热废水、农业面源与固体废物入海：三条最容易被放过的污染路径

热废水排海这件事，在海洋环境案件里存在感不高，但它造成的生态影响并不比化学污染轻。一座百万千瓦级火电厂或核电站的冷却水，每小时抽走几十万立方米海水，温升几度再排回去，看似只是「水热了一点」，实际改变的是整片海域的温度场、溶解氧、浮游生物群落结构。第三百五十五条专门为它设了一条规范。同一条线上的第三百五十六条管农业面源，第三百五十七条管固体废物入海——这三条的共同点是：污染源分散、单个主体贡献小、追责困难，但总量惊人。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、热废水：唯一以水温为管制对象的条款

第三百五十五条只有一句，但包含了四层要求。

第一层，义务主体是所有向海域排放含热废水的单位。主要的两类是火电厂和核电站，此外还有液化天然气接收站的汽化器海水、大型化工厂的冷却水、海水淡化厂的浓盐水（浓盐水同时有温度和盐度问题）。

第二层，义务动作是「采取有效措施」。什么叫有效措施？建冷却塔、建排水口深水扩散器、控制排水流速与方向、采用温排水混合区管理、调整机组运行方式。措施要与排放规模相匹配，不能敷衍。

第三层，判断标准是「邻近自然保护地、渔业水域的水温符合海洋生态环境质量标准」。这里有两个限定。

一是空间限定：邻近的自然保护地和渔业水域。不是整个海域的水温都要管，是这两类敏感区域。自然保护地包括国家公园、自然保护区、自然公园；渔业水域包括鱼虾产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道、养殖区。

二是标准依据：海洋生态环境质量标准中的水温指标。海水水质标准对水温有规定，通常要求人为造成的温升不超过当地当时的平均水温若干摄氏度，且不得超过该海域功能类别对应的最高温度。具体数值看标准文本。

第四层，应避免的结果：对珍稀濒危海洋生物、海洋水产资源造成危害。

这一层与第三层是并列的，不是替代的。即使水温符合标准，如果确实对珍稀濒危物种或水产资源造成了危害，仍然违反本条。反过来，水温超标但没有造成实际危害，也违反本条——因为条文用的是「保证……符合……避免……」，两个要求并列。

实务中温排水案件的争点，集中在三个地方。

争点一：温升的基线怎么定。温升是相对值，要先有基线。基线取排水口附近的自然水温，还是取历史同期的平均水温，还是取对照站点的水温？不同的取法，结论可能差一倍。规范的做法是设对照站，避开排水影响区，同时间同步测量。

争点二：混合区的合法性。温排水排海后会在排水口附近形成一个温升较高的混合区。混合区内的水温可以高于标准，混合区外的水温必须达标。混合区的范围要经过论证、报批、并在排污许可中载明。超出许可范围扩散，就是超标。

争点三：生态影响的因果链。原告主张鱼虾减产、珊瑚白化、海草床退化是温排水造成的，被告会抗辩是气候变化、其他污染源、过度捕捞造成的。这类案件的因果关系证明难度高，通常要靠生态调查的时间序列对比、水动力模型、生物标志物。渔业损失鉴定在这里是关键证据。

核电厂的温排水还有一层特殊规范：核电站的温排水与低水平放射性液态流出物往往通过同一排放口排出，涉核部分要按核安全监管的规定处理，不能只按本条。这一点与第三百四十一条的海洋辐射环境监测相连。

三、农业面源：最难落实的一条

第三百五十六条分三句，三个「应当」，三个不同的义务主体。

第一句：沿海地方各级人民政府应当加强农业面源污染防治。主体是政府，动作是「加强」，属于职责性规定。

第二句：沿海农田、林场施用化学农药，应当执行国家农药安全使用的规定和标准。主体是农业生产者，指向的是农药管理条例、农药安全使用标准、禁限用农药名录。禁用农药一律不能用，限用农药只能在指定作物、指定时期、按规定剂量用。

