全国碳排放权交易市场从二零二一年七月上线，到《中华人民共和国生态环境法典》把它写进第一千零三十七条，中间隔了五年。五年里，碳市场的规则主要靠《碳排放权交易管理办法（试行）》和二零二四年五月施行的《碳排放权交易管理暂行条例》支撑。法典的介入，把碳市场从行政规章层级提到了法律层级——这是制度地位的提升，但它带来的实际变化，比想象中要小，也比想象中要有意思。

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小，是因为法典第一千零三十七条的四款内容，几乎全部能在条例里找到对应的条文，甚至连“经国务院批准的其他现货交易产品”这种表述都是逐字照搬。有意思，是因为逐条对照之后会发现两类相反的运动：义务层面做了减法，罚则层面做了加法。

义务层面的减法有六处：配额免费分配与逐步推行有偿、数据质量控制方案、计量器具检定校准、向社会公开年度排放报告、原始记录保存五年、委托技术服务机构——这六项在条例里都有，法典一项都没承接。罚则层面的加法有一处，但很关键：清缴违规的处罚结构从“单一罚则”改成了“两档递进”，先罚一百万到五百万，限期内仍未完成才按市场均价五到十倍计算。这个改动是二零二六年八月八日修订条例时同步完成的，法典与条例在同一天生效。

先看这几个要点

  • 第一千零三十七条第一款确立了“强制减排责任”这个概念。这是中国法上第一次用“强制减排责任”表述重点排放单位的义务性质。此前条例用的是“控制温室气体排放”，没有“强制”两个字。
  • 配额分配方式，法典没写。条例第九条明确“碳排放配额实行免费分配，并根据国家有关要求逐步推行免费和有偿相结合的分配方式”。法典只说“制定年度碳排放配额总量和分配方案”，一个字都没提免费还是有偿。这是本节最重要的一处留白——要不要推行有偿分配，法律层面没有答案，仍在行政法规和政策层面。
  • 六项义务没有进入法典，但并没有消失。数据质量控制方案、计量器具检定校准、向社会公开、原始记录保存五年、委托技术服务机构，这五项仍在条例第十一条；配额分配方式在条例第九条。它们从法律层级降到了行政法规层级，效力仍在，只是位阶变了。
  • 清缴罚则的结构换了。修订前的条例第二十四条只有一档：未按规定清缴的，按清缴时限前一个月市场交易平均成交价格五倍以上十倍以下罚款，拒不改正的核减下一年度配额。修订后变成两档：先责令限期改正，处一百万元以上五百万元以下罚款；限期内未完成清缴的，再按五到十倍罚款。先罚定额，后罚倍数，这是全新的结构。
  • 一千二百二十六条只罚“未报送”，不罚“报假”。报假的罚则在条例第二十二条，五十万元至二百万元。这一点在碳排放统计核算那一篇里已经展开，本篇不重复，但要记住两条罚则的分工。
  • 核查环节，法典只写了“报省级人民政府生态环境主管部门核查后”。核查的时限、程序、结果公开、技术审核的委托，全在条例第十二条。
  • 抵销清缴的规则不在法典里。条例第十四条第三款规定重点排放单位可以购买经核证的温室气体减排量用于清缴，法典第一千零三十八条只讲自愿减排交易市场，没有讲抵销清缴。

