气候风险这件事，在适应气候变化这一节里的前半段讲的是目标和规划，后半段讲的是领域和措施。第一千零四十四条到第一千零四十七条是后半段的四条，处理的都是具体问题：哪些领域要评估风险、灾害怎么预警、极端天气怎么综合治理、气候对健康的影响怎么应对。四条排下来，覆盖面很宽，从水、陆地、海洋三类生态系统，一直到农业、健康、基础设施、城市、产业、文化遗产——七类重点领域，几乎把经济社会的主要部门都装了进去。

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这四条有一个共同的短板：全部是“国家加强”“国家建立健全”“国家鼓励”，没有一个落到具体主体身上，也没有一条有罚则。 灾害来了，责任的追究走《突发事件应对法》《防洪法》《气象法》，不走法典。但这不等于这四条没有用处。它们的实际价值，在三个地方：为部门职责提供法律依据、为项目审查提供实质标准、为政策文件提供规范接口。这一篇要把这三个用处讲清楚。

先看这几个要点

  • “文化遗产”第一次进入气候法。第一千零四十四条列举的七类重点领域中，第七类是文化遗产。此前的气候政策文件很少涉及文物，法典把它写进来，意味着不可移动文物的气候风险要纳入评估。
  • 第一千零四十四条的义务主体只有“国务院有关部门”，地方不在其中。这是本节最明显的一处主体缺口——风险评估的部门义务在中央，地方的责任只能通过第一千零四十一条第二款的省级方案间接落地。
  • “多灾种”“灾害链”两个专业术语第一次入法。多灾种指的是多种灾害同时或者相继发生；灾害链指的是一种灾害引发另一种灾害的连锁反应。两个概念入法，意味着预警制度要从单点监测转向系统监测。
  • 第一千零四十六条的“优化重大基础设施空间布局”是项目选址的气候审查接口。它与第一千零四十三条的国土空间规划气候评估、第八十六条的规划环评串起来，构成一条选址的气候审查链。
  • 第一千零四十七条是整节唯一用“鼓励”开头的一条。四条里它的义务性最弱，健康风险适应主要靠政策推动。
  • 四条都没有罚则。灾害应对中的行政责任，走《突发事件应对法》和《防洪法》的问责路径；刑事责任走渎职类罪名。
  • 巨灾保险一个字没写。气候变化带来的损失分担机制，法典完全留白，目前只有政策和地方试点。
  • 四个“应当”分散在别处：规划气候评估（第一千零四十三条）、省级适应方案（第一千零四十一条第二款）、突发事件应对（《突发事件应对法》）、文物保护（《文物保护法》）。要主张具体的作为义务，得去这些条文里找。

一、条文原文

法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千零四十四条
  • 国务院有关部门在各自职责范围内，加强对水、陆地、海洋等生态系统，以及农业与粮食安全、健康与公共卫生、基础设施与重大工程、城市与人居环境、气候变化敏感产业、文化遗产等经济社会重点领域的气候变化影响和风险评估，提升重点领域适应气候变化的能力。
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法条依据
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法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千零四十六条
  • 国家加强对极端天气气候事件引发的自然灾害综合治理，采取有效措施改善城乡防灾基础条件，优化重大基础设施空间布局，强化应急指挥处置、抢险队伍建设，加强应急装备物资储备，提升极端天气气候事件下综合救援和公众安全保障能力。
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法条依据
  • 《中华人民共和国突发事件应对法》第二条
  • 本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
  • 突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动，适用本法。
  • 《中华人民共和国传染病防治法》等有关法律对突发公共卫生事件应对作出规定的，适用其规定。有关法律没有规定的，适用本法。
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二、七类重点领域：一次覆盖面最广的列举

第一千零四十四条列举了七类重点领域，这是整部法典里覆盖面最广的一次领域列举。

第一类：水、陆地、海洋等生态系统。 三类生态系统的气候风险不同：水生态系统的风险是水温升高、水量减少、富营养化加剧；陆地生态系统的风险是植被带迁移、物种失配、土壤退化；海洋生态系统的风险是海水升温、酸化、海平面上升。三类的评估方法也不同。