第三句：沿海农田、林场应当合理使用化肥和植物生长调节剂。「合理使用」是个弹性表述，具体依据在测土配方施肥、化肥使用量零增长行动、地方标准。

这一条没有罚则。违反它不会直接被罚款，这是它最容易被放过的地方。但它的实际意义，在于把三件事串起来。

第一件，与第三百五十一条的总氮总磷管控串起来。农业面源是入海氮磷的主要来源，第三百五十一条要求入海河流流域省级政府加强入海总氮、总磷排放管控，具体措施就落在本条——控化肥、控农药、控养殖投入品。

第二件，与法典土壤污染防治分编串起来。农田土壤的污染预防，包括农药包装废弃物回收、农膜回收、灌溉水质管理，都在那边规定。

第三件，与农产品质量安全、食品安全串起来。禁限用农药的使用，不只污染海洋，还会进入食物链。用禁用农药种菜卖，可能构成生产、销售有毒有害食品罪。

面源污染的追责难点，在主体和因果。

主体难：一片农田几十户人家，都施肥，都用药，谁排了多少氮磷，算不清。按份责任无从下手，连带责任没有依据。

因果难：海里的富营养化，可能来自农业面源、生活污水、畜禽养殖、大气沉降，各占多少比例，需要源解析。源解析的技术成本高，结论也有不确定性。

所以这类问题的解决路径，主要不是事后追责，是事前管控——控制农业投入品总量、建设生态沟渠与缓冲带、推广测土配方施肥、实施轮作休耕。这些措施的实施主体是地方政府和农业部门，不是司法机关。

四、固体废物入海：三个义务与一个新定义

第三百五十七条三款，前两款是义务，第三款是定义。

第一款：沿海陆域的固废管理

「在沿海陆域弃置、堆放和处理尾矿、矿渣、煤灰渣、垃圾和其他固体废物的，依照法律规定执行，并采取有效措施防止固体废物进入海洋。」

这一款的结构是「援引 + 加码」。援引的是固体废物污染环境防治的法律规定——固废的分类管理、贮存要求、转移联单、处置资质，全按固废法那一套。加码的是「采取有效措施防止固体废物进入海洋」，这是一项附加义务，固废法里没有。

为什么加这一句？因为固废法管的是固废本身的全过程，不管它会不会漂到海里。一堆煤灰渣堆在离海岸一公里的地方，按固废法可能完全合规——有防扬散、防流失、防渗漏措施，有台账，有资质。但一场暴雨，渣水冲进海里，就成了海洋污染。本条要求的就是把这一公里的距离考虑进去。

列举的五类物质值得注意：尾矿、矿渣、煤灰渣、垃圾、其他固体废物。「其他」是兜底，涵盖工业固废、建筑垃圾、农业固废、生活源固废。

第二款：岸滩的绝对禁止

「禁止在岸滩弃置、堆放或者处理固体废物；法律、行政法规另有规定的除外。」

这一款是禁止性规定，没有「达标」「经批准」的缓冲。岸滩是什么？海岸线两侧的滩涂、沙滩、砾石滩、岩滩，潮间带及其邻近陆域。

三禁止：弃置、堆放、处理。「弃置」是扔掉不管，「堆放」是存起来，「处理」是焚烧、填埋、拆解、加工。三种动作都在禁止之列。

例外只留给法律、行政法规。地方性法规、规章、规范性文件不能创设例外。这一点在实务中经常被突破——某些地方为了处置建筑垃圾，默许在岸滩临时堆放，这是没有法律依据的。

第三款：沿海陆域的定义

这是新增的一款，旧法第五十六条没有。

「本法所称沿海陆域，是指与海岸相连，或者通过管道、沟、渠、设施，直接或者间接向海洋排放污染物及其相关活动的一带区域。」

这个定义有三层扩张，值得逐层看。

第一层，与海岸相连的区域。这是最直观的理解——紧挨着海岸的陆地。

第二层，通过管道、沟、渠、设施向海洋排放污染物的区域。这一层把内陆拉进来了。一家距海岸三十公里的化工厂，铺一条管道直排入海，它的厂区就落入「沿海陆域」。一座建在内陆的污水处理厂，出水通过沟渠送到海边排放，也落入。