一、条文原文

法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千零三十七条
  • 国家建立全国碳排放权交易市场。纳入全国碳排放权交易市场的温室气体重点排放单位，应当按照国家规定履行强制减排责任。
  • 碳排放权交易产品包括碳排放配额和经国务院批准的其他现货交易产品。国务院生态环境主管部门会同有关部门制定年度碳排放配额总量和分配方案，并组织实施。
  • 温室气体重点排放单位应当采取有效措施控制温室气体排放，按照国家规定和国务院生态环境主管部门制定的技术规范，开展温室气体统计核算，编制温室气体年度排放报告，报省级人民政府生态环境主管部门核查后，按照规定的期限足额清缴碳排放配额。温室气体重点排放单位应当对排放统计核算数据、年度排放报告的真实性、准确性和完整性负责。
  • 温室气体重点排放单位名录由省级人民政府生态环境主管部门会同有关部门，依据国务院生态环境主管部门确定的条件制定。
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法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千二百二十六条
  • 违反本法规定，纳入全国碳排放权交易市场的温室气体重点排放单位未报送排放统计核算数据、年度排放报告的，由生态环境主管部门责令改正，处五万元以上五十万元以下的罚款；拒不改正的，可以责令停产整治。
  • 违反本法规定，纳入全国碳排放权交易市场的温室气体重点排放单位未按照规定的期限足额清缴碳排放配额的，由生态环境主管部门责令限期改正，处一百万元以上五百万元以下的罚款；限期内未完成清缴的，处未清缴的碳排放配额清缴时限前一个月市场交易平均成交价格五倍以上十倍以下的罚款，可以责令停产整治。
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法条依据
  • 《碳排放权交易管理暂行条例》第九条
  • 国务院生态环境主管部门会同国务院有关部门，根据国家温室气体排放控制目标，综合考虑经济社会发展、产业结构调整、行业发展阶段、历史排放情况、市场调节需要等因素，制定年度碳排放配额总量和分配方案，并组织实施。碳排放配额实行免费分配，并根据国家有关要求逐步推行免费和有偿相结合的分配方式。
  • 省级人民政府生态环境主管部门会同同级有关部门，根据年度碳排放配额总量和分配方案，向本行政区域内的重点排放单位发放碳排放配额，不得违反年度碳排放配额总量和分配方案发放或者调剂碳排放配额。
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法条依据
  • 《碳排放权交易管理暂行条例》第十一条
  • 重点排放单位应当采取有效措施控制温室气体排放，按照国家有关规定和国务院生态环境主管部门制定的技术规范，制定并严格执行温室气体排放数据质量控制方案，使用依法经计量检定合格或者校准的计量器具开展温室气体排放相关检验检测，如实准确统计核算本单位温室气体排放量，编制上一年度温室气体排放报告（以下简称年度排放报告），并按照规定将排放统计核算数据、年度排放报告报送其生产经营场所所在地省级人民政府生态环境主管部门。
  • 重点排放单位应当对其排放统计核算数据、年度排放报告的真实性、完整性、准确性负责。
  • 重点排放单位应当按照国家有关规定，向社会公开其年度排放报告中的排放量、排放设施、统计核算方法等信息。年度排放报告所涉数据的原始记录和管理台账应当至少保存5年。
  • 重点排放单位可以委托依法设立的技术服务机构开展温室气体排放相关检验检测、编制年度排放报告。
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二、四款的结构：市场、产品、义务、名录

第一千零三十七条的四款，每一款解决一个问题，逻辑上是递进的。

第一款解决“有没有市场”。 “国家建立全国碳排放权交易市场”——这是国家层面的制度宣告，把从二零二一年开始运行的全国碳市场，从试点转为法定制度。后半句“纳入全国碳排放权交易市场的温室气体重点排放单位，应当按照国家规定履行强制减排责任”，是义务的总纲。注意“按照国家规定”这个前缀：法典没有直接规定强制减排责任的具体内容，而是把它交给了国家规定。这是一个典型的“框架＋转致”立法技术。

第二款解决“交易什么”。 交易产品有两类：碳排放配额，经国务院批准的其他现货交易产品。这里有两个限制：一是“现货”，排除了期货等衍生品；二是“经国务院批准”，意味着新增交易产品需要国务院层面的批准，不是主管部门可以自行决定的。这个限制对碳金融创新是一个硬约束——碳期货、碳期权、碳远期，如果要推出，必须走国务院批准程序。

第二款后半句规定配额总量和分配方案的制定主体：国务院生态环境主管部门会同有关部门。这延续了条例第九条的分工。

第三款解决“义务是什么”。 这一款是整条的核心，规定了重点排放单位的义务链条：控制排放、统计核算、编制年度报告、报省级部门核查、按期足额清缴、对数据真实性准确性完整性负责。链条的顺序很重要：先有数据和报告，经核查确认，才有清缴义务。核查是清缴的前置程序——核查结果没出来，清缴义务的具体数额就不确定。