第二类：农业与粮食安全。 这是气候风险最直接的领域。温度升高改变积温带，降水格局变化改变种植制度，极端天气直接造成减产。评估的重点是作物适宜种植区的迁移、病虫害分布的变化、灌溉需求的增长。

第三类：健康与公共卫生。 高温热浪导致的超额死亡、气候敏感传染病的范围扩大、极端天气后的公共卫生风险。这一类与第一千零四十七条呼应。

第四类：基础设施与重大工程。 铁路、公路、电网、水利工程、港口、机场的设计标准，都基于历史气象数据。气候变化之后，历史数据不再能代表未来，设计标准面临失效风险。

第五类：城市与人居环境。 城市热岛、内涝、供水安全、建筑能耗。这一类与气候适应型城市建设直接相关。

第六类：气候变化敏感产业。 旅游、能源、农业、渔业、保险，都是敏感产业。哪些产业算“敏感”，条文没有界定，留给部门判断。

第七类：文化遗产。 这是最值得单独说的一类。

文化遗产入法的意义。 气候变化对文物的影响是渐进的、不可逆的：石窟寺的风化加速、壁画的盐害加重、土遗址的干湿循环破坏、木质建筑的虫害范围扩大、沿海遗产地面临海平面上升和风暴潮威胁。这些问题在国际上已有大量研究，联合国教科文组织专门发布了气候变化与文化遗产的政策文件。中国此前的气候政策文件很少涉及文物，法典把它写进重点领域，是一个实质性的推进。

但这个推进只到“加强评估”这一层。条文没有规定评估之后怎么办——评估发现某处石窟寺风险很高，是否要采取加固措施？是否要迁移？资金从哪来？这些都没有规定。落地要靠《文物保护法》和文物主管部门的专项规划。

三、义务主体只有“国务院有关部门”：三处地方缺口

第一千零四十四条的句子结构是：“国务院有关部门在各自职责范围内，加强对……的评估”。主语限定在国务院部门，地方各级政府不在其中。

这个限定带来三处缺口。

缺口一：地方的重点领域评估没有直接法律依据。 省级政府依第一千零四十一条第二款要制定适应行动方案，方案里会涉及重点领域，但方案本身是政策文件。市县两级更是既没有方案义务，也没有评估义务。

缺口二：跨区域的风险评估没有主体。 流域性的气候风险（比如长江流域的洪旱急转）、跨省的基础设施风险（比如跨省电网的极端天气脆弱性），需要跨区域的评估主体。条文的“各自职责范围”无法覆盖跨区域事项。

缺口三：评估成果的使用没有规定。 评估做完了，成果给谁用、怎么用、是否公开，条文没有规定。这与第一千零四十三条的规划评估形成对比——后者的成果要体现在规划内容里，有明确的使用路径。

三处缺口合起来说明：第一千零四十四条是一个部门职责条款，不是一个治理体系条款。 它给国务院部门提供了履职依据，但没有构建从中央到地方的评估体系。

对实务的影响是：地方如果要做重点领域气候风险评估，法律依据要往前找——第一千零四十一条第二款的省级方案，或者第一千零四十三条的规划评估。直接引第一千零四十四条，会遇到主体不适格的问题。

四、多灾种与灾害链：两个新术语的法律含义

第一千零四十五条引入了两个专业术语，都是第一次出现在国家法律里。

多灾种（multi-hazard）。 指的是多种灾害在同一区域或者同一时段发生或者相继发生。传统灾害管理是按灾种分部门管的：洪水归水利、台风归气象、地震归地震局、地质灾害归自然资源。这种分工在单灾种情形下有效，在多灾种情形下会失效——一场台风同时带来暴雨、风暴潮、滑坡、内涝，四个部门各管一段，应急响应难以协同。

灾害链（disaster chain）。 指的是一种灾害引发另一种灾害的连锁反应。典型链条：地震导致滑坡，滑坡形成堰塞湖，堰塞湖溃决引发洪水；高温导致干旱，干旱导致蝗灾，蝗灾导致粮食减产；暴雨导致内涝，内涝导致电力中断，停电导致供水中断。

