土壤罚则十条全景：二百元到二百万元，一纸罚单的十种写法

土壤污染防治的罚则在《中华人民共和国生态环境法典》第七节，从第一千一百五十八条到第一千一百六十七条，一共十条。这十条的数字跨度大得惊人：最低二百元，是农业投入品使用者个人未回收包装废弃物的罚款；最高二百万元，是重点监管单位造成严重后果的罚款。中间相差一万倍。

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同一个分编、同一类违法行为的大类，为什么罚款能差这么多？因为立法者在十条里安排了四种不同的结构、五种不同的程序模式，配了七种手段、五路执法主体。这些安排不是随意的，每一项都对应着不同的危害评价和不同的治理思路。

这一篇不复述具体条文，只做一件事：把这十条的骨架摊开，让读者在拿到一纸罚单时，能立刻判断出它落在哪个格子里，以及这个格子对不对。

先看这几个要点

• 十条罚则分四种结构：转引型、并列多句型、单项重罚型、程序义务型。
• 罚格从二百元到二百万元，跨度一万倍，但真正的分水岭只有三个：有没有没收、有没有加档、有没有拘留。
• 七种手段：责令改正、没收违法所得、罚款、责令限制生产停产整治、代履行、对责任人罚款、移送公安拘留。
• 没有一种手段叫「责令停业、关闭」——这是本节与大气、水、海洋三节最大的结构差异。
• 拘留只挂在两条上：第一千一百六十条（一般情形即可）、第一千一百六十五条（第四、五项情节严重）。
• 对责任人的罚款（双罚）只出现在两条：第一千一百六十二条、第一千一百六十五条，都是五千至二万。
• 没收违法所得只出现在三条：第一千一百六十条、第一千一百六十二条、第一千一百六十三条。
• 执法主体分五路：生态环境、农业农村、林业草原、工业和信息化、地方人民政府负有生态环境保护监督管理职责的部门（概括表述）。
• 旧法《土壤污染防治法》罚则共十一条，法典压缩为十条，但罚格与手段都有扩张。
• 2026 年 8 月 15 日前的行为，一律适用旧法；跨越施行日的连续状态，适用法典。

一、十条罚则一张表

先把十条摆在一起。这一节的范围由第一千一百五十八条界定：

第二编第五分编就是土壤污染防治分编，第三百九十四条至第四百六十三条，共七十条、三章。本节十条罚则，就是这七十条义务条款的处罚出口。

这张表要横着看，也要竖着看。

横着看是每一条的完整武器库。竖着看能发现规律：有的条只有一个基本档，没有加档（1161、1163）；有的条有加档但没有拘留（1159、1162、1164）；有的条有拘留但没有加档到最高（1160 两者都有）。

二、四种结构

十条罚则不是同一个模子刻出来的，可以分成四类。

第一类，转引型（1158）。 这一条本身不规定任何罚则，只说「违反第五分编规定的，适用本节规定处罚」。它的作用是划定范围，把七十条义务条款和十条罚则连起来。没有这一条，本节就成了十座孤岛。

转引条款的存在，意味着一个重要的解释规则：处罚的依据必须在第五分编里找到义务条款。 找不到义务条款，就不能罚。这是法定原则的具体体现，也是很多案件的辩点——执法机关往往直接引用罚则，不指出违反了哪一条义务。

第二类，并列多句型（1159、1162、1165）。 一条里列五项、七项、六项违法行为，共用一个罚则。这类结构的特点是「一网打尽」：把一类主体或者一类环节的所有违法情形收在一个条文里。

并列多句型带来两个技术问题：

一是项与项的罚格可能不同。1159 明确写「第二项至第五项」造成严重后果才加档，第一项不加。1165 明确写「第四项、第五项」情节严重才拘留。读条文时必须看清限定词挂在哪几项上，不能笼统适用。

二是多项并存时如何处罚。1159 的五项可能同时违反（重点监管单位既没建隐患排查制度，拆除时又没制定方案），此时是一个违法行为还是五个？我倾向于按行为个数认定：不同项对应不同的作为或不作为，行为内容不同，可以分别认定；但量罚时要考虑整体比例，不能简单相加。

