环评失职这四个字，涵盖的是两个完全不同的环节：编制和审批。编制环节出问题，是环评文件本身不实；审批环节出问题，是该批的乱批、不该批的也批，或者在审批中收钱。法典第一千零六十三条把两类问题写在同一卷条文里，分两款处理。

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还有一条容易被忽略的第一千零六十九条：企业事业单位有本法规定的违法情形，其负有责任的领导人员和直接责任人员属于公职人员的，依法给予处分。这一条把国有企事业单位的管理人员拉进了处分轨道，与生态环境部门的公务员适用同一套逻辑。

先看这几个要点

  • 第一千零六十三条第一款管规划环评：编制机关未组织环评、弄虚作假、失职致严重失实，以及审批机关违法批准。
  • 违法批准有两种形态：应当编写环境影响篇章或者说明而未编写的规划草案被批准；应当附送环境影响报告书而未附送的专项规划草案被批准。
  • 第二款管审批、审核、备案环节的三类行为：违法收费、索取或者收受财物、谋取其他不正当利益。
  • 第二款的后果是双重的：先责令退还或者没收，再对责任人处分。
  • 第一千零六十九条把单位违法中属于公职人员的责任人员接入处分，覆盖国有企事业单位的管理人员。
  • 第一千零六十三条是特别条款，与第一千零六十二条的十项情形是特别与一般的关系，优先适用。
  • 三个刑法罪名与之衔接：提供虚假证明文件罪、受贿罪、环境监管失职罪。
  • 「失职行为」不等于「故意造假」，过失也能构成，但要求造成「严重失实」的后果。

一、条文原文

法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千零六十三条
  • 规划编制机关未依法组织生态环境影响评价，或者组织生态环境影响评价时弄虚作假或者有失职行为，造成生态环境影响评价严重失实的；规划审批机关对依法应当编写有关生态环境影响的篇章或者说明而未编写的规划草案，依法应当附送生态环境影响报告书而未附送的专项规划草案，违法予以批准的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。
  • 生态环境主管部门在生态环境影响报告书、报告表、登记表的审批、审核、备案等环节违法收取费用，索取、收受财物，或者谋取其他不正当利益的，应当责令退还或者予以没收；对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。
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第一款是一个长句，用分号隔开两个主体：规划编制机关和规划审批机关。第二款的主体只有一类：生态环境主管部门。三个主体、五种行为，构成这一条的全部内容。

二、第一款前半段：编制机关的三种失职

第一种，未依法组织生态环境影响评价。 这是纯粹的不作为。规划编制机关在编制规划时，依法应当组织环境影响评价而未组织，程序缺失。这种情形比较容易认定，看有没有评价文件、有没有组织审查即可。

第二种，组织评价时弄虚作假。 这是作为。编制机关在组织评价过程中伪造数据、隐瞒事实、干预评价结论。典型形态：指定评价结论、要求评价机构修改结论、伪造公众参与记录、隐瞒敏感目标。

第三种，组织评价时有失职行为。 这是过失。编制机关没有尽到组织、审核、把关的职责，导致评价文件质量低劣。比如对评价机构的资质未审查、对评价范围明显遗漏未发现、对公众意见未处理。

三种行为都要求一个共同后果：造成生态环境影响评价严重失实。「严重失实」是入门的门槛，轻微瑕疵不构成。判断标准一般是：评价结论与实际状况是否存在实质性偏差，偏差是否足以影响规划决策。

这里有个细节值得注意：条文用的是「生态环境影响评价」，不是「环境影响评价」。法典统一了用语，把「环境」扩展为「生态环境」，涵盖生态影响。实务中引用时要注意用词与法典一致。

三、第一款后半段：审批机关的两类违法批准

规划审批机关的违法批准，条文列了两类。

第一类，应当编写环境影响篇章或者说明而未编写的规划草案，违法予以批准。 这是综合性规划、指导性规划的要求，此类规划不单独做环境影响报告书，而是在规划中编写篇章或者说明。

