，都是“做事”的层面。

第一千零四十条讲“账本”，是定量的。 它要建立监测核算体系，要开展森林、草原、湿地、海洋、土壤五类生态系统的碳储量本底调查和评估。这一条的政策落点是碳汇计量、碳汇交易、碳汇补偿，都是“算账”的层面。

分开看的意义在于：能力的提升不需要以可计量为前提，账本的建立却必须以可计量为前提。 一个城市增加绿地，提升了适应能力，这是第一千零三十条的成果，不需要碳汇核算；一片林子要卖碳汇，就必须进入第一千零四十条的核算体系，算得出吨数才能交易。

实务中常见的混淆，是把两者当成同一件事。有地方政府做“碳中和园区”，把园区绿化面积折算成碳汇抵销排放，这种做法在第一千零三十条上没有障碍（绿化确实增强了应对能力），但在第一千零四十条和第一千零三十八条上就有问题——没有方法学、没有核证、没有登记的自算碳汇，不能用于抵销，也不能作为碳市场履约的凭证。

四、碳汇项目的权利基础：四个没有答案的问题

这是本篇最重要的部分，也是 practitioners 最常踩坑的地方。

问题一：碳汇附着在什么权利上？ 林木有所有权，林地有承包经营权，草原有承包经营权，海域有使用权，土壤没有独立权利。碳汇是森林生长过程产生的，它到底属于林木所有权人、林地使用权人，还是两者共有？法典没有规定，《森林法》没有规定，《民法典》物权编也没有规定。实践中，碳汇项目的开发协议里必须自己约定权属，而这个约定只能约束合同相对方，对抗不了第三人。

问题二：集体林的碳汇归谁？ 集体林权制度改革之后，林地所有权归集体，承包经营权归农户，林木所有权可能归农户也可能归集体。碳汇收益怎么分，各地做法不一。有的地方规定归村集体统一经营、收益按比例分配，有的地方允许农户自行开发。没有统一规则意味着跨省的项目无法用同一套合同模板。

问题三：方法学是准入门槛还是技术标准？ 温室气体自愿减排项目必须使用主管部门发布的方法学。已发布的方法学覆盖的项目类型是有限的——造林碳汇、红树林营造、并网光热发电、并网海上风电等，都在首批公布之列。没有方法学的项目类型，技术上再优秀也无法备案。这个门槛的性质，是行政许可还是技术标准？如果是行政许可，就要遵循《行政许可法》的设定规则；如果是技术标准，就可以通过标准制定程序参与。目前的实践中它更接近前者，但缺乏明确的法律定性，因此被拒的项目难以找到救济路径。

问题四：双重计算怎么防？ 同一片林子的碳汇，可能同时被计入地方政府的碳达峰考核、被企业购买用于抵销、被纳入生态产品价值实现（GEP）核算。三套账之间没有打通，重复计算的风险是结构性的。第一千零四十条要求建立“监测核算体系”，但没有要求建立“唯一性登记”。没有唯一性登记，就无法防止同一吨碳汇被卖两次。

这四个问题的共同点：都是法律问题，但都不在法典里。 第一千零三十条和第一千零四十条提供了政策方向，没有提供规则。想在碳汇领域做交易结构设计，必须把合同条款写到极细，把权属、排他性、重复开发的责任、方法学变更的风险全部分配清楚，因为法律没有默认规则可以兜底。

五、第一千零三十一条：科技条款的实际用途

“把应对气候变化作为国家基础研究和科技创新的重点领域”——这句话的实际作用，可以从三个层面看。

第一层是财政通道。 被列为重点领域，意味着相关研究可以进入国家科技计划的优先方向，获得财政资金支持。《“十五五”碳达峰行动方案》提出“布局具有前瞻性、战略性的国家重大前沿科技项目”“探索开展碳捕集利用与封存示范项目建设”，落点就在这里。

第二层是产业政策通道。 “加强关键核心技术研究开发、推广应用”这句话，为技术推广类政策提供了依据，包括首台套、首批次、示范工程等支持方式。

第三层是企业合规的间接影响。 这一层最容易被忽略。技术推广政策往往伴随标准制定，标准一旦出台，就转化为企业必须遵守的技术要求。比如碳捕集装置的能耗限额、封存监测的技术规范，一旦成为国家标准或者行业标准，违反就可能触发产品质量、安全生产或者环境违法的责任。科技条款本身不可诉，但它催生的标准可诉。

需要明确的是，第一千零三十一条不产生任何可直接主张的权利。企业不能以“国家应当强化科技支撑”为由要求科研经费、要求技术推广补贴，也不能以“关键技术未推广”为由主张行政行为违法。

六、四类典型纠纷：软条款的硬落点

第一千零三十条本身不能起诉，但它所指向的生态保护、修复、可持续管理行为，在现实中会产生大量具体纠纷。这些纠纷的裁判依据不在第一千零三十条，而在其他条款和其他法律。把它们梳理出来，才能看清软条款的真实作用——它提供解释框架，不提供裁判规则。