第三类，单项重罚型（1160、1163）。 只有一个违法行为，但罚格起点高（都是十万），且有特殊安排。1160 配拘留和没收，1163 配没收但不配拘留。

这两条的共同点是「行为单一、后果明确」。向农用地排放超标物质，行为一目了然；把超标材料用于复垦，行为也一目了然。不需要列五六项，一项就够。

第四类，程序义务型（1164、1166、1167）。 罚的是「没做某个动作」——没做后期管理、没报送、没备案。罚格低（一万至十万），且 1166、1167 走「拒不改正才罚」的程序。

这类结构反映出立法者的判断：程序义务的违反，危害性是间接的，给一次改正机会更合理。

三、罚格谱系：一万倍的差距

把十条罚格的首尾连起来，是一条完整的谱系：

二百元（1161 个人）→ 一万（1164、1167 下限）→ 二万（1159、1165、1166 下限）→ 五万（1164 加档下限）→ 十万（1160、1162、1163 下限，1161、1166 上限）→ 二十万（1159、1165 基本档上限）→ 五十万（1160、1162 基本档上限，1164 加档上限）→ 一百万（1162 加档上限，1163 上限，1165 加档上限）→ 二百万（1159 加档上限，1160 加档上限）。

这条谱系里有三个真正的分水岭：

分水岭一，有没有没收违法所得。 只有 1160、1162、1163 三条写了没收。这三条的共同点是行为可能产生经济利益（处置费、节省的成本、复垦的收益）。有了没收，「罚」就从「损失一部分」变成「全部吐出来」，实际负担远高于罚款数额。

分水岭二，有没有加档。 有加档的（1159、1160、1162、1164、1165），上下限可能差十倍（1160 从五十万到二百万，1164 从五万到五十万，1165 从二十万到一百万）。没有加档的（1161、1163、1166、1167），罚款是单档，可预期性强。

分水岭三，有没有拘留。 只有 1160 和 1165 两条。这两条也是唯一可能涉及人身自由的条款。

三个分水岭交叉，形成八种组合，实际出现的只有五种：

看这张表就知道，1160 和 1165 是本节的两把重锤。1160 罚的是行为（向农用地排放），1165 罚的是持续不作为（该修不修）。两条都配了拘留，路径不同，威慑逻辑相同。

四、七种手段，没有一种叫停业关闭

本节可用的处罚和强制手段，一共七种：

第一种，责令改正。 十条都有，是基础手段。性质上属于行政命令，不是行政处罚，但对企业的实际影响往往大于罚款——特别是涉及停产、拆除、清挖的改正要求。

第二种，没收违法所得。 三条有（1160、1162、1163）。

第三种，罚款。 十条都有（1158 除外，它是转引）。

第四种，责令限制生产、停产整治。 只有 1159 有，而且是「拒不改正的」才适用。这是本节最接近「停业」的手段，但注意措辞：限制生产、停产整治，不是停业、关闭。

第五种，代履行。 只有 1165 有。委托他人代为履行，费用由责任人或者土地使用权人承担。

第六种，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员罚款。 只有 1162 和 1165 有，都是五千至二万。

第七种，移送公安机关行政拘留。 只有 1160 和 1165 有。

七种手段里，没有「责令停业、关闭」。

这一点需要重点讲。大气污染防治、水污染防治、海洋污染防治的罚则里，「责令停业、关闭」是常见手段，情节严重的还可以「报经有批准权的人民政府批准，责令关闭」。土壤这一节完全没有。

为什么？

理由一，关停解决不了土壤污染。 大气、水的污染是流动的，关掉排污口，污染物就停止输入，环境可以自净。土壤污染是累积的、固化的，关掉企业，污染物还留在地下，该修复的还得修复。关停对治理没有直接帮助。

理由二，关停会让修复失去责任人。 土壤修复的责任主体是企业。企业关停、注销，修复费用就没了着落。立法者宁愿让企业活着、赚钱、赔钱修复，也不愿意一刀关掉。这是很现实的治理逻辑。

理由三，土壤污染的责任人往往已经不是现在的经营者。 一块地可能换过五任业主，污染是二十年前造成的。对现在的经营者用停业关闭，既不公平，也不解决问题。

所以本节的最重手段是「责令限制生产、停产整治」——让企业继续存在，但限制其生产活动，逼它整改。这个设计是清醒的，也是企业在应对时应当理解的：不要用「大不了关门」的心态去对抗，法律根本不给关门这个选项，也不接受关门作为逃避修复的方式。

