国际合作四条：共同但有区别责任、国家自主贡献与规则互认

国家自主贡献这四个字，在《中华人民共和国生态环境法典》之前的中国法律里找不到对应条款，气候变化的国际合作长期是一片空白。《环境保护法》没有专章，《大气污染防治法》只管国内，《节约能源法》管的是能效。中国参加的国际气候条约——一九九二年的《联合国气候变化框架公约》、二零一六年的《巴黎协定》——都是通过批准决定进入中国法秩序的，没有对应的国内实施立法。

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《中华人民共和国生态环境法典》第一千零四十八条到第一千零五十一条，第一次在国内法层面处理这件事。四条条文，分别对应四个层次：原则（三原则）、义务（国家自主贡献与履约报告）、规则（标准衔接互认）、技术（科技合作交流）。四条的写法都很克制，全是“国家坚持”“国家根据国情承担”“国务院有关部门开展”“国家加强”，没有一个具体的作为义务，也没有一条罚则。

但克制不等于无用。这四条的实际价值在三个地方：给中国的国际气候立场提供国内法依据、给涉外碳规则的应对提供法律接口、给国内法与国际法的衔接划定一条边界。尤其是第三条边界，最容易被误解——国家自主贡献不是企业义务，也不是诉讼依据。

先看这几个要点

• 三原则入法是第一次。共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，是《联合国气候变化框架公约》第三条确立的核心原则，此前只存在于中国参加的国际条约和外交表述里，没有进入国内法条文。
• “积极参与和引领”是表述变化的法律化。从“参与”到“引领”，这个变化在二零一九年前后的外交文件中出现，法典把它固定下来。动词的变化，意味着中国在全球气候治理中的角色定位从跟随者转为塑造者。
• 第一千零四十九条列了三份文件：国家自主贡献、国家温室气体清单、履约报告。三份文件的国际法依据不同，编制周期不同，编制主体也不同。
• “定期”没有周期。条文明文要求“定期编制”，但没写多久一次。国家自主贡献依《巴黎协定》是五年一更新，温室气体清单和履约报告是双年，这些周期都在国际法层面，不在国内法层面。
• 国家自主贡献在国内法上不产生企业义务。它是国家对国际社会的承诺，不是对国内主体的行为规范。企业不能因为国家自主贡献设了某个目标，就被要求承担对应的减排量，除非国内法另有规定。
• 第一千零五十条的“规则和标准衔接互认”是应对碳边境调节机制的法律接口。这是法典在涉外碳规则问题上唯一一条可以援引的条款。
• 第一千零五十一条列举了四个技术领域：可再生能源、储能、氢能、碳捕集利用与封存。这是“碳捕集利用与封存”在整部法典里唯一一次出现。
• 四条都没有罚则。国际义务的履行不力，后果在国际法层面，不在国内法层面。

一、条文原文

二、三原则入法：从国际条约到国内法

第一千零四十八条列举了三个原则。这三个原则都有明确的国际法出处。

共同但有区别的责任原则。 这是《联合国气候变化框架公约》第三条第一款确立的核心原则。它的完整表述是：各缔约方应当在公平的基础上，并根据它们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统；因此，发达国家缔约方应当率先对付气候变化及其不利影响。

这个原则包含两层：共同的责任（所有国家都要应对气候变化）和有区别的责任（发达国家的责任更重，要率先减排并向发展中国家提供资金和技术）。两层之间的张力，是三十年来气候谈判的主线。

公平原则。 指的是各国在利用大气空间上的公平：大气是有限的全球公共资源，各国的人均排放、历史累积排放、发展阶段不同，减排义务的分配要体现公平。

各自能力原则。 指的是各国承担的减排义务要与其能力相匹配。能力包括经济实力、技术水平、制度能力。能力强的国家承担更多，能力弱的国家承担较少。

三个原则连起来，构成一个完整的分配逻辑：责任（历史排放）、公平（人均与累积）、能力（现实条件）。这个逻辑是中国在国际气候谈判中的核心立场依据。

把三原则写进国内法，意义在哪里？

第一，为中国的谈判立场提供国内法依据。此前中国的立场表述主要在外交文件和领导人讲话中，缺乏国内法支撑。写入法典之后，谈判代表可以援引国内法条文。

第二，为国内政策的差异化安排提供依据。共同但有区别的责任原则，在国内语境下可以转化为区域差异化：东部发达地区承担更紧的指标，西部能源输出省份考虑其发展阶段和保供责任。这与第一千零三十三条“全国统筹”原则呼应。