第二类，应当附送环境影响报告书而未附送的专项规划草案，违法予以批准。 这是专项规划的要求，此类规划必须附送环境影响报告书。

两类的共同点是：材料缺失仍然批准。审批机关的职责是把关，材料不全就批准，属于未尽审查义务。

与编制机关的失职相比，审批机关的责任更偏程序。它不一定参与评价过程，但对送审材料的完整性负有审查责任。这一责任在实践中常常被弱化——审批环节流于形式，材料收了就批。

四、第二款：审批环节的三类行为

第二款针对的是生态环境主管部门在报告书、报告表、登记表的审批、审核、备案环节的行为，列了三类。

第一类，违法收取费用。 环评审批本身不收费，这是行政许可以来的基本原则。实践中出现过的形态：以技术评估费、专家评审费、咨询服务费的名义收费；指定中介机构并从中分成；要求建设单位向指定账户缴纳「保证金」。

第二类，索取、收受财物。 这是受贿性质的行为，达到数额标准就构成犯罪。未达标准的，按违纪违法处理。

第三类，谋取其他不正当利益。 这是一个兜底，涵盖安排子女就业、接受宴请旅游、要求建设单位采购指定产品等。

三类的后果分两层。第一层是财产处理：责令退还或者予以没收。第二层是人员处理：对负有责任的领导人员和直接责任人员给予处分。

这个双层结构值得注意：财产处理不以前置的处分决定为条件，只要查实违法收费，就应当退还或者没收。处分则要看责任大小。

五、环评环节为什么容易出问题

从实务看，环评环节的违法有几个结构性原因。

第一，技术评价与行政审查混在一起。 环评文件由中介机构编制，由部门技术评估，再行政审查。技术评估的结论往往直接决定审批结果，但评估机构的选任、评估意见的形成过程不够透明。

第二，时间压力。 地方重大项目往往有开工时限，环评成为「卡脖子」环节。为了赶工期，简化程序、压缩公示期、先批后补的情况时有发生。

第三，中介市场的利益链。 编制机构、评估机构、审批部门之间存在长期合作关系，容易形成固定的利益同盟。指定编制单位、指定评估机构，是这类问题的典型表现。

第四，责任分散。 一份环评文件经过编制、评估、审查、签发多个环节，出了问题互相推。法典把编制机关、审批机关、责任人员分别列出，就是为了让责任落到具体环节。

理解这些结构性原因，才能理解条文为什么把「弄虚作假」与「失职」并列，为什么把「违法收费」与「索贿受贿」并列。前者针对技术失真，后者针对利益输送。

六、规划环评与项目环评的联动

环评制度分两层：规划环评管「在哪里、做什么」，项目环评管「这个项目怎么建」。两层之间有联动，联动的质量直接决定第一千零六十三条在实践中的适用频率。

按现行制度，已经完成规划环评的园区，单个项目的环评可以简化部分内容，比如区域环境质量现状、区域污染源调查可以引用规划环评的结论。这个简化的前提是规划环评真实、有效。

问题就出在这个前提上。规划环评做得敷衍，项目环评引用它的结论，错误被逐层放大。等到项目投产、污染显现，追责时才发现源头在规划阶段。第一千零六十三条把编制机关列为追责对象，正是要切断这条传导链。

实务中判断两者是否脱节，可以看三个指标。一是规划环评的结论有没有落到「三线一单」的分区管控要求上；二是项目环评有没有逐项回应规划环评提出的准入条件；三是园区实际引进的产业与规划环评的定位是否一致。

三个指标中任何一项出问题，都说明联动断裂。断裂的后果不只是环评质量下降，还包括后续的规划调整、区域限批。这一点在督察中经常被点出：园区实际产业与规划不符，规划环评形同虚设。

对建设单位来说，这个联动关系有现实意义。项目环评引用规划环评结论时，要核实规划环评是否有效、是否覆盖本项目、结论是否仍然成立。引用一份过时或者质量低劣的规划环评，风险由项目方承担。

