煤矿没有配套建设煤炭洗选设施，在法典里是一件可以直接罚款十万到一百万的事，而且主罚机关不是生态环境部门，是能源主管部门。这一条放在大气污染罚则的第一条，位置本身就是立法表态：大气治理的账不能只在下游算，得往源头推。

⁠​‌​‌​​‌​‌‌‌​‌​‌​​‌‌‌‌‌​​‌‌​‌‌‌​​‌​‌‌‌​‌​‌​‌​‌‌​​⁠

第一千一百一十四条列了三个情形，看上去是三件不同的事——煤矿不洗煤、电厂不上脱硫脱硝、钢铁建材等行业不上除尘装置。但顺着看下来会发现，它们其实是同一条产业链上的三个节点：煤从地下挖出来、煤被烧掉、烧的过程中排放粉尘和硫化物。立法者把它们放进同一条，是因为治理逻辑相同——在污染物产生之前就把产生条件改掉，比在烟囱口再处理一次便宜得多。

这一篇要解决四个问题：三个情形各自的构成要件是什么；为什么罚款主体是能源主管部门；十万到一百万只有一档意味着什么；第二款那句「开采含放射性和砷等有毒有害物质超过规定标准的煤炭」为什么不罚款而是直接停业关闭。

先看这几个要点

  • 第一千一百一十三条是本节的地基：它只有一句话，作用是把第二编第二分编（大气污染防治）的义务条款接到本节的罚则上。查这类案件永远要回到义务条款，先确认违反了哪一条「应当」，再找对应的「处罚」。
  • 第一千一百一十四条第一款三个情形：煤矿未配套建设煤炭洗选设施；燃煤电厂和其他燃煤单位未配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置，或者未采取技术改造等其他控制大气污染物排放的措施；钢铁、建材、有色金属、石油、化工等企业在生产过程中排放粉尘、硫化物和氮氧化物而未配套建设上述装置或未采取其他措施。
  • 罚则是单档：责令改正，处十万元以上一百万元以下罚款。没有「情节严重」的加档，也没有「拒不改正」的加罚，只有「拒不改正的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭」。
  • 主罚机关是能源主管部门，不是生态环境主管部门。这在整部法典的罚则里都属少见，本节的其余条款基本都在生态环境、市场监管、海关、公安之间分配。
  • 「未配套建设装置」与「未采取技术改造等其他控制大气污染物排放的措施」是两条并列的违法路径，不是一条。企业上了装置但装置不能达标，与压根没上装置，落在同一个罚格，但举证方向不同。
  • 第二款是另一套逻辑：开采含放射性和砷等有毒有害物质超过规定标准的煤炭，由县级以上人民政府按照国务院规定的权限责令停业、关闭。没有罚款，没有责令改正，直接停业关闭。
  • 与旧《大气污染防治法》第一百零二条相比，煤矿洗选那项是承接，燃煤电厂和工业炉窑两项是全新增加。这个加法说明立法者认为旧法只管到煤矿是不够的。
  • 停业关闭必须「报经有批准权的人民政府批准」。这道程序不是走过场，缺了它，停业关闭决定在复议和诉讼里站不住。

一、条文原文

法条依据
国家法律法规数据库 ↗
法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百一十四条
  • 违反本法规定，有下列情形之一的，由能源主管部门责令改正，处十万元以上一百万元以下的罚款；拒不改正的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：
  • （一）煤矿未配套建设煤炭洗选设施；
  • （二）燃煤电厂和其他燃煤单位未配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置或者未采取技术改造等其他控制大气污染物排放的措施；
  • （三）生产过程中排放粉尘、硫化物和氮氧化物的钢铁、建材、有色金属、石油、化工等企业未配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置或者未采取技术改造等其他控制大气污染物排放的措施。
  • 违反本法规定，开采含放射性和砷等有毒有害物质超过规定标准的煤炭的，由县级以上人民政府按照国务院规定的权限责令停业、关闭。
国家法律法规数据库 ↗

二、第一千一百一十三条：一句话的转引条款，作用不小

本节第一条只有一句话。很多人读到这儿会以为立法漏了内容，其实这是法典罚则编的通用技术：用一条转引条款把整节的适用范围框住。

它的完整意思是：凡是违反了第二编第二分编（大气污染防治）里的义务性规定，又不属于其他节特别规定的，都按本节（第四节）的罚则处理。它解决的是「哪些违法行为归这一节管」的问题，本身不设罚则。