第三，为涉外气候争议提供解释框架。当中国企业在境外遭遇碳壁垒，或者中国被指“减排力度不足”时，三原则可以作为抗辩依据。但这个依据在国际法层面，不在国内法院。

需要说明的是：三原则不产生具体的权利义务。 它们是解释原则，不是行为规范。企业不能依据“共同但有区别的责任”主张豁免某项国内义务，也不能依据“各自能力”要求降低自身的减排要求。

三、“参与”到“引领”：一个表述变化的重量

第一千零四十八条的动词是“积极参与和引领全球气候治理”。

“参与”和“引领”不是程度差别，是角色差别。参与者的角色是加入既有规则、遵守既有秩序；引领者的角色是塑造规则、提供方案。这个转变在国际气候治理史上有明确的节点：二零一五年巴黎气候大会，中国在推动达成《巴黎协定》中发挥了关键作用；此后在可再生能源装机、新能源汽车产业、光伏产业链上的规模优势，使中国具备了提供全球公共产品的能力。

法典把这个定位写进法律，实际影响有三层。

第一层：对外谈判的授权基础。 “引领”意味着不只是被动应对，还包括主动提出议题、提供方案。这为参与规则制定提供了国内法依据。

第二层：对内产业政策的支撑。 引领者的角色需要产业能力支撑。可再生能源、储能、新能源汽车、光伏，这些产业的国内政策支持，与全球气候治理的角色定位互为表里。

第三层：涉外争议的话语准备。 当中国被指责“排放总量最大”时，“引领”的定位提供了另一套叙事：可再生能源装机全球第一、光伏组件供应全球大部分市场、新能源汽车产量全球第一。这套叙事不是法律论证，但在国际舆论场上有实际作用。

但要注意：“引领”不改变国际法上的义务分配。共同但有区别的责任原则仍然适用，中国仍然主张发达国家率先减排并提供资金技术支持。“引领”与“共同但有区别”不是矛盾的，是互补的：前者讲贡献，后者讲责任分配。

四、三份文件：NDC、清单、履约报告

第一千零四十九条第二款列了三份文件，要求“定期编制”。三份文件的性质、依据、周期都不同。

第一份：国家自主贡献（NDC）。 这是《巴黎协定》第四条确立的制度。每个缔约方要提交国家自主贡献，说明二零二五年之后的气候行动计划，包括减缓目标、适应措施、资金需求。巴黎协定要求每五年通报一次新的或者更新的国家自主贡献。中国已提交多轮，最新的目标包含碳达峰时间、非化石能源占比、森林蓄积量等。

第二份：国家温室气体清单。 这是《联合国气候变化框架公约》第十二条确立的义务。清单要报告各类温室气体排放源和吸收汇的数据，按部门分类（能源活动、工业生产过程、农业、土地利用变化和林业、废弃物处理）。清单的编制周期是双年，发达国家要求更严。清单是国际透明度体系的基础，也是国内碳统计核算的国际对照。

第三份：履约报告。 这是《巴黎协定》第十三条透明度框架确立的义务，通称双年透明度报告。内容包括温室气体清单、减排进展、政策措施的成效、对发展中国家的支持等。报告要接受国际技术审评。

三份文件的关系是：清单提供数据基础，履约报告说明进展，自主贡献设定目标。 三者互相印证，构成一个完整的履约链条。

编制主体是国务院生态环境主管部门会同有关部门。 这个安排有明确的机构改革背景：二零二三年之前，应对气候变化职能在国家发展改革委，NDC 的编制由发改牵头；机构改革之后职能划入生态环境部，编制主体随之调整。第一千零四十九条与第一千零二十六条的部门分工一致。