七、第一千零六十九条：单位违法中的公职人员

这一条只有一句话，但适用范围很宽。

「企业事业单位有本法规定的违法情形」——注意，主体是企业事业单位，不是行政机关。也就是说，国有企业、事业单位违反法典规定，其负有责任的领导人员和直接责任人员，如果属于公职人员，要依法给予处分。

公职人员的范围按监察法确定，包括公务员、参照公务员法管理的人员、国有企业管理人员、公办教育科研文化医疗卫生体育等单位中从事管理的人员等。

这一条解决了一个衔接问题：国有企业的环保违法，以往只能罚款、追究刑责，对管理人员的处分缺乏直接依据。有了这一条，监察机关可以对国有企业管理人员给予政务处分。

适用时要注意两点。

第一，前提是单位有「本法规定的违法情形」，即违反法典的具体义务。单纯的经营决策失误、市场风险，不构成。

第二，对象是「负有责任的领导人员和直接责任人员」，不是全部管理人员。判断标准是其在违法行为中的作用与职责。

八、三类人员的区分

这一条涉及三类人员，容易混。

领导人员。 指对事项有决策权的人员，包括主要领导、分管领导。他们在编制、审批、决定环节起作用。

直接责任人员。 指具体经办、审核的人员，包括科室负责人、经办人、技术评估人员。他们对具体事项负有直接职责。

公职人员。 这是一个身份概念，与职责无关。同样是「直接责任人员」，如果是公务员或者国企管理人员，属于公职人员，适用处分；如果是聘用人员，适用单位内部处理或者劳动合同约定。

三者的关系是交叉的：领导人员通常是公职人员，但也有例外；直接责任人员可能是公职人员，也可能不是。处分只能对公职人员作出。

九、与第一千零六十二条的关系

第一千零六十二条列了十项情形，其中第一项「未依法作出行政许可或者办理批准文件」、第六项「篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据」与环评环节有交叉。

两条是特别与一般的关系。环评领域的失职，优先适用第一千零六十三条；第一千零六十三条没有覆盖的情形，比如审批中的包庇、不查处，适用第一千零六十二条。

实务中的处理方式是：一个行为同时符合两条的，按特别条款定性，一般条款作为情节考虑。这样既保证定性准确，又不遗漏评价。

十、与刑法的三个衔接点

提供虚假证明文件罪。 刑法第二百二十九条规定，承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务、保荐、安全评价、环境影响评价、环境监测等职责的中介组织的人员，故意提供虚假证明文件，情节严重的，构成犯罪。环评机构出具虚假环评文件，达到情节严重标准的，适用这一条。

受贿罪。 审批人员索取或者收受财物，为他人谋取利益，达到数额标准的，构成受贿罪。未达标准的，按违纪违法给予处分。

环境监管失职罪。 刑法第四百零八条规定，负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的，构成犯罪。违法批准、该查不查造成事故的，可能落入这一条。

三个罪名的共同点是都要求「严重」或者「重大」的门槛。未达门槛的，走处分；达到门槛的，走刑事。两条轨道并行，不互相替代。

十一、一个情景的推演

某市编制一份产业园区规划，按规定应当编写环境影响篇章。园区管委会为赶招商进度，未组织环评，直接在规划中写入「环境影响可控」的表述。市生态环境局在审查时发现了这个问题，但考虑到项目是市重点项目，出具了同意意见。规划获批后，园区引进一家化工企业，投产后周边居民反映异味严重，监测显示特征污染物超标。

按第一千零六十三条对照：园区管委会属于「未依法组织生态环境影响评价」，且造成评价严重失实——因为根本没有评价；市生态环境局属于「对依法应当编写有关生态环境影响的篇章或者说明而未编写的规划草案违法予以批准」。两个主体的责任都成立。

处理上：管委会分管副主任、生态环境局分管副局长作为负有责任的领导人员，给予记过或者记大过处分；具体经办人员作为直接责任人员，给予相应处分。如果异味问题造成居民健康损害，还可能触及环境监管失职罪。

