排海禁令：八项罚则只接住三条义务，放射性废水一项都没接

向海域排放污染物禁止，第十二章管「排什么」。

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第十二章十四条（第三百四十七条至第三百六十一条），核心是五条：第三百五十二条到第三百五十五条。四条规定往海里排什么、排到什么程度；第三百五十一条管从河到海这一路。

四条义务，配了八项罚则。看起来配得挺满。把八项逐条对回去，会发现有三条义务被塞进同一项，而其中一款一个字都没被接住。

先看这几个要点

• 第三百五十二条用三个不同的动词：对油类、酸液、碱液、剧毒废液用「禁止」；对放射性废水也用「禁止」，但加了「污染海洋环境、破坏海洋生态的」这个限定；对不易降解的有机物和重金属废水用「严格控制」。三级强度。
• 第三百五十三条把三类水列在一起：含病原体的医疗污水、生活污水、工业废水。三类水，一个标准。
• 第三百五十四条点出三类海域：海湾、半封闭海、其他自净能力较差的海域。没有名录。
• 第三百五十五条的保护范围比内陆窄：保护的是「邻近自然保护地、渔业水域的水温」，不是整片海域的水温。
• 第一千一百四十七条第第七项，一条打包三种废水：含热废水、含病原体污水、含不易降解有机物和重金属的废水。三条义务一条罚则。
• 第一千一百四十七条八项里没有「放射性」三个字。 第三百五十二条第二款禁止排放的那一类，罚则里找不到出口。
• 罚格分两档：第三项剧毒废液二十万至一百万，其余七项十万至一百万。剧毒废液高一倍。
• 第三款是自然人罚则：个人擅自在岸滩弃置、堆放和处理生活垃圾，按次处一百元以上一千元以下。「按次」全典只出现两次，这是其中一次。
• 同样一吨含热废水，排进内陆水体罚二万至二十万，排进海域罚十万至一百万。 起罚差五倍，顶格差五倍。
• 同一部法典对放射性废水的写法不一样：内陆水体按高、中、低放射性分三档，海域不分档，改用一个结果性限定词。
• 第三百五十一条的总氮总磷管控，没有罚则。 「总氮」「总磷」各只出现一次，都在这条。
• 赔偿那一路另有条款：第一千零七十四条给了部门索赔权，部门不起诉的，检察院可以起诉。

一、第三百五十一条：从河到海这一路

「河海联动」四个字，全典出现两次，一次在这里，一次在第九百三十五条（生态保护里的流域保护）。

为什么单列这一条？因为入海污染的大头不在排口，在河流。

一条入海河流，上游几十个县、几百家企业，所有排放最终都汇到河口。只盯排口，等于只盯最后一百米。第三百五十一条把治理范围往上推到整个流域。

两款，两个层级。

第一款是三件套：原则（河海联动）、依据（水污染防治有关法律法规）、目标（入海河口水质符合入海河口生态环境质量要求）。注意目标落点是「入海河口」，不是「近岸海域」。 河口是淡海水交汇处，标准与海域不同，这正是第三百四十条第三款要专门定义「入海河口」的原因。

第二款是一件具体的事：入海总氮、总磷的管控。

「总氮」「总磷」这两个词，全典各只出现一次，都在这款。氮磷是海水富营养化的主因，也是赤潮的直接诱因。 内陆水体的总量控制体系里有氮磷指标，但入海这一段过去长期是空白——河里的标准管到河口就断了。

第二款要求入海河流流域的省级政府制定控制方案并组织实施。主体是省级，不是市县。

但这一款没有罚则。 「未制定控制方案」没有对应的处罚条款，翻遍第十九节到第二十二节都找不到。它的约束对象是政府，走的是上级监督、督察、约谈那一套，不是行政处罚。

二、第三百五十二条：三个动词，三级强度

三款，三个动词，三种法律效果。

第一款，四个「绝对禁止」。 油类、酸液、碱液、剧毒废液。没有例外条款，没有但书，没有「经批准可以」。 一律禁止。

第二款，一个有条件的禁止。 放射性废水不是一律禁，禁的是「污染海洋环境、破坏海洋生态的」那一部分。

这个限定很重要。 它意味着：排了放射性废水，但要构成违法，还需要证明它污染了海洋环境或者破坏了海洋生态。举证责任落在执法方。

第三款，一个「严格控制」。 不易降解的有机物和重金属废水。「严格控制」不是禁止，也不是允许，是一个中间态——允许排，但要符合标准、要走许可、要受总量约束。

把三款并排看，强度是一条斜线：绝对禁 → 有条件禁 → 严格控制。

这条斜线背后是技术判断：油类、酸液、碱液、剧毒废液在海水里几乎不可降解，一滴也是污染；放射性废水的危害取决于核素种类、活度浓度和稀释条件，不能一刀切；有机物和重金属有降解或沉积的可能，可以靠标准管控。

问题是，斜线的第三段没有对应的量。

「严格控制」在罚则里怎么落？第一千一百四十七条第第七项接住了「含不易降解的有机物、重金属的废水」，罚格十万至一百万，前提是「违反国家规定或者标准」。也就是说，「严格控制」被具体化成了「符合标准」，罚的是超标，不是「控制不严」。