两个概念入法，意味着监测预警制度要从“单灾种监测”转向“综合监测”。这个转变的技术要求很高：不同灾种的监测数据要打通，预警模型要耦合，发布机制要统一。

条文用了“建立健全……制度”“提升……能力”，都是制度建设表述，没有规定具体的监测主体、预警发布权限、响应流程。这些内容在《突发事件应对法》和各部门的专项预案里。

实务上的连接点在于预警发布的法律效力。 预警发布之后，政府要不要采取强制措施（停工、停课、撤离），企业要不要停止作业，居民要不要转移？这些问题的答案在《突发事件应对法》和各专项法律法规里，不在法典。法典第一千零四十五条解决的是“有没有制度”，不解决“预警之后怎么办”。

五、极端天气综合治理：三条实体措施与规划接口

第一千零四十六条是四条里内容最具体的一条，列了三组措施。

第一组：改善城乡防灾基础条件。 这是硬件投入，包括排水管网、防洪堤、避难点、应急通道。这一组的法律依据在《防洪法》《城乡规划法》和地方性法规里。

第二组：优化重大基础设施空间布局。 这是本篇最需要展开的一句。它把气候风险和空间布局连起来，形成一个实质性的审查标准。

第三组：强化应急指挥处置、抢险队伍建设，加强应急装备物资储备。 这是应急能力建设，依据在《突发事件应对法》。

三组措施里，第二组的法律接口最清晰。把它和另外两条串起来看：

  • 第一千零四十三条：编制国土空间规划应当充分考虑气候变化的影响和风险；
  • 第一千零四十六条：优化重大基础设施空间布局；
  • 第八十六条：国土空间规划编制时要做规划环评，编写篇章或者说明。

三条连成一条链：规划层面要考虑气候风险 → 布局层面要优化基础设施 → 程序层面要走规划环评。 这条链的意义在于，它给项目选址提供了一个可以援引的实质标准。

具体来说，一个重大基础设施项目（比如沿海的石化基地、山区的输电线路、低洼地带的物流园区），如果选址明显违背气候风险规避原则，可以在三个环节提出异议：规划环评的审查环节、项目环评的审批环节、项目选址的规划许可环节。三个环节的依据分别是第八十六条、建设项目环评条款、第五十八条的规划许可制度。

需要提醒的是：这三个环节的异议，依据都不是第一千零四十六条本身。 第一千零四十六条是一个政策表述，不能直接作为审批条件。它的作用是提供解释框架——当审批机关判断“这个选址是否合理”时，气候风险是一个应当考虑的因素。

六、气候与健康：唯一用“鼓励”的一条

第一千零四十七条是整节唯一用“鼓励”开头的一条：“国家鼓励开展气候变化健康风险和适应能力评估……”

“鼓励”与“加强”“建立健全”的区别在于：鼓励不产生义务，不评估也不违法。这一条的义务性最弱。

但它的内容值得注意。条文列了三项工作：健康风险和适应能力评估、气候敏感疾病的监测预警和防控、气候变化健康适应行动。

气候敏感疾病这个概念，在公共卫生领域指的是发病率或者分布范围受气候因素显著影响的疾病。典型的包括：媒介传染病（登革热、疟疾、乙脑）、水源性传染病（霍乱、菌痢）、食源性疾病（沙门氏菌、副溶血性弧菌）、高温相关疾病（中暑、心脑血管急症）、过敏性疾病（花粉症、哮喘）。气候变暖使媒介昆虫的活动范围扩大、活动季节延长，登革热等疾病的输入和本地传播风险上升。

健康适应行动是《国家适应气候变化战略2035》提出的概念，包括高温热浪健康风险预警、城市降温设施建设、医疗机构的气候韧性建设、公共卫生应急能力建设。

这一条落在“鼓励”，实际影响是：公共卫生部门开展气候健康工作，法律依据是“鼓励”而不是“应当”，资金和编制的争取会比较困难。 这是政策层面的现实问题，不是法律问题。

