适应气候变化：从战略到法律，唯一一条硬义务落在国土空间规划上

适应气候变化这件事，在气候治理的两条腿里跑得最慢。减缓有碳排放总量、强度、配额、清缴这些可量化的抓手，适应没有——一座城市的海绵化改造做得够不够、一条流域的防洪标准提得够不够、一个地区的农业种植结构调得对不对，都很难用一个数字衡量。这种制度上的不对称，是全球气候治理的共同困境，也是中国气候立法最难处理的部分。

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《中华人民共和国生态环境法典》第一千零四十一条到第一千零四十三条，是适应气候变化这一节的开头三条。前两条延续了“国家制定实施”“国家根据不同区域特点开展”的软表述，第三条突然变硬：编制国土空间规划“应当充分考虑气候变化的影响和风险，加强对气候资源条件、气候变化影响和风险的评估”。这是整个适应部分唯一一条有实质约束力的条款，也是律师在实务中唯一能抓得住的一条。

先看这几个要点

• “气候适应型社会”是第一次进入法律。这个概念在二零二二年的《国家适应气候变化战略2035》里已经出现，法典把它提升到法律层面，与第一千零二十五条“减缓与适应并重”形成呼应。
• 第一千零四十一条给省级政府设了方案义务：“制定本行政区域适应气候变化行动方案，确定适应气候变化的重点领域、区域和措施，并组织实施。”这与第一千零三十四条省级碳达峰行动方案并列，构成省级层面的“两套方案”。
• 第一千零四十二条的“重大战略区域”没有列举。京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈、长江经济带、黄河流域，哪些算、哪些不算，条文没说，留给政策文件。
• 第一千零四十三条是全节唯一的“应当”＋实体要求。前两条的动词是“制定实施”“开展”，第四条是“应当充分考虑”，并且明确了考虑的对象（影响和风险）和手段（评估）。
• 它与第八十六条的规划环评是两个程序、两种效力。第八十六条要求国土空间规划编制时组织环境影响评价、编写篇章或者说明，未编写的不予审批；第一千零四十三条要求考虑气候影响和风险。前者是程序性要求，后者是实体性要求。
• 气候风险评估没有独立的审批环节。法典没有规定“未做气候风险评估的规划不予审批”，这一点与第八十六条的硬性程序后果不同。这决定了它的救济路径也不同。
• 三条都没有罚则。规划违法的责任，走的是《城乡规划法》《土地管理法》和行政监察的路径，不是法典的罚则。

一、条文原文

二、“气候适应型社会”：一个提法的分量

第一千零四十一条第一款要做的事，是把一个政策概念变成法律目标。“建设气候适应型社会”，这七个字在法典之前只出现在政策文件里。

二零二二年发布的《国家适应气候变化战略2035》，是这个概念的政策源头。它提出到二零三五年基本建成气候适应型社会，并明确了适应气候变化的重点领域：自然生态系统、水资源、农业与粮食安全、健康与公共卫生、基础设施与重大工程、城市与人居环境、气候变化敏感产业。法典第一千零四十四条列举的重点领域，与这份战略的框架基本一致。

从政策概念到法律目标，这个转变的实际意义有三层。

第一层：给适应工作一个法律上的目的。 此前适应工作缺乏明确的法律定位，各部门各做各的，没有统一的目标。法典把它写进法律，等于给所有适应措施提供了一个共同的指向。

第二层：为财政投入提供依据。 财政资金的安排需要法律依据。“建设气候适应型社会”成为法定目标之后，适应类项目在预算编制中有了主张依据。

第三层：为规划、标准、评估提供解释框架。 后面第一千零四十三条的规划气候评估、第一千零四十四条的重点领域风险评估，都需要一个上位目标来统摄。这一条就是这个目标。

但要注意它的局限：“建设气候适应型社会”不是一个可以通过诉讼实现的权利。 公民不能因为本地没有建成气候适应型社会就起诉政府。它是一个政策目标条款，不是权利条款。

三、两套省级方案：碳达峰方案与适应方案

第一千零四十一条第二款给省级政府设了一项义务：制定本行政区域适应气候变化行动方案，确定重点领域、区域和措施，并组织实施。

把它与第一千零三十四条第二款放在一起看，会发现省级政府在这个领域承担了两套方案的编制义务：

两套方案并列，是“减缓与适应并重”原则在制度层面的落地。这个安排在逻辑上是完整的：减缓方案管“少排”，适应方案管“抗住”。

但两套方案的实际运行状况差别很大。碳达峰方案有明确的指标约束（碳排放强度、非化石能源占比等），有考核机制，有资金配套；适应方案大多是原则性的，重点领域列了，具体措施模糊，没有量化指标。