第四款解决“谁进来”。 名录由省级生态环境主管部门会同有关部门制定，条件是国务院生态环境主管部门确定的。这是一个“中央定条件、地方定名单”的分工。企业是否属于重点排放单位，看的是省级名录，不是中央文件。 这一点在实务中经常被搞混——企业查了国务院的文件，以为自己不在范围内，结果被列进了省里的名录。

三、六处减法：法典没承接的义务

把法典第三款和条例第十一条放在一起逐句对照，会发现六处明显的减法。这些减法不是删除，是“不重复规定”——义务仍在条例里，只是没有提升到法律层级。

减法一：数据质量控制方案。 条例第十一条第一款要求重点排放单位“制定并严格执行温室气体排放数据质量控制方案”。法典第三款只说“开展温室气体统计核算”，没有提数据质量控制方案。这个方案是碳市场数据质量的第一道防线，要求企业预先规定计量、取样、检测、数据记录的方法和责任人。法典没提，不等于不用做——条例第二十一条第一项还把“未按照规定制定并执行温室气体排放数据质量控制方案”列为可罚行为，罚五万元至五十万元。

减法二：计量器具检定校准。 条例要求“使用依法经计量检定合格或者校准的计量器具开展温室气体排放相关检验检测”。法典没提。这一项的依据还在《计量法》和条例里。

减法三：向社会公开年度排放报告。 条例第十一条第三款要求重点排放单位“向社会公开其年度排放报告中的排放量、排放设施、统计核算方法等信息”。法典第三款只说“报省级人民政府生态环境主管部门核查”，没有说向社会公开。这是一个值得注意的变化——法律层面没有规定公开义务，公开义务只在行政法规层面。

减法四：原始记录和管理台账至少保存五年。 条例明确规定了五年保存期。法典没提。这一项的重要性在于：核查、复查、追溯处罚都依赖原始记录，没有保存期限的规定，追溯就无从谈起。五年这个数字，目前只有条例依据。

减法五：可以委托技术服务机构。 条例明确重点排放单位可以委托依法设立的技术服务机构开展检验检测、编制年度报告。法典没提。这一项看似是权利，实际上是责任分配的关键——委托不等于免责，条例第二十二条仍然把报告质量的责任压在重点排放单位身上。

减法六：配额免费分配与逐步推行有偿。 这是本节最重要的一处。条例第九条明确“碳排放配额实行免费分配，并根据国家有关要求逐步推行免费和有偿相结合的分配方式”。法典第二款只说“制定年度碳排放配额总量和分配方案”，一个字都没提分配方式。

这六处减法合起来说明一个判断：立法者在碳市场这一块选择了“最小必要”的写法。 只把最核心的、最稳定的制度写进法律，把操作性的、还在演化的规则留给行政法规。这个选择有它的道理——碳市场还在扩容，规则还在调整，写死了反而不好改。但代价是，企业合规的法律依据层级下降，遇到争议时能援引的法律条文变少了。

四、配额分配：一个没有写进法律的判断题

配额分配方式，是碳市场最敏感的问题。免费分配和有偿分配，对企业成本的影响完全不同。

免费分配，企业拿到配额不需要付钱，只有配额不足时才需要到市场买。这是中国碳市场从二零二一年以来的做法，也是欧盟碳市场第一阶段的做法。有偿分配，企业要花钱买配额，直接增加成本，但也更能体现“污染者付费”。

条例第九条的表述是“实行免费分配，并根据国家有关要求逐步推行免费和有偿相结合的分配方式”。这是一个过渡安排：现阶段免费为主，未来逐步引入有偿。

法典没有承接这句话。为什么？

一个可能的解释是：立法者认为分配方式属于操作层面，随市场发展阶段调整，不宜写进法律。另一个可能的解释是：把“免费”写进法律，会成为未来推行有偿分配的法律障碍——如果法律明确规定免费，改成就要有修法程序。

