海洋垃圾、危险废物过境与大气沉降：三条跨介质的污染通道

海洋垃圾污染防治在法典里是明确的地方责任。第三百五十八条用了整整一款，把「谁负责、建什么制度、建什么设施、明确什么区域、建什么体系」五件事一次说清。同一组的第三百五十九条管的是另一种流动——危险废物跨越海域的过境转移；第三百六十条管的是水往哪里流——排水管网与污水海洋处置工程；第三百六十一条管的是从天上来的污染。这四条串起来，是污染进入海洋的四条非排口通道：漂进去的、运过去的、管网送进去的、落下来的。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、海洋垃圾：把六个动作装进一个体系

第三百五十八条第一款是一个长句，包含五项义务、一个体系、一项鼓励。拆开看，条理很清楚。

义务一：划定责任范围

「沿海县级以上地方人民政府负责其管理海域的海洋垃圾污染防治。」

责任主体是沿海县级以上地方政府，包括县、市、省三级。责任范围是「其管理海域」——本行政区域对应的那片海。

这个划片方式有一个隐含的问题：海洋垃圾会漂。一个县负责清理自己海域的垃圾，但垃圾是从上游的县漂下来的。上游不捡，下游天天捡，下游会觉得不公平。跨区域的海洋垃圾治理，要靠上级协调或者区域协作机制，本条没有直接解决，但与第三百三十七条的跨部门协调、地方政府的区域协作机制可以衔接。

义务二：建立监测清理制度

「建立健全海洋垃圾监测、清理制度。」

监测解决「有多少、在哪里、什么成分」；清理解决「怎么弄走」。两个制度都要建，缺一不可。

监测的内容通常包括：海滩垃圾的数量与密度、海面漂浮垃圾的分布、海底垃圾的调查、微塑料的含量。清理的频次与责任分工，要落实到具体单位。

义务三：建设陆域设施

「统筹规划、建设陆域接收、转运、处理海洋垃圾的设施。」

这一句点出了海洋垃圾治理的关键：垃圾从海里捞上来，到哪里去？

如果只在海上打捞，捞上来的垃圾堆在码头，那只是把污染从海里搬到岸上。必须有接收点、转运站、处理厂，形成完整的陆域链条。这也是为什么本款把「陆域接收、转运、处理」三项设施并列。

义务四：明确管控区域

「明确有关部门、乡镇、街道、企业事业单位等的海洋垃圾管控区域。」

这一句是把责任分到具体单位。一片海滩归谁扫，一段海面归谁巡，一个码头归谁管，都要明确。

「企业事业单位」也列入其中，这一点值得留意。沿海的旅游企业、港口经营人、养殖企业、滨海酒店，都可能被划定管控区域。这意味着企业可能承担其经营范围内的海洋垃圾管控义务。

义务五：建立六环节体系

「建立海洋垃圾监测、拦截、收集、打捞、运输、处理体系并组织实施。」

六个动作，从监测到处理，是一条链。

拦截是在入海口、河道、排水口设置拦截设施，阻止垃圾入海。收集是在海滩、岸线设置收集点。打捞是用船舶、网具清理海面漂浮物。运输是把收集打捞的垃圾运到处理设施。处理是焚烧、填埋、资源化利用。

这条链上最容易断的是拦截环节。垃圾一旦入海，打捞成本是拦截成本的几十倍。所以在重点入海河口、排水口设拦截设施，是最经济的办法。

鼓励公众参与

「采取有效措施鼓励、支持公众参与上述活动。」

海滩清洁志愿活动、公众护海员、垃圾分类宣传，都属于这一类。这一项是倡导性的，不设罚则。

第二款是国务院三个部门的监督指导职责：生态环境、住房城乡建设、发展改革。三个部门的分工是：生态环境管海洋环境质量与污染防治，住房城乡建设管城乡垃圾处理设施，发展改革管规划与投资。

三、危废过境：三个空间层次的递减规则

第三百五十九条三款，把危险废物跨越中国海域的三种情形，分成了三个规则强度不同的层次。

第一款的禁止是最严的。内水和领海是国家主权完全覆盖的水域，危险废物连过境都不许。所谓「过境转移」，是指危险废物从一国运往另一国，途经我国内水或领海，本身不进关、不处置，只是路过。这种路过也被禁止。

第二款给管辖的其他海域留了口子。专属经济区、大陆架这些海域，我国享有主权权利和管辖权，但不是完全主权。所以规则从「禁止」变成「须经同意」——事先取得国务院生态环境主管部门的书面同意，可以转移。

第二款的关键词是「事先」和「书面」。事后再补不行，口头同意不行。

违反这两款的罚则，在法典法律责任编里，是五十万元以上五百万元以下，同时要责令退运或者责令非法运输该危险废物的船舶退出中华人民共和国管辖海域。这个罚则的力度，在整部法典里属于较重的一档。