“定期”没有周期。 条文只说“定期编制”，没有写多久一次。这个留白是有意的——周期在国际法层面已经确定（自主贡献五年、清单和报告双年），国内法不必重复。但这也意味着，如果国内部门拖延编制，国内法上找不到明确的违期标准，追责只能依国际法程序。

五、NDC 在国内法上的效力：一条必须说清的边界

这是本篇最需要讲清的一段，也是实务中最容易被误用的一处。

国家自主贡献是国际承诺，不是国内法义务。 这个判断的依据有三层。

第一层：主体不同。 国家自主贡献的义务主体是国家，承诺的对象是《巴黎协定》缔约方会议。它不针对国内的企业、公民或者地方政府。

第二层：内容不同。 国家自主贡献的目标是宏观的（碳排放强度、非化石能源占比、森林蓄积量），不是一个一个具体的行为要求。宏观目标要转化为具体义务，必须经过国内立法或者行政立法。

第三层：效力不同。 中国对国际条约的适用采取“转化适用”为主的方式。条约本身不能直接作为法院裁判的依据，除非有具体的转化立法。《巴黎协定》没有对应的国内实施法，因此不能直接援引。

三层依据合起来，得出三条实务结论。

结论一：企业不能以 NDC 为依据被追责。 行政机关不能以“未完成国家自主贡献目标”为由处罚企业。企业的减排义务来自第一千零三十七条、第一千零九条、第一千二百二十二条等具体条款，不来自 NDC。

结论二：公民不能以 NDC 为依据起诉政府。 国际上已有以国家气候目标为依据起诉政府的案例（荷兰的 Urgenda 案、德国的 Neubauer 案），这些案例的共同特点是本国法院认可气候目标的可诉性。中国的行政诉讼制度以具体行政行为为对象，抽象的、宏观的政策目标不属于受案范围。

结论三：NDC 可以作为解释依据，但不能作为裁判依据。 在解释国内法条款的立法目的时，可以参考 NDC 的目标；但裁判的落脚点必须是具体的法律条文。

这个边界在国际上并非没有争议。部分国家的法院正在推动气候目标的可诉化。中国的立场目前是清晰的：气候目标通过国内立法转化，不直接产生司法上的请求权。法典第一千零四十九条把这个立场固定下来——它规定的是“编制”，不是“实现”，也不是“可诉”。

六、规则与标准衔接互认：CBAM 应对的法律接口

第一千零五十条的“推动应对气候变化领域规则和标准衔接互认”，是法典在涉外碳规则问题上唯一一条可以援引的条款。

这句话的现实背景是欧盟碳边境调节机制。该机制二零二三年十月进入过渡期，二零二六年一月一日起正式征收。覆盖钢铁、铝、水泥、化肥、电力、氢六个行业，申报的核心数据是产品的嵌入排放——也就是产品碳足迹。

CBAM 对中国出口企业的实际影响有三层。

第一层：数据义务。 出口到欧盟的相关产品，要提供嵌入排放数据。这些数据要按欧盟认可的核算方法计算，包括直接排放和间接排放（电力）。中国企业现有的核算体系，边界和方法与欧盟规则不完全一致。

第二层：成本传导。 嵌入排放高的产品，要购买相应的 CBAM 证书，成本上升。成本上升的幅度取决于欧盟碳价与中国碳价的差额，以及产品本身的排放强度。

第三层：规则话语权。 如果中国的核算标准和核查体系得不到欧盟认可，中国企业就要按欧盟规则重新核算、重新核查，成本和时间都由企业承担。这就是“规则衔接互认”要解决的问题。

第一千零五十条的作用就在这里：它为政府间的互认谈判提供了国内法依据。互认是政府间的事，企业单方面做不到。 中国的产品碳足迹核算标准（第一千零三十六条）要获得欧盟认可，需要政府间的技术对话和制度对接。