对企业的意义在职业健康领域：高温作业的劳动保护，依《职业病防治法》和高温津贴规定执行，与这一条无关。但企业在制定气候变化适应性预案时，可以参考这一条的方向。

七、巨灾保险：一个字都没写

四条条文，加上前面三条适应条款，七条适应条款里，“保险”两个字一次都没有出现。

这是一个显著的空白。气候变化带来的损失分担，最市场化的工具就是保险：巨灾保险、气象指数保险、农业保险、巨灾债券。中国在这方面的实践起步不晚——多个地方开展了巨灾保险试点，农业保险覆盖面已经很大——但法律层面的制度建设滞后。

空白带来的三个问题。

问题一：巨灾保险的法定地位不明。 巨灾保险是商业保险、政策性保险，还是社会保险？三种定位对应的监管框架、财政支持方式、理赔规则完全不同。目前各地的试点做法不一。

问题二：气候风险的定价基础不足。 保险定价依赖历史损失数据。气候变化之后，历史数据不再能代表未来风险，定价模型需要引入气候情景。这个技术问题没有法律规则支撑。

问题三：赔付后的责任分配不清。 巨灾发生后，保险赔付、政府救助、社会捐赠三者的关系如何？政府救助是否应当扣除保险赔付？没有统一规则。

这三个问题都不是法典能解决的，需要专门的巨灾保险立法。但法典七条适应条款一字未提保险，说明立法时没有把损失分担机制纳入视野。这是未来修法时可以补齐的一块。

八、要件与举证

要件（气候风险与灾害责任争议）判断标准谁来举证
是否存在法定的评估义务义务主体是否有“应当”类表述；第一千零四十四条限于国务院部门主张一方举证义务来源
评估是否实际开展有无评估报告、技术方案、成果文件义务主体举证已开展；主张一方举证缺失
预警是否及时发布预警发布时间与灾害发生时间的关系发布机关举证；受害方举证延迟
预警发布后是否采取响应措施有无停工、停课、撤离、封闭等措施行政机关举证已响应；受害方举证未响应
基础设施选址是否考虑气候风险规划、环评、许可环节是否评估气候风险审批机关举证已评估；主张一方举证缺失
灾害损失与政府不作为的因果关系不作为是否实质增加了损害受害方举证因果关系；此为最难环节
是否属于不可抗力是否符合第一千零五十九条的免责情形主张免责一方举证

九、边界与不适用

第一，这四条不产生个人的请求权。 公民不能依这四条要求政府开展某项评估或者建设某项设施。灾害救助的请求权依据在《自然灾害救助条例》。

第二，这四条不适用于企业排放责任。 排放导致的损害赔偿责任，依第一千零五十三条以下的民事责任规则和《民法典》侵权责任编。

第三，第一千零四十四条的义务主体限于国务院有关部门。 地方的重点领域评估，依据在第一千零四十一条第二款的省级方案，不能直接引第一千零四十四条。

第四，不可抗力免责仍然适用。 第一千零五十九条规定，由于不可抗力造成污染环境、破坏生态损害的，不承担赔偿责任；法律另有规定的除外。极端天气是否构成不可抗力，要个案判断，不能一概而论。

第五，这四条不改变突发事件应对的法律框架。 灾害应对的组织指挥、应急响应、救援力量调度，依《突发事件应对法》，法典只作原则性衔接。

十、给实务的三句话

第一句：这四条是政策条款，主张义务要去别处找。 规划评估找第一千零四十三条，省级方案找第一千零四十一条第二款，灾害应对找《突发事件应对法》。

第二句：重大基础设施选址，气候风险是可以提的异议。 规划环评、项目环评、规划许可三个环节，都可以引第一千零四十六条作为实质判断标准。

第三句：巨灾保险没有法律依据，只有政策试点。 做风险管理方案时，不要把保险当成法定的损失分担机制，它目前是市场安排。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第五十八条、第八十六条、第一千零四十一条、第一千零四十三条、第一千零四十四条至第一千零四十七条、第一千零五十九条，《中华人民共和国突发事件应对法》第二条、第二十八条，以及《国家适应气候变化战略2035》撰写，核对日期 2026 年 10 月。气候风险区划、灾害预警发布规则、气候敏感疾病目录请以国务院气象、应急管理、卫生健康主管部门现行公布的文件为准。本文不构成正式法律意见，具体案件请结合在案证据与地方执行口径另行判断。