同样是进口一批不合格煤炭，处理方式有两种：能退回去的，责令退运，货该走还是走，人罚钱；退不回去的，货物直接没收，钱也罚。这个二分法写在法典第一千一百一十六条里，一句话概括就是：先责令退运，退不了就全数没收。

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这一条与前面的销售端条款（第一千一百一十五条）是同一类产品的两个环节。差别不只是执法机关从市场监管换成海关，更在于处理顺序——境内销售是「没收产品」，进口环节是「优先退运」。这个顺序不是随意安排的，背后是跨境贸易的处理逻辑：东西不是我们的，能送走就别留下。

这一篇讲清四件事：三个情形各自的判断标准；「责令退运」为什么排在没收前面；「无法退运」怎么认定，这是整条里最容易起争议的地方；以及这条与禁止洋垃圾入境那条线怎么区分。

先看这几个要点

  • 第一千一百一十六条三个情形：进口不符合质量标准的煤炭、石油焦；进口挥发性有机物含量不符合质量标准或者要求的原辅材料和产品；进口不符合标准的机动车船和非道路移动机械用燃料、发动机油、氮氧化物还原剂、燃料和润滑油添加剂以及其他添加剂。
  • 执法主体是海关，一家，不涉及其他部门。这与销售端的市场监督管理部门、燃用端的生态环境部门形成三段分工。
  • 处理顺序是两层：先责令退运，同时没收违法所得并处货值金额一倍到五倍罚款；无法退运的，没收原材料和产品。
  • 与旧《大气污染防治法》第一百零四条相比有三处变化：新增「责令退运」这个处理方式；罚格从「一倍以上三倍以下」提高到「一倍以上五倍以下」；删掉了「构成走私的，由海关依法予以处罚」这句衔接语。
  • 「责令退运」不是行政处罚，是行政命令。它和罚款可以同时作出，复议诉讼时要分开评价，这一点常被忽略。
  • 「无法退运」的认定没有写在这一条里，实务上按货物流向、退运可行性、境外收货方是否接收等事实判断，举证责任在海关。
  • 这一条不管「已经通关进入国内市场」的货，那种情况走第一千一百一十五条；也不管「禁止进口的固体废物」，那种情况走第一千一百一十二条。
  • 挥发性有机物原辅材料进口的，判断依据是质量标准或者「要求」，地方和行业标准都可能构成依据。

一、条文原文

法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百一十六条
  • 违反本法规定，有下列情形之一的，由海关责令退运，没收违法所得，并处货值金额一倍以上五倍以下的罚款；无法退运的，没收原材料和产品：
  • （一）进口不符合质量标准的煤炭、石油焦；
  • （二）进口挥发性有机物含量不符合质量标准或者要求的原辅材料和产品；
  • （三）进口不符合标准的机动车船和非道路移动机械用燃料、发动机油、氮氧化物还原剂、燃料和润滑油添加剂以及其他添加剂。
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二、三个情形：都是「进来的燃料和原料」

三个情形的共同点是产品属性：都是要进入燃烧或者涂装环节、会向大气排放污染物的东西。

第一项，煤炭和石油焦。 判断标准是质量标准，主要是灰分、硫分、发热量。进口煤的质量争议在实务中很常见，原因有两个：一是不同产地煤质差异大，同一批货不同舱位指标不同；二是取样代表性容易出问题，一批几万吨的散货，取样点怎么布直接影响结论。

第二项，挥发性有机物原辅材料。 涂料、油墨、胶粘剂、清洗剂是主要品类。这类产品的进口量集中在沿海制造业密集地区，判断依据是质量标准或者「要求」——后者包括地方标准、行业标准，甚至产品明示的技术指标。

第三项，车船燃料和添加剂。 范围最宽，包含燃料、发动机油、氮氧化物还原剂（车用尿素）、燃料和润滑油添加剂，以及「其他添加剂」。这一项针对的是油品质量线，与国内车用油品的监管是同一套思路。

三个情形都不要求「已经销售」或者「已经使用」。货物到港、报关、查验发现不合格，违法即成立。这是进口端与销售端最大的实务差别：销售端要证明有交易事实，进口端只要证明有进口行为。

三、退运为什么排在没收前面

「责令退运」写在最前面，不是行文顺序的问题，是处理顺位的安排。

三个理由。

第一，无实际危害。 货物还在口岸或者保税区，没有进入国内流通，也没有燃烧排放，对环境没有造成实际影响。这种情况下把货退回出口国，比留在境内销毁更经济，也更符合国际贸易惯例。