这个差别不是立法的问题，是技术的问题——适应本来就更难量化。 一个地区的气候风险有多大、适应能力提升了多少，需要长期监测和归因分析，而这些工作在中国起步较晚。

实务上的意义在于：企业和社会组织在做政策倡导或者项目申报时，可以同时援引两套方案。 涉及减缓和适应交叉领域的项目（比如城市绿地、海绵城市、防洪工程），既可以在碳达峰方案里找到依据，也可以在适应方案里找到依据，双线论证的说服力更强。

四、区域适应：重大战略区域的范围问题

第一千零四十二条只有一句话：“国家根据不同区域特点开展区域适应气候变化行动，提升重大战略区域适应气候变化的能力。”

这句话里最需要解释的是“重大战略区域”。哪些区域算？

从国家区域战略的布局看，至少包括：京津冀协同发展区域、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角一体化区域、黄河流域生态保护和高质量发展区域、成渝地区双城经济圈。这些区域在国家规划体系中有明确的定位，也都有专门的规划文件。

但这六类区域的气候风险特征完全不同：京津冀的核心风险是水资源短缺和极端高温；长江经济带是洪涝和高温；粤港澳大湾区是台风、风暴潮和海平面上升；长三角是台风、洪涝和高温；黄河流域是水资源短缺和生态脆弱；成渝是高温、干旱和山地灾害。不同的风险特征，需要不同的适应策略，不能用一套标准。

条文没有列举区域，也没有规定适应行动的具体内容。这是一个有意的留白——区域战略在演化，写死了反而不好调整。但它带来的问题是：“重大战略区域”的认定权在谁手上？ 如果某个区域不在上述六类之中，能否主张自己是“重大战略区域”从而获得适应支持？条文没有答案。

对地方的意义是：区域适应行动的开展，目前主要靠政策文件推动，不是靠法律强制。地方政府编制适应方案时，会参考本区域是否属于重大战略区域，但这不是法定条件。

五、第一千零四十三条：全节唯一的硬义务

这是本篇的核心。第一千零四十三条只有一句话，但它是适应部分唯一一条同时具备三个要素的条款：明确的义务主体（编制国土空间规划的主体）、明确的行为要求（充分考虑气候变化的影响和风险）、明确的手段（评估气候资源条件、气候变化影响和风险）。

先说义务主体。谁编制国土空间规划？依现行国土空间规划体系，国家级由国务院自然资源主管部门组织编制，省级、市级、县级由同级政府组织编制，乡镇级由县级政府组织编制。也就是说，第一千零四十三条的义务主体覆盖了从国务院部门到县级政府的全部规划编制机关。

再说行为要求。“充分考虑”是一个实体性要求，不是程序性要求。它要求规划的内容中体现对气候影响和风险的考虑，而不仅仅是走一个评估程序。这个区别很重要：如果规划做了一个气候风险评估报告，但规划内容完全没考虑评估结论，仍然违反这一条。

最后说手段。“加强对气候资源条件、气候变化影响和风险的评估”——这里有两个评估对象：气候资源条件（光照、风能、降水、温度等资源属性）和气候变化影响与风险（极端天气、海平面上升、生态退化等风险属性）。两个评估的对象不同，方法也不同：前者偏资源评价，后者偏风险分析。

三个要素齐备，说明这一条是可以被审查的。问题在于：谁来审查、怎么审查、审查不通过有什么后果？

六、规划环评与气候评估：两个程序、两种效力

第一千零四十三条与第八十六条的关系，是这一篇最需要说清的技术问题。

第八十六条是程序性要求。 国土空间规划编制时，要组织环境影响评价，编写篇章或者说明，作为规划草案的组成部分一并报送审批机关。未编写的，审批机关不予审批。这一条有明确的程序后果——不写就不批。

第一千零四十三条是实体性要求。 规划要“充分考虑”气候影响和风险，要加强评估。这一条没有规定程序后果——法典没有说“未考虑气候影响的规划不予审批”。

两条要求作用在同一个对象上，但效力不同。这带来三个实务判断。

判断一：气候评估可以并入规划环评的篇章。 第八十六条要求的是“篇章或者说明”，内容上可以包含气候影响和风险的评估。实务中，多数规划环评的篇章会涉及气候相关内容，但深度参差不齐。法典第一千零四十三条的要求，可以理解为对篇章中气候内容的实质性加码——不仅要写，还要“充分考虑”。