第三层，「及其相关活动的一带区域」。这个表述最宽。「相关活动」指什么？取水、施工、运输、贮存、处置，凡与排海污染物有关的活动。这些活动所在的「一带区域」，都是沿海陆域。

这个定义的实务意义在哪里？

一是扩大了本条的适用范围。原本以为只管海边，现在内陆的排海企业也管。

二是明确了管辖。沿海陆域的环境违法行为，由沿海地方的执法机关管辖。一家内陆企业通过管道排海，沿海的执法机关能不能管？按这个定义，可以——因为它的活动区域落入沿海陆域。

三是带来管辖冲突的可能。一家跨省内陆企业，管道穿过两个省排海，两省的执法机关都有管辖权，谁先立案谁管，或者按共同上级指定。这类案件的协调机制，要看区域协作的规定。

五、温排水的民事索赔：三类原告与三种损失

温排水的行政责任与民事责任，走的是两条完全不同的路。行政上看有没有超标、有没有许可、混合区是否越界；民事上看有没有损害、有没有因果关系、损失怎么算。

起诉的原告通常有三类。

第一类是养殖户。养殖区靠近温排水影响范围，水温异常导致养殖对象生长受阻、病害高发、大批死亡。这类案件的争点是：养殖区是否在温排水影响范围内、水温异常与死亡之间有没有因果、死亡损失怎么核。举证上，养殖户要拿出养殖日志、投苗记录、死亡记录、水温监测数据；被告通常会质疑养殖户自身管理不当、密度过高、病害流行。

第二类是渔业生产者与渔业资源所有者。海洋水产资源属于国家所有，渔业资源的损害往往由检察机关或者社会组织提起公益诉讼。这类案件的损害认定，按渔业资源损失评估的技术规范计算，包括直接损失、恢复费用、调查评估费用。

第三类是海滨旅游与滨海设施经营者。水温异常引发藻类爆发、水质下降、异味，导致浴场关闭、游客减少。这类损失的计算最难，因为客流量下降与水温之间的因果关系链很长，中间还夹着天气、节假日、口碑传播等变量。

三种损失的计算方式不同。养殖损失按实际减产与市场价格计算，需要投入成本与产出记录。渔业资源损失按资源量减少折算，需要专业评估。旅游经营损失按营业差额计算，需要前后对比的营业数据与合理的因果推断。

还有一类容易被忽略的责任：修复责任。温排水造成的生态损害，可能包括珊瑚白化、海草床退化、底栖生物群落改变。修复费用往往远高于直接经济损失，而且修复周期长、技术难度大。生态环境损害赔偿制度把修复责任明确纳入赔偿范围，这一类索赔的金额可能很大。

六、一条海岸线上的三个尺度：岸滩、沿海陆域与管辖海域

第三百五十七条用了「岸滩」和「沿海陆域」两个概念，加上海洋分编通篇使用的「管辖海域」，三个尺度的空间关系是理解这一条的关键。

「岸滩」是最窄的一个。它指海岸线两侧的滩涂、沙滩、砾石滩，潮间带及其邻近的狭长陆域。岸滩的特点是潮汐可达、海浪可及、生态敏感。禁的是弃置、堆放、处理固体废物这三种动作。

「沿海陆域」比岸滩宽得多。它包含岸滩，还包含与海岸相连的陆域，以及那些虽不与海岸相连、但通过管道沟渠设施向海洋排放污染物的内陆区域。

「管辖海域」是海的一侧，从领海基线向海延伸到二百海里。

三个尺度在执法中的意义不同。

在岸滩上倒垃圾，违反的是第二款的绝对禁止，只要有堆放行为，不需要证明流入海里。这是最好办的案件，取证就是拍照、定位、称重。

在沿海陆域堆放尾矿渣，违反的是第一款。执法机关要证明两件事：堆放行为本身不符合固废法的要求，或者虽符合固废法但没有采取有效措施防止进入海洋。后者的证明要看现场有没有防流失设施、有没有截洪沟、有没有挡渣墙、雨季有没有溢流记录。