第二，责任在境外。 不合格的根源在出口方的生产和检验环节。退运把这个不合格产品退回责任源头，是一种责任回流。

第三，避免处置负担。 大宗散货（比如几万吨煤）的境内处置成本极高，堆存、转运、销毁都要钱，还要占用场地。退运的成本主要由贸易关系方承担，公共财政不用兜底。

由此得出一条实务判断：只要货物还有退运可能，海关原则上应当先责令退运，不能直接没收。如果海关跳过错失退运、直接作出没收决定，当事人可以主张处理方式选择不当。

四、「无法退运」怎么认定

这是整条里最容易起争议的地方，因为条文只写了结果，没写标准。实务上通常从四个角度判断。

角度一，货物是否还在监管之下。 已经放行进入国内市场、被销售或者使用的，事实上无法退运，这时候只能没收。这也是为什么很多案件在查处时会先查货物流向。

角度二，境外收货方是否接收。 出口方拒收、原产国禁止入境、贸易关系已经终止，退运在事实上不可能完成，构成无法退运。这一条要有书面证据：拒收函、退运失败的记录、船公司拒载通知。

角度三，退运是否被目的国法律禁止。 有些国家禁止特定废物或者不合格产品入境，退运在法律上不可能。

角度四，是否已经灭失或者混同。 货物在仓储过程中毁损、灭失，或者与其他合格货物混同无法分离，客观上无法退运。

举证责任在海关。当事人主张「可以退运」的，应当提供退运方案、境外收货方同意接收的证明、船期安排等材料；海关主张「无法退运」的，应当说明已经尝试过退运或者存在客观障碍。

这里有一条重要的程序抗辩：海关作出「无法退运」认定时，应当告知当事人并听取意见。直接跳到没收，剥夺了当事人提供退运方案的机会，属于程序违法。

五、罚格与没收：三样并处的结构

条文的罚则是「责令退运，没收违法所得，并处货值金额一倍以上五倍以下的罚款；无法退运的，没收原材料和产品」。

拆开看是四样：

责令退运——行政命令，不是处罚。目的是恢复原状，把不合格货物清出关境。

没收违法所得——针对已经销售的部分。如果货物在查处前已经部分销售，这部分收入构成违法所得。全部未销售的，这一项没有对象。

罚款——货值金额一倍到五倍。货值口径按《产品质量法》第七十二条，按标价计算，无标价按同类产品市场价格。

没收原材料和产品——只在「无法退运」时适用。这是与退运互斥的一档：能退运就不没收，不能退运才没收。

两个实务要点。

第一，「责令退运」和「罚款」是并行的，不是选择关系。有的当事人以为退了运就不用罚，这是误解。退运解决货物，罚款解决责任，两者目的不同。

第二，「没收违法所得」与「没收货物」可能并存。部分销售、部分未销售的案件，已售部分没收违法所得，未售部分如果无法退运则没收货物。

六、与旧大气法第一百零四条对比：三处变化

旧法第一百零四条：违反本法规定，有下列行为之一的，由海关责令改正，没收原材料、产品和违法所得，并处货值金额一倍以上三倍以下的罚款；构成走私的，由海关依法予以处罚。

对照下来三处变化，每一处都有实质意义。

变化一，处理方式从「责令改正」改为「责令退运」。 「责令改正」是一个空泛的表述，怎么改由执法机关裁量；「责令退运」明确了改正的具体内容。这个改动对企业是好事——义务内容清楚了，行政机关的自由裁量空间反而小了。

变化二，罚格上限从三倍提到五倍。 一倍到五倍，货值一千万的案子，罚款上限从三千万提到五千万。这是全面加严。

变化三，删掉「构成走私的，由海关依法予以处罚」。 这不是不管走私，而是走私的处理回到海关法和刑法的专门规定。反过来说，删掉这句也意味着：本条处理的是一般违法进口，不是走私。走私是另一套法律评价，两者不能混用。

还有一处隐性变化：旧法把「没收原材料、产品和违法所得」放在主句里，无条件适用；法典把它移到「无法退运的」后面，变成有条件适用。这个位置移动，正是「退运优先」的条文体现。

七、与销售端的差别：三段分工的中间环

把第一千一百一十五条（销售）、第一千一百一十六条（进口）、第一千一百一十七条（燃用）三条并排，三段分工很清楚。

进口环节：海关管，退运优先，罚一倍到五倍。 销售环节：市场监管管，没收产品，罚一倍到五倍。 燃用环节：生态环境管，罚一倍到五倍。

三段的罚格完全一致，都是一倍到五倍，说明立法者对同一类不合格产品在三个环节的评价是等价的。差别只在执法主体和处理方式。

这带来一个实务问题：同一批货可能先后触发两个环节。进口商进口不合格煤，被海关责令退运但没有退成，货物没收；如果这批货在查处前已经部分卖给下游，这部分还要不要按销售端再罚一次？

答案是不罚同一主体同一行为，但要分别评价。进口商如果只是转卖，卖的行为是一个独立行为，可能落第一千一百一十五条；但如果卖的就是被认定无法退运的那批，属于同一批货物的继续流通，按一事不再罚处理。判断的关键是「是否同一行为、是否同一主体」，而不是「是否同一批货」。