无论哪种解释，实际后果是相同的：配额分配方式的法律依据在行政法规，不在法律。 这意味着，如果要推行有偿分配，修改条例就够了，不需要修法。对制度演进来说，这是便利；对企业预期来说，这是不确定性。

实务上的影响是具体的。企业在做长期投资决策时，如果按“配额免费”假设测算成本，而未来政策转向有偿分配，成本结构会发生重大变化。这种政策风险，目前没有法律上的稳定预期保护——法典没有承诺免费，也没有承诺有偿，只承诺“制定总量和分配方案”。

五、清缴罚则：从一档到两档的结构变化

这是本篇最实在的一段。清缴违约的处罚，在二零二六年发生了结构性变化。

修订前（二零二四年五月至二零二六年八月十四日）： 条例第二十四条规定，重点排放单位未按照规定清缴其碳排放配额的，由生态环境主管部门责令改正，处未清缴的碳排放配额清缴时限前一个月市场交易平均成交价格五倍以上十倍以下的罚款；拒不改正的，按照未清缴的碳排放配额等量核减其下一年度碳排放配额，可以责令停产整治。

这个结构的特点是：罚款基数完全依赖市场价格。 假设某企业未清缴十万吨配额，清缴时限前一个月的市场均价是每吨八十元，五到十倍就是每吨四百到八百元，罚款总额四千万到八千万元。如果市场均价跌到每吨二十元，罚款就变成一千万到两千万元。同一个违法行为，罚款金额随市场波动，波动幅度可能达到四倍。 这个设计在实践中带来两个问题：一是罚款金额难以预期，企业无法评估风险；二是当碳价低迷时，违法成本可能低于履约成本，形成“不履约更划算”的逆向激励。

修订后（二零二六年八月十五日起）： 条例第二十四条改为：重点排放单位未按照规定的期限足额清缴其碳排放配额的，由生态环境主管部门责令限期改正，处一百万元以上五百万元以下的罚款；限期内未完成清缴的，处未清缴的碳排放配额清缴时限前一个月市场交易平均成交价格五倍以上十倍以下的罚款，可以责令停产整治。

法典第一千二百二十六条第二款与修订后的条例第二十四条完全一致。这个新结构有三个特征。

特征一：先罚定额，后罚倍数。 第一阶段是一百万元至五百万元的定额罚款，与未清缴的数量无关。这意味着小额违约和大额违约在第一阶段受到同样的处罚区间，解决了“小企业违约成本过低”的问题。

特征二：给了补救窗口。 “责令限期改正”之后，企业在限期内完成清缴的，就不再进入第二阶段。这是一个明确的自纠激励机制。

特征三：倍数罚仍然保留，但成为后手。 限期内未完成清缴的，才按五到十倍计算。此时企业已经明确拒不履行，倍数罚的正当性更强。

三处变化合起来，是一次从“单一威慑”到“递进威慑”的改造。对企业的实务意义是：收到责令限期改正通知书后，必须在限期内清缴，不要拖。 拖过去，罚款从最高五百万变成上不封顶的市场倍数罚。

六、两档罚则的适用边界

第一千二百二十六条有两款，分别对应两种违法行为。这两款的边界要划清，因为实践中经常被混用。

第一款针对“未报送”。 行为是“未报送排放统计核算数据、年度排放报告”，罚五万元至五十万元，拒不改正可以责令停产整治。

第二款针对“未清缴”。 行为是“未按照规定的期限足额清缴碳排放配额”，先罚一百万元至五百万元，限期内未完成再按五到十倍罚，可以责令停产整治。

两款之间的逻辑是：没报送，就没有核查，没有核查，就没有确定的清缴数额。 所以未报送是前置违法，未清缴是后置违法。两者可能同时发生，此时应当分别处罚还是择一重？

从行为性质看，未报送和未清缴是两个独立的行为，违反的是两项独立的义务，理论上可以并罚。但《行政处罚法》第二十九条禁止的是“同一个违法行为”的两次罚款，两个行为不属同一，可以分别处罚。实务中，如果企业既不报送也不清缴，执法机关通常会分别认定、分别处罚。