在管辖海域里发现固体废物，就要倒查来源。从海面漂浮物、海底沉积物、岸线搁浅物往回追溯，确定来自哪个堆放点、哪条沟渠、哪家企业。这条倒查路径的合法性基础，就是「沿海陆域」这个定义把内陆排放源纳入了本法适用范围。

三个尺度的边界不是自然形成的，是人为划定的。海岸线有法定的划定成果，沿海陆域有地方的具体界定，管辖海域有领海基线和专属经济区的界线。办案时这三条线都要查清，不能凭地图印象判断。

七、三条路径的共同难题：小散源的追责

第三百五十五条到第三百五十七条，管的是三种「小散源」：分散的温排水、分散的农田、分散的固废堆放点。

这三类污染源的共同特征是：单个主体贡献小、总量大、取证难、追责成本高。

温排水虽然主体少（主要是电厂），但取证要靠长期监测，一次采样说明不了问题。

农业面源的主体是千家万户，无法逐一追责。

固废堆放点往往是历史遗留的无主堆场，找不到责任人。

针对这三类，法典给出的解决方案不是加大罚则，是强化过程管控：温排水靠排污许可与混合区管理，农业面源靠政府责任与投入品管控，固废靠全链条台账与属地排查。

这个思路对律师实务的启示是：代理这类案件，与其在损害赔偿上死磕因果关系，不如在程序合规上找突破口。温排水项目有没有做温排水影响论证？混合区有没有报批？农业面源的治理任务有没有落实？固废堆场有没有防流失措施？这些程序性问题的举证难度，远低于因果关系的证明。

三条路径各自成立，但落到举证上，要件并不相同：

表里最值得注意的一行是温升要件。水温这类指标有一个特点：它是相对值，不是绝对值。同样是排水温度三十五度，在热带海域可能构成温升，在北方冬季可能低于本底。所以举证的核心不是「排了多少度」，而是「比本底高了多少度」，而这个比对需要同步的本底监测数据，单方委托的检测报告往往不够。

八、边界与不适用

第一，本篇只讲第三百五十五条到第三百五十七条。陆源这一章还包括排放禁令、海洋垃圾、危废过境、管网建设、大气沉降，各自单列。

第二，温排水的具体温升限值不在本法。海水水质标准、地方标准、环评批复、排污许可，共同构成限值体系。

第三，农业面源的具体规范不在本法。农药管理条例、土壤污染防治、农业技术推广、地方性法规，是直接依据。

第四，固体废物的分类、贮存、转移、处置，按固废法及法典固体废物污染防治分编执行。本条只加了一项「防止进入海洋」的附加义务。

第五，海洋垃圾的清理责任在第三百五十八条，不在此处。本条管的是固废从陆上进入海洋的路径，不管已经进入海洋的垃圾怎么清理。

第六，船舶产生的垃圾不适用本条。船舶垃圾按第十五章和船舶污染物排放标准处理。

第七，岸滩的界定要看海岸线划定成果。海岸线向海一侧是海域，向陆一侧是陆域，岸滩横跨两者。

第八，本条不解决历史遗留堆场的责任归属。无主堆场的治理费用由地方政府统筹，追责要看能否找到责任人。

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本文所引条文以《中华人民共和国生态环境法典》（2026 年 3 月 12 日公布，自 2026 年 8 月 15 日起施行）为准。海水水温的具体限值以海洋生态环境质量标准及地方标准为准；农药安全使用的具体规定以《农药管理条例》及禁限用农药名录为准；固体废物的分类与鉴别以国家规定的名录和鉴别标准为准。个案中温升基线、混合区范围、沿海陆域范围的判断，需结合监测数据与划定成果认定，本文不构成正式法律意见。

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