为什么罚这么重？因为危险废物跨境转移，往往涉及发达国家向发展中国家倾倒的「洋垃圾」问题，背后是有组织的产业利益。轻罚不足以遏制。

这个罚则还带一个特殊的执行措施：责令船舶退出管辖海域。它不是罚款，是驱离。对一艘外籍船舶，驱离的实际效果可能比罚款更有威慑力，因为扣船的成本远高于罚款。

实务中这类案件的处理流程是：海警或者海事管理机构发现可疑船舶，登临检查，查验货物性质，抽样鉴别。如果属于危险废物且未经同意，启动处罚程序，同时安排退运。退运的目的地、运输方式、费用承担，都要在处罚决定或者单独的行政命令中明确。费用一般由违法者承担。

四、内水：两个法律文本的表述差异

第三百五十九条第三款给了内水的定义：「本法所称内水，是指我国领海基线向内陆一侧的所有海域。」

对比《中华人民共和国领海及毗连区法》第二条第三款：「中华人民共和国领海基线向陆地一侧的水域为中华人民共和国的内水。」

两个文本，三个字的差别：「水域」与「海域」，「向陆地」与「向内陆」。

第一个差别：水域 vs 海域。水域是一个更宽的概念，包括海域、江河、湖泊、水库。海域仅指海的部分。法典用「所有海域」，把内水的范围限定在海的部分，不包含内陆的江河湖泊。

这个限定是有必要的。如果不限定，一条内陆河流也会成为「内水」，危险废物经内河运输就会被这一条禁掉——这显然超出了立法意图，因为内河运输危险废物是允许的，按危险废物经营许可和道路水路运输的规定管理。

第二个差别：向陆地 vs 向内陆。这两个词在法律文本里经常混用，含义基本相同，都是指朝陆地方向。法典用「向内陆」，强调的是陆地一侧的整个范围。

第三个要点是「所有」。加「所有」两个字，是为了避免争议——基线内侧的海域，不管深浅、不管是否通航、不管是否被陆地包围，都是内水。渤海湾、琼州海峡、港口水域，都在内水范围内。

内水与领海的法律地位不同。内水是国家领土的组成部分，外国船舶没有无害通过权，进入内水要经许可。领海是领土的一部分，但外国船舶享有无害通过权。这个区别在海上交通安全法的适用上也有体现——该法第五十五条规定，外国籍船舶不得进入中华人民共和国内水，除非属于需要紧急避难的几类情形。

五、排水管网与污水海洋处置工程

第三百六十条两款，管的是污水收集与处置的基础设施。

第一款：沿海县级以上地方政府应当建设和完善排水管网，根据改善海洋生态环境质量的需要建设污水处理设施，加强城乡污水处理。

三项义务，主体都是地方政府。排水管网是收集系统，污水处理设施是处理系统，城乡污水处理是运行管理。

「根据改善海洋生态环境质量的需要」这个限定，说明处理设施的建设规模不是按人口机械计算的，要考虑受纳海域的环境容量。一片自净能力弱的海湾，可能需要更严的处理标准、更大的处理能力。

管网的问题在雨污分流。合流制管网在雨季会把大量污水混着雨水直排入海，这是沿海城市近岸海域水质波动的主要原因之一。完善排水管网，核心是把雨污分流改造做到位。

第二款：建设污水海洋处置工程，应当符合国家规定。

污水海洋处置工程，是指把处理后的污水通过管道送到海里排放的工程，包括排海管道、扩散器、混合区设计。这类工程要经过论证、审批，符合国家的技术规定。

「符合国家规定」是一个引致条款，指向的是海洋处置工程的技术规范、环境影响评价要求、排污许可要求。没有这些具体规范的支撑，这一款无法直接适用。

六、大气沉降：最容易漏掉的一条路径

第三百六十一条只有一句：「国家采取必要措施，防止、减少和控制来自大气层或者通过大气层造成的海洋污染。」

这一条旧法也有，位置在陆源这一章的末尾。它承认了一个常被忽略的事实：污染物进海不只靠排口，还靠空气。

从大气进入海洋的污染物，主要有三类。

第一类是重金属，特别是汞。燃煤电厂的汞排放，经过大气传输，沉降到海洋，在食物链中富集，最终进入人体。国际上专门有关于汞的水俣公约，我国是缔约方。

第二类是持久性有机污染物。多氯联苯、二噁英、滴滴涕这类物质，挥发性强，能在大气中长距离传输，从温带飘到极地，再沉降到海洋。

第三类是氮氧化物和氨。它们沉降到海面，成为氮的来源，加剧富营养化。这一类的贡献在一些海域能占到总氮输入的相当比例。

这一条的特殊性在于：它把大气污染防治与海洋污染防治连了起来。大气污染分编管的是排放到大气，本条管的是从大气落到海里。一个企业的废气排放，可能同时违反大气污染防治的规定和本条。

实务中这一条的适用难度较大，因为责任链条长、传输路径复杂、归责困难。但从合规角度看，它提示企业：涉重金属、涉持久性有机污染物的废气治理，不只是大气合规问题，也与海洋环境责任相关。