八、与「禁止洋垃圾入境」不是一回事

很多人把不合格煤炭进口和禁止洋垃圾入境混为一谈，其实是两条完全不同的线。

第一条线，本条（第一千一百一十六条）：管的是「不合格的燃料和原料」，货物本身还有使用价值，只是质量不达标，处理方式是退运或者没收。

第二条线，第一千一百一十二条：管的是「将中华人民共和国境外的固体废物、放射性废物和被放射性污染的物品输入境内」，罚则是海关责令退运，处五十万到五百万；已经非法入境的，由省级以上生态环境主管部门向海关提出处理意见，由海关处理；造成环境污染的，责令进口者消除污染。

两条线的差别有三处。

差别一，对象不同。 本条对象是有使用价值但质量不达标的燃料原料；第一千一百一十二条对象是固体废物和放射性废物，本质是「废物」。

差别二，罚格不同。 本条是货值倍数（一倍到五倍），第一千一百一十二条是定额（五十万到五百万）。

差别三，后续责任不同。 第一千一百一十二条明确规定了「造成环境污染的，责令进口者消除污染」，本条没有这一层。

实务中区分的关键是固体废物鉴别。一批进口煤如果夹带大量煤矸石、含硫废渣，可能被鉴别为固体废物，那就走第一千一百一十二条；如果只是灰分硫分超标，仍是燃料，走本条。这个判断要依赖鉴别报告，不能凭外观。

九、要件与举证

要件（违法构成）判断标准谁来举证
主体适格进口商、收货人或者其代理人执法机关（报关单、提单、合同）
进口行为成立货物已申报进境并接受查验执法机关（报关记录、查验记录）
产品范围属于煤炭、石油焦、挥发性有机物原辅材料、车船燃料及添加剂执法机关（商品编码、成分检测）
质量不合格实测值超过质量标准或明示要求执法机关（取样检测报告；取样代表性可争）
货值金额按标价；无标价按同类产品市场价执法机关；当事人可争数量与同类范围
违法所得已销售部分收入执法机关；当事人可用成本凭证主张
无法退运已放行流入市场、境外拒收、法律禁止入境、灭失混同海关举证；当事人可提交退运方案反证
程序合法告知、听取意见、送达；无法退运认定须说明理由执法机关

十、边界与不适用

第一，已经通关进入市场的，不适用本条。 货物放行后被市场监管部门查到不合格，走第一千一百一十五条。海关对已放行货物的追溯处罚有管辖边界，不能越界。

第二，固体废物走第一千一百一十二条。 鉴别为固废的，不按燃料处理，罚则是五十万到五百万的定额，比货值倍数更重。

第三，「责令退运」不适用于无法退运的情形。 这是逻辑上的必然：认定无法退运，就不能同时作出退运命令，只能没收。

第四，跨境电商零售进口另有规则。 通过跨境电商零售渠道进口的商品，监管方式与一般贸易不同，适用跨境电商相关管理规定，不宜直接套用本条。

第五，个人携带入境的自用燃料不在本条射程内。 本条针对的是贸易性进口，个人合理自用部分按海关对行李物品的监管规定处理。

第六，退运费用由谁承担，本条没写。 实务上由进口商承担，可以在贸易合同中向出口方追偿。这一点在签订进口合同时就应当约定，事后追偿难度大。

还有一层容易被忽略的成本，是退运期间的仓储负担。货物被责令退运后，在港区或保税仓的堆存费、制冷费、监管作业费按日累计，一批几万吨的散货压上两三个月，费用能追平货值的一部分。这部分费用本条没有规定由谁承担，实务上落给进口商。进口商可以在退运完成后向出口方追偿，但前提是合同里有明确的质量条款和索赔期限；如果合同只用通用的品质公差条款，追偿会很吃力。所以在签订进口合同时，把「因不符合中国质量标准导致的退运、销毁、罚款及仓储费用由卖方承担」写成独立条款，比事后争执有用得多。

同样的道理适用于取样环节。进口散货的取样由海关或其委托的机构实施，取样方案通常在查验通知里载明。进口商有权要求说明取样点如何布置、取样量是否满足代表性要求、样品如何缩分和封存。取样不规范的检测报告，在复议和诉讼中的证明力会被大幅削弱，这是技术抗辩中最实用的一条。

十一、给实务的三句话

第一句，先争「能不能退运」，再争「罚多少」。能退运的，货物不用没收，损失立刻少一大块；把退运方案、境外接收证明备齐，是这类案件的第一顺位工作。

第二句，取样代表性是最有效的技术抗辩。散货进口的取样点、取样量、缩分方法都可以质疑，取样不规范的检测报告，证明力不足。

第三句，别把走私和违法进口混在一起谈。两条线、两套法律评价，混着谈只会让辩护失焦；如果确实涉走私，应当立即转入走私犯罪的应对路径。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百一十六条、第一千一百一十五条、第一千一百一十七条、第一千一百一十二条与《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零四条撰写，核对日期 2026 年 10 月。条文以库内正式文本为准，个案适用请结合具体事实与海关监管规定。本文不构成正式法律意见。