对企业的实务建议有三条。

建议一：双轨核算。 同时按中国标准和欧盟规则核算，分别出具报告。这是目前最稳妥的做法，成本也最高。

建议二：用欧盟认可的核查机构。 部分国际核查机构在中国有分支，可以出具被欧盟接受的核查报告。费用由企业承担，但省去了后续争议。

建议三：在合同中分配碳成本。 出口合同中要明确嵌入排放数据的提供义务、数据不实的责任、CBAM 证书成本的承担方。这类条款在实务中越来越多，但表述五花八门，争议空间很大。

七、技术合作四个领域：CCUS 的唯一落点

第一千零五十一条列举了四个技术领域：可再生能源、储能、氢能、碳捕集利用与封存。

前三个领域在法典里都有专门的条款呼应：可再生能源在第一千零一十二条到第一千零二十三条的能源转型部分，储能在第一千零二十三条，氢能在第一千零二十四条。唯独碳捕集利用与封存，在整部法典里只出现这一次。

这个“只出现一次”值得注意。碳捕集利用与封存（CCUS）是碳中和的关键技术之一，尤其在水泥、钢铁、化工这些难以电气化的行业，CCUS 几乎是唯一的技术路径。但法典把它放在国际合作条款里，而不是放在国内的产业政策或者技术推广条款里。

这个安排的解读有三种可能。

解读一：技术成熟度不足，暂不作国内制度安排。 CCUS 的成本高、能耗高、封存风险大，国内还没有形成成熟的监管框架。写进国际合作条款，是承认其重要性但不急于规制。

解读二：监管归口未定。 CCUS 涉及捕集（工业）、运输（管道）、封存（地质），跨能源、工信、自然资源、生态环境四个部门。归口未定之前，不宜在国内条款中设定具体制度。

解读三：以国际合作推动技术成熟。 通过国际合作引进技术、参与标准制定，等技术和制度成熟后再国内立法。

三种解读不矛盾，可以并存。实际结果是：CCUS 项目目前没有专门的法律框架，适用的是通用规则——项目环评、安全审查、地下水保护、矿产资源管理。这些规则的适配性都存在争议，比如封存后的二氧化碳是否属于污染物、封存场地的土地使用权如何取得、封存泄漏的责任如何分配。

对于从事 CCUS 项目的企业，实务建议是：按最严格的适用规则准备。项目要做环评，封存层位要避开饮用水含水层，运输管道要按压力管道管理，封存后的监测责任要长期承担。没有专门规则，意味着解释空间大，也意味着审批的不确定性大。

八、要件与举证

九、边界与不适用

第一，这四条不产生国内主体的权利义务。 全部是国家的对外行为与部门职责，企业、公民、社会组织不能据此主张权利。

第二，国家自主贡献不构成行政处罚依据。 宏观目标必须通过具体条款转化，不能直接适用。

第三，国际条约不能直接作为裁判依据。 中国采转化适用为主，气候领域的条约没有对应的国内实施法，除有具体转化条款外，法院不直接适用。

第四，第一千零五十条的互认是政府间事项。 企业不能要求主管部门“必须与欧盟达成互认”，也不能因未达成互认主张行政行为违法。

第五，本条不适用于国际碳市场机制的跨境交易。 《巴黎协定》第六条的合作机制（包括国际转让减排量）需要另行谈判和国内立法，法典没有规定。

十、给实务的三句话

第一句：NDC 是承诺，不是义务。 企业不会因为国家自主贡献目标被罚，公民也不能据此起诉政府。要用这个依据，得先找到转化立法。

第二句：CBAM 是规则问题，企业单打独斗解决不了。 双轨核算是当下最稳的做法，合同里要把数据义务和成本承担写清。

第三句：CCUS 没有专门规则，就按最严的通用规则准备。 环评、安全、地下水、矿产资源，四条线都要走。没有专门法，解释空间大，审批不确定性也大。

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本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千零二十六条、第一千零三十六条、第一千零四十八条至第一千零五十一条，《碳排放权交易管理暂行条例》撰写，核对日期 2026 年 10 月。国家自主贡献的具体目标、国家温室气体清单的编制周期、碳边境调节机制的实施规则请以国务院生态环境主管部门和欧盟委员会现行公布的文件为准。本文不构成正式法律意见，具体案件请结合在案证据与地方执行口径另行判断。