反过来说，如果执法机关在本节项下作出「责令停业、关闭」的决定，那是没有法律依据的，属于超越职权，可以撤销。这是一个明确的、可以直接用的辩点。

五、拘留只挂在两条上

行政拘留是本节最重的手段，只有两条。

第一千一百六十条。 向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥，以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等，情节严重的，移送公安机关，由公安机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留。

注意这一条的拘留没有「第几项」的限定，因为它只有一个违法行为。只要情节严重，就可以拘留。

第一千一百六十五条。 六项不作为中，第四项（未采取风险管控措施）、第五项（未实施修复） 情节严重，移送公安拘留。

注意这里的限定：只有第四、五项，不是全部六项。未调查、未评估、未另行委托评估，无论怎么严重，都不拘留。

两条的共同点：都指向「污染可能继续扩散、人体健康可能受影响」的情形。 向农用地排放，直接威胁农产品安全；该管控不管控、该修复不修复，污染持续存在。立法者把人身自由的手段用在这两个点上，逻辑是清楚的。

两条的差别：1160 没有「第几项」的问题，情节严重即可；1165 有项的限制，必须落在第四、五项。办理 1165 的案件时，如果执法机关把第一项（未调查）认定为情节严重并移送，那是适用法律错误。

还有一个程序要点：移送与拘留是两步。 生态环境部门只能移送，拘留决定由公安机关作出。所以对拘留不服，复议和诉讼的对象是公安机关的拘留决定，不是生态环境部门的移送行为。

六、双罚只在两条里出现

「双罚」指既罚单位、又罚直接负责的主管人员和其他直接责任人员。本节只有两条：

第一千一百六十二条：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五千元以上二万元以下罚款。 第一千一百六十五条：同上，五千至二万。

其余八条都没有。这个分布值得注意：

• 1159（重点监管单位、拆除、尾矿库、设施）——无
• 1160（向农用地排放）——无（但有拘留）
• 1161（农资包装、农膜）——无
• 1163（复垦）——无
• 1164（后期管理）——无
• 1166、1167（报送备案）——无

也就是说，罚人的情形集中在「修复活动中的具体操作违法」（1162）和「该做而持续不做」（1165）。 这两类行为的共同点是：需要有人作出具体决策、有人执行，决策者和执行者的责任可以个别化。

而 1159（重点监管单位的制度义务）、1166、1167（报送备案）这类，更多是单位管理层面的疏漏，立法者没有把责任落到个人头上。

这个分布对辩护有意义：如果案件事实模糊、难以确定谁是「直接负责的主管人员」，而适用的条款又不是 1162 或 1165，那么罚人的要求本身就没有法律依据，可以直接抗辩。

七、执法主体五路

本节十条罚则的执法主体，出现了五种表述：

第一路，生态环境主管部门。 1160、1162、1163，以及 1166、1167 的第一位。

第二路，农业农村主管部门。 1161（单独），以及 1166 的第二位。

第三路，林业草原主管部门。 1166 的第三位。

第四路，工业和信息化主管部门。 1167 的第二位。

第五路，地方人民政府负有生态环境保护监督管理职责的部门。 1159、1165 用的都是这个表述，1164 用的是去掉「地方人民政府」的版本。

第五路的表述最需要辨析。它不是某一个具体部门，而是一个概括性的功能表述：凡是依法负有生态环境保护监督管理职责的部门，都在其中。这个表述的好处是覆盖面广，能把开发区管理机构、综合行政执法机构、以及机构改革后职责调整的部门都装进去；坏处是确定性差，容易产生主体争议。