另一个边界问题是：报送了但报假，怎么罚？ 第一千二百二十六条第一款只罚“未报送”，不罚“报假”。报假走条例第二十二条，罚五十万元至二百万元，还可以核减配额。所以三种情形的处罚阶梯是：未报送（五万至五十万）＜ 报假（五十万至二百万＋核减配额）＜ 未清缴（一百万至五百万起，限期内未完成再按倍数罚）。

还有一个容易忽略的点：条例第二十一条的其余三项，法典没有对应的罚则。 该条列举四种可罚情形：未按规定制定并执行数据质量控制方案、未按规定报送排放统计核算数据与年度排放报告、未按规定向社会公开年度排放报告信息、未按规定保存原始记录和管理台账。法典第一千二百二十六条第一款只覆盖第二项。其余三项，仍依条例第二十一条处罚，罚五万元至五十万元。这意味着同一条罚则，一部分升到了法律层级，一部分留在行政法规层级。

七、要件与举证

要件（碳市场处罚争议）判断标准谁来举证
企业是否属于重点排放单位是否列入省级年度名录，名录是否依法制定并公布主管部门举证名录；企业举证未列入或者名录未公布
是否履行报送义务有无在规定的时限内报送数据与年度报告企业举证报送凭证；主管部门举证未收到
是否履行清缴义务清缴数量是否等于核查确认的排放量，是否在期限内企业举证清缴记录；主管部门举证差额
核查结果是否已送达核查完成时间、反馈时间、结果内容主管部门举证送达；企业举证未收到
适用哪一款罚则未报送适用第一款；未清缴适用第二款执法机关举证行为性质；企业举证款次错误
是否已进入“限期改正”程序有无责令限期改正通知书及送达时间执法机关举证；企业举证未收到或者期限不明
罚款基数如何确定清缴时限前一个月的市场平均成交价格执法机关举证价格来源；企业举证计算错误

八、边界与不适用

第一，本条不适用于地方碳市场。 条例第二十九条规定，本条例施行后不再新建地方碳排放权交易市场，重点排放单位不再参与相同温室气体种类和相同行业的地方碳市场交易。存量地方市场的规则依地方规定。

第二，本条不适用于自愿减排交易。 自愿减排交易市场在第一千零三十八条，参与主体、交易标的、监管规则都不同。

第三，碳期货等衍生品不在本条范围内。 第二款把交易产品限定为“现货”，衍生品的推出需要国务院批准，且可能涉及期货监管体制，不在生态环境主管部门的职权内。

第四，非重点排放单位不承担本条义务。 未纳入名录的企业，没有法定的报送和清缴义务，但可能因节能审查、碳排放评价、地方性法规承担其他义务。

第五，抵销清缴的规则不在本条。 条例第十四条第三款允许购买经核证的温室气体减排量用于清缴，具体的抵销比例、可用类型由主管部门规定，法典没有涉及。

九、给实务的三句话

第一句：义务看条例，罚则看法典，两本都要摆在桌上。 法典砍掉了六项义务的表述，但义务没消失。合规清单要按条例第十一条做，不能只按法典第三款做。

第二句：收到责令限期改正通知书，立刻清缴。 新结构下，限期内清缴只面对一百万至五百万的定额罚；拖过去，就是市场均价五到十倍的倍数罚，上不封顶。

第三句：配额有偿分配是政策风险，不是法律风险。 法典没承诺免费，条例说的是“逐步推行”。做长期投资测算时，要留出配额成本的敞口。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千零三十七条、第一千零三十八条、第一千二百二十六条，《碳排放权交易管理暂行条例》（二零二四年一月二十五日国务院令第七百七十五号公布，根据二零二六年八月八日《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》修订）第九条、第十一条、第十二条、第十四条、第二十一条、第二十二条、第二十四条、第二十九条、第三十条撰写，核对日期 2026 年 10 月。配额总量与分配方案、抵销比例、行业覆盖范围请以国务院生态环境主管部门现行公布的文件为准。本文不构成正式法律意见，具体案件请结合在案证据与地方执行口径另行判断。