这种写法的实务后果有两条。

第一条，查案顺序固定。不能上来就翻罚则找数字。正确顺序是：先找到当事人违反了哪一条「应当」「不得」，确认这条义务规定在第二编第二分编里，再回到本节找对应的罚则。跳过第一步直接引罚则，最常见的错误是「引对了数字、引错了义务」，一旦被指出所违反的义务条款不成立，罚则就落空了。

第二条，本节罚则不排除其他节。同一行为如果同时触犯第十节（放射性）、第八节（固体废物）等，按第一千零六十二条的择一重处规则办。这一点在煤矸石、煤渣这类既是固废又能产生扬尘的物料上特别容易出问题，后文第十一节会展开。

三、三个情形是同一条产业链

把三个情形并排看，链条很清楚。

第一项管开采端：煤矿挖出来的原煤，含矸石、含硫，不洗选就直接外运或就地燃烧，污染物从源头就带上了。洗选的作用是物理降灰降硫，属于「把污染物留在矿上」的治理方式。

第二项管燃烧端的第一类主体：燃煤电厂和其他燃煤单位。这是煤炭的主要消耗方，也是二氧化硫、氮氧化物、烟尘的集中排放源。除尘、脱硫、脱硝三套装置分别对应烟尘、二氧化硫、氮氧化物三种污染物，条文用顿号并列，意味着三套都要有，缺一套就是「未配套建设」。

第三项管燃烧端之外的第二类主体：钢铁、建材、有色金属、石油、化工。这些行业不一定烧煤发电，但生产过程中排放粉尘、硫化物和氮氧化物。条文的动词是「生产过程中排放」，不是「燃用」，这是与第二项的关键区别——第二项看的是燃料，第三项看的是工艺。

三者的共同点在于「配套建设」四个字。配套是相对于主体工程说的：主体工程上马，治理装置必须同步上，不是先生产再补装。这与第一千一百条的三同时要求是同一套思路，只是三同时管的是「同时设计、同时施工、同时投产使用」的程序，本条管的是「有没有建」的结果。两者可以并用：未同时设计导致未建成，既违反三同时（第一千一百条，二十万到一百万），也违反本条（十万到一百万），按择一重处。

四、为什么主罚机关是能源主管部门

这一条最容易被忽略的细节是执法主体：能源主管部门。

在整部法典第五编里，罚则的执法主体几乎都在生态环境系统，外加市场监管、海关、公安、海事、渔政、住建、交通运输。能源主管部门作为主罚机关出现的次数极少，本条是其中最重要的一处。

原因不难理解。煤矿要不要建洗选设施、燃煤电厂要不要上脱硫脱硝，本质上是产业政策和能源结构问题，不是末端排放监管问题。洗选设施的建设要与矿井设计、产能核定、安全生产一并考虑；电厂的脱硫脱硝改造要与机组改造、发电计划、电价补贴挂钩。这些事情生态环境部门管不了，只有能源主管部门手上有工具。

实务上有两个后果。

一是举报方向。企业发现邻居的煤矿不洗煤、电厂冒黄烟，向生态环境部门举报，很可能被转办；向能源主管部门（发改委、能源局）反映，才走对门。这不是推诿，是法定分工。

二是复议诉讼的被告。对这类处罚不服，被告是作出决定的能源主管部门，不是生态环境部门。写复议申请书或起诉状时把被告写错，会被裁定驳回起诉。这一点与第一千零一十条、第一千零九十九条等「部门、机构按照职责分工」的表述不同——本条没有「按照职责分工」四个字，就是能源主管部门一家。

五、十万到一百万：只有一档，没有「情节严重」

罚格的设计值得单独说一段。本法典其他罚则普遍采用「基本档＋情节严重档」或「基本档＋拒不改正档」的两级结构，比如第一千一百一十九条是「二万到二十万」，第一千一百二十条是「二万到二十万，拒不改正责令停产整治」，第一千一百二十八条是「一万到十万，拒不改正责令停工整治」。

本条只有一档：十万到一百万，且不设情节严重加档。

这不是立法疏漏，而是有意的：这一条针对的是「该建的没建」，是一个状态型违法，不是行为型违法。状态只有两种——建了或者没建，不存在「情节特别恶劣的没建」。所以立法者把裁量空间全放在了十万元到一百万元这个区间里，让执法机关根据矿型、产能、未建时长、周边敏感程度去定具体数额。