七、微塑料：一个正在形成的规则空白

讲海洋垃圾，绕不开微塑料。粒径小于五毫米的塑料颗粒，来源有两条：一是大块塑料在紫外线、海浪、微生物作用下碎裂，二是工业原料与日用品的直接排放——洗衣废水里的合成纤维、轮胎磨损的橡胶微粒、化妆品里的磨砂颗粒、工业喷砂的塑料磨料。

本条列举的六个环节，管的是肉眼可见的垃圾。拦截设施拦不住微塑料，打捞网具捞不起来，运输处理更无从下手。也就是说，微塑料目前处在「有污染、有共识、缺规则」的状态。

现有的规范能覆盖到什么程度？

如果微塑料来自工业废水的直接排放，可以按第三百五十二条、第三百五十三条的排放规范处理——含污染物的废水要达标才能排。但微塑料通常不在常规污染物指标里，没有排放限值，达标与否无从判断。

如果来自生活污水的洗涤废水，进入城镇污水处理厂，现有的处理工艺对微塑料的去除率有限，出水中仍有残留。这一块没有专门规定。

如果来自大块塑料的碎裂，追溯到源头是垃圾管理问题，可以按第三百五十八条的海洋垃圾治理和固废的分类管理处理，但「塑料垃圾最终会变成微塑料」这一层，规范没有体现。

所以微塑料的治理，目前主要靠政策倡导和国际合作，缺少可直接适用的罚则。这也是为什么本条的六个环节里没有出现「微塑料」三个字——立法者选择先解决看得见的垃圾。

对企业的合规提示是：涉塑料原料、合成纤维、塑料磨料的生产企业，即便当前没有微塑料的排放限值，也要关注两个方向。一是国际规则的变化，塑料污染的国际文书谈判正在推进，一旦形成公约，国内法会跟进。二是供应链要求，越来越多的品牌方在供应商审核中加入塑料泄漏防控的要求，这不属于法律义务，但属于商业义务。

八、四条通道的共同点：都不是排口

第三百五十八条到第三百六十一条这四条，管的都不是传统的排口排放。

海洋垃圾是「漂」进去的，没有排口。 危废过境是「运」过去的，没有排口。 排水管网是「送」进去的，排口在末端，但责任在管网。 大气沉降是「落」下来的，完全没有排口。

这个共同点说明一件事：只盯排口的环境监管是有盲区的。排口达标，不代表海洋干净。垃圾、危废、管网溢流、大气沉降这四条通道，各自有自己的管理逻辑。

对律师实务的启示是：办理海洋环境案件，先问一句「污染物是怎么进去的」。如果是排口，查许可、查标准、查监测；如果是这四条通道，查的是另一套东西——垃圾管控责任、危废转移许可、管网运行记录、废气治理设施。

四条通道的共同点讲完，最后折成一组判断要件。这是这类案件在实务中最常被拆开来讲的部分：

第二行和第五行的区别要分清楚：向海洋倾倒危险废物是一律禁止的，过境运送危险废物是允许但须事先同意的，两件事的规范结论完全相反。条文读错一个字，结论就反了。实务中经常有人把「过境运送」当成「倾倒」，或者反过来，拿一份普通货物过境通知去覆盖倾倒许可，结果两边都不成立。

九、边界与不适用

第一，本篇只讲第三百五十八条到第三百六十一条。陆源这一章至此结束，下一章（第十一章之后）转入工程建设项目。

第二，海洋垃圾的清理责任与海漂垃圾的来源责任是两件事。清理是地方政府的属地责任，来源是排放者的责任。政府清理后可以向来源者追偿，但追偿的法律依据不在本条。

第三，危险废物的鉴定按国家规定的鉴别标准和方法。一批货物是不是危险废物，不能凭外观判断，要有鉴别报告。

第四，内水的定义只在本法适用。其他法律里的内水概念可能不同，比如国际私法上的内水、海商法上的内水。

第五，排水管网的建设责任在地方政府，运行责任可能在企业（污水处理厂运营单位）。责任主体的区分要看特许经营协议。

第六，污水海洋处置工程的具体要求看国家的技术规定和环评批复，本条只是原则性要求。

第七，大气沉降的跨境传输涉及国际公约，本条的规定是国内法层面的义务，不直接产生跨境索赔的请求权。

第八，本条不解决历史遗留的海洋垃圾（如多年积累的海底垃圾）的治理责任，这类问题通常按历史遗留污染场地的方式处理。

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本文所引条文以《中华人民共和国生态环境法典》（2026 年 3 月 12 日公布，自 2026 年 8 月 15 日起施行）为准。海洋垃圾的监测方法与评价以国务院生态环境主管部门发布的技术规范为准；危险废物的鉴别以国家危险废物名录和鉴别标准为准；内水的范围以我国公布的领海基线为准。个案中垃圾来源的追溯、危废属性的认定、管辖海域的界定，需结合现场调查与法定界线判断，本文不构成正式法律意见。

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