实务中处理主体争议，看三份材料：

材料一，本级政府的职责分工文件或者权力清单。 哪个部门对本行政区域的土壤污染防治有监督管理职责，看文件。

材料二，处罚决定书的落款与案件来源。 如果是农业农村部门作出，要看它有没有被赋予土壤处罚权；如果是综合执法机构，要看授权依据。

材料三，违法行为的对象与环节。 农用地的调查、管控、修复，通常归农业农村、林草；建设用地的归生态环境；重点监管单位的归生态环境；拆除方案的备案涉及工信。

这三份材料对照，主体是否适格就清楚了。主体不适格是撤销处罚的法定理由，值得在每一个案件里核对一遍。

八、与大气、水、海洋三节的对比

把第七节和前面几节横向比，差异很明显。

最值得说的是前两项。

没有停业关闭，理由前面讲过：关停解决不了土壤污染，还会让修复失去责任人。

按日连续处罚和查封扣押没有写进本节，这需要谨慎理解。法典在总则部分规定了按日连续处罚和查封扣押的一般制度，本节虽然没有逐条重述，但不等于不适用。适用与否，要看总则条款和具体违法行为的性质。这一点在实务中常有争议，稳妥的理解是：总则的一般制度适用于分编，分编没有排除即适用；但具体到某一条能否用，要看该条的义务性质是否适合。

土壤修复类的义务，性质上是「作为义务」，持续不履行确实符合按日计罚的逻辑。但条文没有明确写，执法机关直接适用会有风险。这个空白点，未来可能通过司法解释或者部门规章补上。

九、与旧法的十处变化

旧法《中华人民共和国土壤污染防治法》的法律责任章，从第八十四条到第九十九条，共十六条。法典压缩为十条，但内容有实质调整。主要变化十处：

变化一，罚则集中。 旧法罚则分散在各章末尾，法典统一收在第七节，用 1158 一条转引，结构更清楚。

变化二，条数压缩。 旧法第十六条罚则压到十条，靠的是合并同类项（五项、七项、六项并列）。

变化三，执法主体表述统一。 旧法逐条点名「地方人民政府生态环境主管部门」，法典统一为「生态环境主管部门」或者「负有生态环境保护监督管理职责的部门」，再加「按照职责分工」。

变化四，移送拘留的裁量收紧。 旧法第九十四条写「可以将案件移送公安机关」，法典 1165 写「由……部门将案件移送公安机关」，删掉了裁量空间。

变化五，没收违法所得从附条件改为无条件。 旧法 1163 对应的第八十九条写「罚款；有违法所得的，没收违法所得」，法典 1163 写「没收违法所得，并处罚款」。

变化六，报送备案义务从三项扩到八项。 旧法第九十五条三项，法典 1166 六项加 1167 两项。

变化七，修复方案、效果评估报告备案的罚格提高。 旧法一万至五万，法典二万至十万。

变化八，后期管理义务的表述从「规定」改为「要求」。 旧法「未按照规定实施后期管理」，法典「未按照要求实施」，义务来源扩张。

变化九，重点监管单位用地用途变更、收回、转让前未调查单列为一项。 旧法无独立项，法典为 1165 第二项。

变化十，未达标地块开工的构成要件扩张。 旧法只写「未达到目标」，法典 1162 第七项扩到「未达到目标或者未按照规定进行六个环节」，堵上了「还没到评估阶段就开工」的漏洞。

十处变化里，对企业影响最大的是第四、第五、第七、第十这四处。前两处是程序收紧，第三处是罚款加重，第四处是适用范围扩大。

十、六处边界：这一节不罚什么

第一，不罚没有义务条款支撑的行为。 1158 是转引条款，处罚依据必须回到第五分编找义务条款。找不到，就不能罚。这是最根本的一条边界。

第二，不罚非本分编调整的事项。 第五分编管土壤污染防治，不管固废的日常管理、不管大气的排放、不管水的排污许可。同样是「处置固废」，落在固废分编的走第八节；落在土壤分编（用于复垦、用于修复活动、堆存在地块上）的才走本节。

第三，不罚未达到处罚门槛的情形。 1161 的个人档（二百至二千）只适用于「使用者为个人」，且用的是「可以」，有不予处罚的空间。1166、1167 的「拒不改正才罚」，意味着第一次不罚。

第四，不罚已过追责时效的行为。 行政处罚法规定的时效是二年，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的五年。土壤污染案件的时效起算，从违法行为终了之日起算。填埋、倾倒类行为，行为终了即起算；持续不作为类行为（未修复、未管控），违法状态持续，时效从状态终了起算。

第五，不罚主体不适格的当事人。 本节多数条款的义务主体是特定的（土壤污染责任人、土地使用权人、重点监管单位），不是所有主体都能被罚。主体认定错误，处罚决定应予撤销。