后续还有两层：一是规划需要重新组织环评，园区的后续建设可能暂停；二是化工企业的排污行为另行处罚，与规划环评失职是两件事。

十二、常见问题

问一：环评机构造假，建设单位要不要担责？

要。建设单位对环评文件的真实性负有主体责任。环评法规定建设单位对环评文件的内容和结论负责。如果建设单位提供虚假资料、隐瞒情况，即便造假是机构做的，建设单位也要担责。技术服务机构的责任见第一千零六十七条，与委托人承担连带责任。

问二：规划环评和项目环评是什么关系？

规划环评在前，项目环评在后。已进行规划环评的园区，单个项目的环评可以适当简化，但不免除。规划环评没做，项目环评照样要做，而且可能因为缺少上位依据而难以通过。

问三：登记表备案是不是就不用审查了？

备案不是审批，但也不是完全不管。备案后发现不符合要求的，应当撤销备案并依法处理。以备案代替审批、对明显不符合条件的项目予以备案，可能构成失职。

问四：审批人员收了钱但项目本身合规，还构成犯罪吗？

可能构成受贿罪。受贿罪保护的是职务行为的不可收买性，不要求为他人谋取的利益本身违法。收钱办事、收钱不办事，都可能构成。

问五：国有企业的环保负责人属于公职人员吗？

国有企业管理人员属于监察对象。具体到某个岗位是否属于「管理人员」，要看其是否行使管理职权。环保总监、生产副总这类岗位，通常属于管理人员。

问六：被处分后，之前的审批决定还有效吗？

处分是对人的，审批决定是对事的，两者独立。审批决定是否有效，要看它本身是否合法。违法批准的，可以依法撤销；撤销后建设项目要按照规定重新办理手续。

十三、要件与举证

要件（编制机关）判断标准谁来举证
未组织环评或弄虚作假或有失职有无法定评价程序、有无伪造干预监察机关或任免机关
评价严重失实结论与实际存在实质偏差同上，需技术判断
责任人员有组织、审核、签发职责同上
要件（审批机关）判断标准谁来举证
材料应当编写或附送规划类型对应的法定要求同上
违法批准材料缺失仍作出批准同上
违法收费或受贿收费凭证、财物往来、利益输送同上

十四、边界与不适用

不适用于企业自主决策事项。企业选择哪家环评机构、采用什么工艺，属于经营自主权，不构成失职。

不适用于技术分歧。对评价方法、模型选择有不同意见，属于专业争议，不构成弄虚作假或者失职。

不适用于轻微瑕疵。文字错误、格式不规范、引用不全，未影响结论的，不构成「严重失实」。

不适用于已经依法履职的情形。审批机关已经提出补正要求，建设单位未补正即自行开工的，责任在建设单位。

不适用于非公职人员。处分只能对公职人员作出，聘用人员适用单位内部处理。

不适用于替代民事赔偿。处分是行政内部责任，不免除单位和个人的民事赔偿责任。

十五、给实务的三句话

第一句给编制和审批人员：签字意味着审查义务。材料缺什么、结论靠不靠得住，签之前必须问清楚，问不清楚就别签。

第二句给建设单位：环评文件的质量责任在你自己，不在机构。机构造假你担责，机构被罚你也跑不了连带。

第三句给举报人：环评违法可以向生态环境部门举报，也可以向监察机关反映公职人员失职。两条线受理的机关不同，证据要求也不同。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千零六十三条、第一千零六十七条、第一千零六十九条、第一千零六十二条，《中华人民共和国环境影响评价法》相关条款，《中华人民共和国刑法》第二百二十九条、第三百八十五条、第四百零八条，《中华人民共和国监察法》相关条款撰写，核对日期 2026 年 10 月。环评文件的技术判断与处分档次，请以主管部门和监察机关的现行规定为准。本文不构成正式法律意见。