对当事人来说，这个结构给出了一条明确的申辩路径：争的不是「罚不罚」，而是「罚多少」。可以主张的事实包括：洗选设施已进入招标程序或已在建设中、未建期间原煤未外销只供自用、周边无环境敏感点、主动停产整改等。这些事实在两级罚格里通常只能影响是否升档，在单档罚格里却可以直接压到接近下限。

反过来，执法机关如果把这一类案件罚到接近上限，就需要说明理由，否则在复议阶段容易被认定裁量不当。过罚相当是第一千零五十二条的明文要求，四个变量是违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度。

六、拒不改正才停业关闭，以及那道政府批准程序

本条的后续措施是「拒不改正的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭」。这里有三个技术点。

第一，前提是「拒不改正」。 责令改正在前，罚款同时，停业关闭在后。企业收到责令改正决定后主动补建，就不能再走到停业关闭这一步。实务中常见争议是「改正期限给得够不够」——补建一套脱硫装置不是几天能完成的事，期限明显不合理的，可以主张责令改正决定本身违法。

第二，「报经有批准权的人民政府批准」是法定前置程序。 这句在本法典里反复出现，本节就有多处（第一千一百一十四条、第一千一百一十九条之外的停业关闭条款、第一千一百二十五条等）。它不是内部请示，是对外发生效力的要件。缺了这一步，停业关闭决定属于程序违法，复议机关或法院可以撤销。

第三，「有批准权」要看级别。 责令停业关闭一个大型燃煤电厂，与关闭一个小煤矿，批准权限不在同一级政府。具体归属要按国务院关于环境保护行政处罚权限的规定确定，不能想当然按「县级以上」套。

这三点的组合效果是：停业关闭是本条最难落地的一档。企业如果只想避免最坏结果，把力气放在「证明自己在改正」上，比争论罚多少更有效。

七、「未配套建设」与「技术改造等其他措施」是两条路

第二项和第三项的表述都是「未配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置或者未采取技术改造等其他控制大气污染物排放的措施」。这个「或者」把违法路径分成两条。

路径一：该建的装置没建。事实认定比较简单，看有没有这套装置、是不是配套于主体工程。

路径二：装置建了，但没采取技术改造等其他措施，导致大气污染物排放没被控制住。这一条对执法机关的要求更高——必须证明「其他措施」在具体情形下是可行且应当采取的，而不是笼统地说「你没做够」。

对企业的意义在于：上了装置不等于免责，但也不等于必须上最先进的装置。条文说的是「控制大气污染物排放的措施」，判断标准是排放是否达标，不是技术是否先进。企业可以主张：现有装置加运行管理已经稳定达标，没有进一步技术改造的必要；或者主张执法机关要求的具体技术路线在工艺上不适用。

这条申辩线在水泥、玻璃、陶瓷行业特别有用，因为这几类窑炉的脱硝技术路线差异很大，选择性催化还原与选择性非催化还原的适用条件完全不同，不能一刀切。

八、第二款：含放射性和砷超标的煤炭，直接停业关闭

第二款是独立的一段，逻辑与第一款完全不同。

第一款是「该建的没建」，罚钱为主；第二款是「煤本身有毒」，直接停业关闭，不罚款、不责令改正、不给期限。

构成要件有三层：一是行为是「开采」；二是煤炭中含放射性物质或者砷等有毒有害物质；三是含量「超过规定标准」。三层都成立，后果就是停业关闭。

为什么这么重？因为这类煤烧掉之后，放射性物质和砷会随烟气扩散或随灰渣残留，属于不可逆的、扩散性的健康风险。洗选也解决不了——放射性元素在煤中以矿物结合态存在，物理洗选只能部分降低，不能消除。所以立法者不给改正机会。

程序上，作出决定的是「县级以上人民政府」，依据是「国务院规定的权限」。注意主语是人民政府，不是部门。这与第一款的能源主管部门形成对照：罚款归部门，关闭归政府。

实务中还有一条衔接要留意：这类煤如果已经外运销售，销售端的责任落在第一千一百一十五条（销售不符合质量标准的煤炭）上；如果已经进口，落在第一千一百一十六条。两条都是货值倍数罚，与第二款的停业关闭并行不悖，按一事不再罚的判断标准，它们处罚的是不同主体的不同行为，不构成重复处罚。

九、与旧大气法第一百零二条对比：两项全新，一项承接

把本条与旧《大气污染防治法》第一百零二条并排，变化很清楚。

旧法第一款只有一项：煤矿未按照规定建设配套煤炭洗选设施的，由县级以上人民政府能源主管部门责令改正，处十万元以上一百万元以下的罚款；拒不改正的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