第一类：碳汇收益分配纠纷。 村集体与林业公司签订碳汇开发协议，约定由公司投资开发、收益按比例分配。项目备案后，公司以“碳汇依附于林木，林木归集体”为由拒付，或者村集体以“碳汇是我们的，公司只是代办”为由要求全额返还。这类纠纷的裁判路径是合同解释加权属认定：先看协议约定的收益分配条款是否明确，再看碳汇权属在没有法律规定时如何依《民法典》第一百二十七条（数据、网络虚拟财产的保护）类推或者依合同约定处理。法院通常不会直接认定碳汇的法律属性，只会按合同处理。 这意味着合同写不清，败诉风险极高。

第二类：生态修复工程的效果争议。 政府委托企业实施湿地修复，验收时以“未达到生态系统服务功能提升目标”为由拒付尾款。这类纠纷的关键在于验收标准是否明确。如果合同只写“提升生态系统服务功能”，没有量化指标，条款可能因约定不明而无法执行；如果写明具体指标（植被盖度、鸟类种群数量、水质等级），就按指标判断。第一千零三十条在这里的作用是提供解释背景，不能替代合同条款。

第三类：碳汇项目的行政处罚争议。 项目方未按方法学要求开展监测，被主管部门责令整改或者不予登记。这类争议的实质是技术规范的效力问题：方法学是技术标准还是行政规范？如果项目方主张“方法学未依法公布”“方法学适用错误”，能否提起行政诉讼？目前的实务口径是，项目备案属于行政机关的技术审查行为，对不予备案的决定可以申请复议，但复议审查的重点是程序是否合法、依据是否公布，不审查技术判断本身。

第四类：碳汇交易的民事欺诈。 卖方将同一片林子的碳汇卖给两个买方，或者在已注销的减排量上重复交易。这类纠纷适用《民法典》的欺诈、无权处分规则，买方可以主张撤销合同、返还价款、赔偿损失。第一千零四十条要求的“监测核算体系”如果配套了唯一性登记，这类纠纷会大幅减少；在没有登记体系的情况下，买方只能靠尽职调查自我防护。

四类纠纷的共同教训是：软条款给出方向，硬风险落在合同和技术规范上。 从事碳汇业务，法律检索的重点不应放在第一千零三十条，而应放在方法学、登记规则、合同条款设计这三处。

七、要件与举证

要件（碳汇项目争议）判断标准谁来举证
项目是否使用已发布的方法学方法学名称、版本号与主管部门公布清单一致项目方举证；主管部门举证清单范围
碳汇权属是否清晰林木所有权、林地或者草原承包经营权、海域使用权的归属与期限项目方举证权属文件；争议方举证相反证据
是否存在重复开发同一地块、同一计入期是否已在其他项目登记项目方举证未重复；质疑方举证登记记录
额外性能否成立项目是否超出法定义务或者常规做法项目方举证额外性论证；核证机构复核
减排量是否可追溯有无唯一编号、登记簿记录、注销记录项目方举证登记凭证
抵销使用是否合规用于抵销的减排量是否已核证并注销，用途是否符合规定使用方举证注销证明；监管方举证用途限制
地方 GEP 核算与碳汇核算是否重复同一生态效益是否在两套账中重复计量主张重复的一方举证

八、边界与不适用

第一，第一千零三十条不是生态修复义务的依据。 生态修复的义务在第三编第七章（第九百二十条至第九百三十七条）和第一千零五十二条以下的法律责任通则里。这一条只是宣示生态保护与气候目标的关联，不产生修复义务。

第二，碳汇不能替代实质性减排。 法典没有明确规定“碳汇抵销比例上限”，但碳市场的抵销规则（重点排放单位可以使用核证自愿减排量清缴，比例由主管部门规定）实际上设了限制。企业做碳中和声明时，用碳汇全额抵销而不做实质减排，在目前的政策口径下不被认可。

第三，海洋碳汇的权属更复杂。 海域属于国家所有，红树林、盐沼、海草床的碳汇归属，涉及海域使用权、养殖权、保护区管理权多重关系。第一千零四十条把海洋列入本底调查范围，但没有解决权属问题。

第四，本条不适用于跨境碳汇交易。 《巴黎协定》第六条的国际转让减排量（ITMO）机制，与国内自愿减排市场是两套体系。法典没有规定两者的衔接，实务中跨境交易要另行判断。

九、给实务的三句话

第一句：碳汇的钱好赚，权属的坑难填。 法律没有默认规则，项目协议必须把权属、排他性、重复开发责任、方法学变更风险写清楚。指望法律兜底的项目，最后都会在分配环节崩掉。

第二句：没有方法学就没有项目，而方法学准入不可诉。 这是政策门槛不是法律门槛，被拒之后没有行政复议和诉讼的空间。项目立项前先查主管部门公布的方法学清单，不要先投资再问能不能备案。

第三句：碳汇抵销有上限，实质减排才是主线。 法典把碳汇放在减缓的辅助位置，不是替代位置。碳中和声明如果全靠买碳汇，在监管口径和舆论口径上都站不住。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第八百八十二条、第一千零二十五条、第一千零三十条、第一千零三十一条、第一千零三十八条、第一千零四十条、第一千零五十二条，《碳排放权交易管理暂行条例》，《“十五五”碳达峰行动方案》撰写，核对日期 2026 年 10 月。温室气体自愿减排项目的方法学清单、抵销比例请以国务院生态环境主管部门现行公布的文件为准。本文不构成正式法律意见，具体案件请结合在案证据与地方执行口径另行判断。