判断二：未做气候评估，不能直接套用第八十六条的“不予审批”。 因为第一千零四十三条没有设定这个后果，而第八十六条的后果只针对“未编写篇章或者说明”。如果规划编写了环评篇章，只是气候部分写得不够，不构成第八十六条的违反。

判断三：可以通过规划环评的审查程序主张实质审查。 第八十七条规定专项规划要编环境影响报告书，第九十二条规定审批前要由生态环境主管部门召集审查小组审查。如果国土空间规划（或者与其配套的专项规划）的环评篇章中气候评估明显缺失，可以在审查程序中提出意见。这是一个程序内的救济路径，比事后的诉讼更有效。

三个判断合起来，结论是：第一千零四十三条的价值，主要不在于提供一个独立的诉讼理由，而在于提高规划环评中气候内容的实质标准。 单独以“未考虑气候影响”起诉规划，胜诉概率不高；但在规划环评的审查、听证、征求意见环节提出，效果明显。

七、程序内的三条救济路径

既然诉讼路径窄，程序内的路径就值得详细说。

路径一：规划环评的公众参与。 第九十条规定，专项规划的编制机关对可能造成不良生态环境影响并直接涉及公众生态环境权益的规划，应当在报批前举行论证会、听证会，或者以其他形式征求有关单位、专家和公众的意见。气候影响属于“可能造成不良生态环境影响”的范畴，公众可以在这个环节提出气候风险评估不足的意见。编制机关要在报送的报告中附具采纳或者不采纳的说明——这是法定的回应义务。

路径二：审查小组的书面审查意见。 第九十二条规定，设区的市级以上政府在审批专项规划草案、作出决策前，应当先由生态环境主管部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查，提出书面审查意见。专家从专家库中随机抽取。这个环节是技术审查，气候评估的充分性可以直接在这里提出。

路径三：规划审批前的部门意见。 国土空间规划的审批程序中，生态环境主管部门会出具意见。第一千零四十三条为这个意见提供了法律依据——可以要求规划编制机关补充气候风险评估。

三条路径的共同特点是：都在规划批准之前，都是程序内的参与，不需要诉讼主体资格。 对环保组织、行业协会、受影响的社区来说，这比事后起诉更可行。

八、要件与举证

九、边界与不适用

第一，本条不适用于建设项目。 建设项目的气候考量走环境影响评价和节能审查与碳排放评价，不适用国土空间规划的气候评估要求。

第二，本条不产生独立的规划撤销请求权。 未做气候评估不构成第八十六条的“不予审批”情形，也不能单独作为撤销规划的理由。要主张撤销，仍需落在规划编制的法定程序违法上。

第三，第一千零四十一条、第一千零四十二条不产生请求权。 两条都是政策目标与行动安排，没有具体的义务主体和行为标准。

第四，适应方案不是地方性法规。 省级适应气候变化行动方案是行政规范性文件，不能创设行政处罚、行政许可，也不能作为限制企业权利的依据。

第五，本条不适用于气候资源开发利用的许可。 风能、太阳能资源的开发利用管理，依《可再生能源法》和《能源法》，与气候资源评估不是一回事。

十、给实务的三句话

第一句：适应部分只有第一千零四十三条能打。 前两条都是政策条款，唯一有实体要求的是规划的气候评估。要提意见、要主张违法，都往这一条上靠。

第二句：程序内比诉讼内有效。 规划环评的听证、审查小组、部门意见三个环节，是气候评估最现实的抓手。等到规划批完再起诉，基本没有胜算。

第三句：评估做了不等于考虑了。 第一千零四十三条要求的是实体考虑，不是走程序。有评估报告但规划内容与之冲突的，仍然违反本条。

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本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第五十九条、第八十六条、第八十七条、第九十条、第九十二条、第一千零二十五条、第一千零三十四条、第一千零四十一条、第一千零四十二条、第一千零四十三条、第一千零四十四条，以及《国家适应气候变化战略2035》撰写，核对日期 2026 年 10 月。重大战略区域的范围、气候风险评估的技术要求请以国务院及生态环境主管部门现行公布的文件为准。本文不构成正式法律意见，具体案件请结合在案证据与地方执行口径另行判断。