第六，不罚法律没有规定的手段。 没有停业关闭，没有吊销许可证，没有从业禁止。执法机关作出这些决定，属于超越职权。

这六条边界，基本覆盖了本节处罚决定的合法性审查要点。

十一、企业抗辩的五条路线

拿到一纸土壤罚单，抗辩可以从五个方向切入，按顺序走。

路线一，主体。 谁有职权罚？谁有义务被罚？前者看职责分工文件、权力清单，后者看义务条款的主体表述。主体错了，全案崩塌。

路线二，要件。 违法行为成立了吗？逐项核对构成要件：行为、对象、标准、前提条件。特别要注意前提条件——未评估的前提是评审结论超标，未修复的前提是风险评估确定了修复目标，未达标开工的前提是地块在名录内或者未完成六个环节。前提不成立，违法不成立。

这一条路线可以按下面这张表逐行过一遍：

路线三，程序。 责令改正了吗？期限合理吗？复查了吗？听证告知了吗？需要「拒不改正才罚」的条款，有没有跳过责令改正直接罚？程序瑕疵不必然导致撤销，但重大程序违法（如未告知听证权、未保障陈述申辩）可以。

路线四，量罚。 档位选对了吗？加档条件成立吗？有没有从轻减轻情节（主动消除危害、配合调查、首次违法且危害后果轻微并及时改正）？罚款数额在区间内的位置合理吗？

路线五，竞合。 一个行为被罚了两次吗？同一行为是否已被其他机关处罚？是否有应当择一重而重复评价的情形？这一条在跨部门案件（生态环境与农业农村、自然资源）中特别有用。

五条路线的顺序不能乱。主体和要件是根基，根基不动，谈量罚没有意义；但实务中很多当事人一上来就谈「罚太多了」，反而放弃了更有效的抗辩。

十二、时间效力与三个过渡问题

法典自 2026 年 8 月 15 日施行，同日《土壤污染防治法》等十部法律废止。旧案的处理，有三个过渡问题。

问题一，行为时法还是裁判时法。 按最高法关于法典时间效力的司法解释，采行为时法为原则。2026 年 8 月 15 日前的行为，适用旧法；之后的，适用法典。

问题二，连续或者继续状态怎么处理。 司法解释规定，施行前的违法行为有连续或者继续状态、在施行后终了的，适用法典。土壤案件里，未修复、未管控、未实施后期管理都是典型的继续状态，跨越施行日的情形很常见。此时适用法典，不适用旧法。

问题三，从旧兼从轻怎么用。 行政处罚法规定，实施行政处罚适用违法行为发生时的法律；但作出处罚决定时，法律已修改且新规定处罚较轻的，适用新规定。这一条在土壤案件里有用：如果旧法的罚则更轻（比如 1163 对应的没收，旧法要求「有违法所得」才没收），可以主张适用旧法。

三个问题合起来，形成一张判断表：

最后一行最容易出错。法典新增的五项报送义务（年度报告、地下储罐、调查报告报送、风险评估报告报送、风险管控措施报告），旧法没有对应罚则。对 2026 年 8 月 15 日前未履行这些义务的行为，不能按法典处罚。

十三、三句话

第一句，先定位格子，再谈对错。 十条罚则、四种结构、三个分水岭。拿到罚单，第一步不是看金额，是看它引了哪一条、这一条的构成要件是什么、程序是「直接罚」还是「拒不改正才罚」。

第二句，本节没有停业关闭。 最重的手段是限制生产停产整治、代履行、移送拘留。执法机关用停业关闭，是没有依据的；当事人用「大不了关门」来应对，是没有出路的。

第三句，两条重锤要分清。 1160 罚行为，1165 罚不作为，两条都带拘留。1160 的关键在物质的超标与去向；1165 的关键在六个环节断在哪一环，以及拘留只挂在第四、五项上。分清这两条，才谈得上有效抗辩。

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• 标签：土壤污染｜行政处罚｜行政拘留｜代履行｜双罚制｜一事不再罚｜生态环境法典｜合规
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本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第七节第一千一百五十八条至第一千一百六十七条撰写，条文经逐字核对，核对日期 2026 年 10 月。旧法《中华人民共和国土壤污染防治法》法律责任章已于 2026 年 8 月 15 日停止适用。本文不构成正式法律意见。