旧法第二款：开采含放射性和砷等有毒有害物质超过规定标准的煤炭的，由县级以上人民政府按照国务院规定的权限责令停业、关闭。

对照下来，煤矿洗选和第二款是原样承接，罚格、主体、程序都没动。

燃煤电厂和工业炉窑两项是全新增加的。 旧法对电厂的脱硫脱硝要求写在义务条款和排放标准体系里，罚则靠「超标排放」兜底；法典把「没建装置」这个状态本身直接设成可罚行为，不再等到排放超标才动手。这是一个实质性的前置：从「结果罚」变成「状态罚」。

还有一个细节变化：旧法写「县级以上人民政府能源主管部门」，法典只写「能源主管部门」，去掉了级别限定。这不代表任何一级都能罚，而是把级别问题留给行政处罚法的管辖规则和国务院的权限划分去解决。写文书时仍要按具体层级确定管辖，不能因为条文没写就随便找一级。

十、要件与举证

要件（违法构成）判断标准谁来举证
主体适格第一项是煤矿（开采企业）；第二项是燃煤电厂和其他燃煤单位；第三项是钢铁、建材、有色金属、石油、化工等排放粉尘、硫化物、氮氧化物的生产企业执法机关（营业执照、排污许可、行业归类）
违法行为未配套建设洗选设施；或未配套建设除尘、脱硫、脱硝装置；或未采取技术改造等其他控制措施执法机关（现场检查笔录、设备清单、验收资料）
配套关系治理设施是否与主体工程配套建设，而非事后临时加装或租用执法机关；企业可用设计文件、施工合同反证
排放事实（第三项）生产过程中确实排放粉尘、硫化物、氮氧化物执法机关（监测报告、物料衡算、工况记录）
可改造性（路径二）是否存在可行且应当采取的其他控制措施双方分担；执法机关先证可行性，企业再证不适用
第二款含量超标煤炭中放射性物质或砷含量超过规定标准执法机关（取样检测报告，取样代表性是关键）
程序合法责令改正在先；停业关闭须报经有批准权的人民政府批准执法机关（全套文书与批准文件）
裁量适当罚款数额在十万至一百万区间内与情节相当执法机关说明理由；企业可举证从轻事实

十一、边界与不适用

第一，不是所有烧煤的单位都归第二项。 第二项的主体是「燃煤电厂和其他燃煤单位」，指的是以煤为燃料产生热力或电力的单位。第三项的主体是「生产过程中排放粉尘、硫化物和氮氧化物的钢铁、建材、有色金属、石油、化工等企业」。一家化工厂自备电厂烧煤，同时落在两项里，但罚则相同，按一个行为处理，不并罚。

第二，居民生活燃煤不适用本条。 本条针对的是单位，散煤燃烧的治理走禁燃区和高污染燃料那条线（第一千一百一十九条），罚的是设施，不是「没建脱硫装置」。

第三，「未配套建设」不等于「装置不合格」。 装置建了但处理效率不够、或者长期停运，不落本条，落在超标排放（第一千一百零七条）或污染防治设施不正常运行（第一千一百零四条）。三条的界限要分清，否则容易定错条款。

第四，第二款不适用于洗选后的精煤。 第二款的行为是「开采」，对象是原煤。洗选后的产品如果含量达标，不在本条范围内。

第五，改正后不再适用停业关闭。 停业关闭的前提是「拒不改正」，已经改正的，即使罚款照缴，也不能再关闭。

第六，海洋石油勘探开发的大气污染另有规定。 旧大气法在附则里把海洋工程的大气污染防治指向海洋环境保护法，法典体系下海洋工程属于海洋污染防治分编，罚则走第六节，不走本条。

十二、给实务的三句话

第一句，收到这类处罚先看主体对不对。条文写的是能源主管部门，如果来的是生态环境部门，且没有法定委托或授权，决定的作出主体就是错的，这是最容易赢的一个点。

第二句，争数额比争有无更现实。单档罚格从十万到一百万，中间有十倍空间，把力气放在「已启动整改、无环境敏感点、未造成实际超标」这些事实上，比主张「我不该被罚」有效。

第三句，停业关闭盯程序。有没有先责令改正、有没有报政府批准、批准机关有没有权限，这三问只要有一问答不上来，决定就可以被撤销。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百一十三条、第一千一百一十四条与《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零二条撰写，核对日期 2026 年 10 月。条文以库内正式文本为准，个案适用请结合具体事实与地方规定。本文不构成正式法律意见。