三、第三百五十三条到第三百五十五条：三条具体措施

三条，三个不同的管控维度：病原体、营养物、温度。

第三百五十三条管病原体。 三类水被并列：医疗污水、生活污水、工业废水。三类水的污染特征完全不同，条文给的是同一个要求——处理达标后排放。

「处理后达标」这个表述，意味着两件事：一是必须先处理，不能直排；二是处理后的指标要符合排放标准。消毒是处理的一环，但条文没单独点出「消毒」二字。

第三百五十四条管营养物。 保护对象是三片水：海湾、半封闭海、其他自净能力较差的海域。

「半封闭海」全典只出现一次，就在这里。渤海是典型的半封闭海——三面环陆，水体交换周期以年计。同样的排放量，在东海沿岸流活跃区可能几天稀释掉，在渤海湾可能积几个月。

但三类海域没有名录，也没有划定程序。 谁来判断某片水域是不是「自净能力较差」，条文没说。实务里靠海洋功能区划和近岸海域环境功能区划来间接确定。

第三百五十五条管温度。 这一条的保护范围值得细看。

内陆水体那一条（第二百八十条）写的是：「保证水体的水温符合水生态环境质量标准，避免对珍稀濒危水生生物、水产资源造成危害。」

海洋这一条写的是：「保证邻近自然保护地、渔业水域的水温符合海洋生态环境质量标准，避免对珍稀濒危海洋生物、海洋水产资源造成危害。」

差别在第一处：内陆是「水体的水温」，海域是「邻近自然保护地、渔业水域的水温」。

海域的范围被缩窄了。一片普通近岸海域的水温升高，如果既不挨着自然保护地也不挨着渔业水域，第三百五十五条在文本上管不到。

这是有意的取舍——海洋面积太大，全域控温不现实，只能保重点。但取舍的代价是：温排水对远离保护区的底栖生态的影响，落进了条文之外。

四、第一千一百四十七条：八项，两档

八项，横跨三章。

第一项在第十二章（陆源）。第二、四、五、六项在第十三章（工程，具体是第三百六十七条、第三百六十八条）。第三项在第十二章。第七项在第十二章。第八项在第十二章（第三百五十七条）。

一条罚则，管三章的违法行为。这是罚则编写上的集约化处理。

两档罚格，切在第三项。

第三项是剧毒废液，二十万至二百万。其余七项，十万至一百万。剧毒废液起罚高十倍，顶格高一倍。

为什么把剧毒废液单拎出来？因为它同时出现在第三百五十二条第一款和第三百六十七条第一款的禁止清单里，是最没有争议的一类。立法者用罚格告诉执法者：这一类没有裁量空间。

第三款是另一个量级。

个人擅自在岸滩弃置、堆放和处理生活垃圾，按次处一百元以上一千元以下。

「按次」全典只出现两次（第一千一百四十七条、第一千一百五十二条）。一次倾倒算一次，两次倒算两次。这个计罚方式解决了「小额多次」的老问题——按次累计，比按人罚有效。

但也要看到：一百至一千元的起点，对一个在海边随手扔垃圾的人够用，对一个往岸滩倒建筑垃圾的人远远不够。所以第八项（单位在岸滩弃置堆放处理固体废物）走的是十万至一百万那一档。

个人与单位，同一条两款，罚格差一千倍。

五、八项对四条：谁被接住了，谁没有

表里有两处要特别说。

第一处：放射性废水没有对应项。

第三百五十二条第二款明确禁止向海域排放污染海洋环境、破坏海洋生态的放射性废水。但第一千一百四十七条八项里，没有一项提到放射性。

那落哪儿？

内陆水体那一条（第二百七十九条第三款）写得细：禁止向水体排放、倾倒放射性固体废物或者含有高放射性和中放射性物质的废水；向水体排放含低放射性物质的废水，应当符合国家有关放射性污染防治的规定和标准。对应的罚则在第一千一百三十六条，第一项到第五项里也没有单列放射性，走的是「油类、酸液、碱液」「剧毒废液」或者其他项。

海域这一条更彻底：条文里连放射性水平的档次都不分，罚则里一个字都不提。

违反第三百五十二条第二款，能援引的只有两条路：一是按第一千一百四十七条第第七项「含不易降解的有机物、重金属的废水」勉强靠——但放射性废水不是重金属废水；二是转去放射性污染防治分编的罚则（第一千一百九十八条至第一千二百零三条），但那几条的前提是「违反第二编第九分编规定」——放射性废水排海违反的是第四分编，不是第九分编。

这是一处跨分编的衔接空白。 实务中处理这类案件，主要依据是放射性污染防治的单行规定和海洋倾废管理制度，法典条文只能提供原则依据。

第二处：第七项打包了三类，海域类型没进罚则。

第三百五十四条的保护对象是海湾、半封闭海、其他自净能力较差的海域。可第一千一百四十七条第第七项只写「向海域排放」，没有区分是不是半封闭海。

这意味着：同一家企业，同样的排放浓度，排进水体交换快的开敞海域和排进渤海湾，罚格一样。义务条做了区分，罚则没做区分。

这是本法典罚则编写的常见现象：义务条分层，罚则拉平。 遇到这类案子，海域类型只能作为裁量情节，不能作为罚格依据。

六、含热废水：海域比内陆重五倍

一个横向对比，能看清两套罚则的量级选择。

起罚差五倍，顶格差五倍。

这个反差值得琢磨。第三百五十五条的保护范围比第二百八十条窄（只保邻近自然保护地和渔业水域），罚格却重五倍。

说明立法者在这件事上算的不是「保护范围大小」，是「损害不可逆程度」。 内陆水体的温排水，水温会随季节和流量恢复；海域的温升一旦形成，影响的是整个水体层结和底栖群落，恢复周期以年计。

但这里有一个实务上的不对称： 第三百五十五条要求的是「保证邻近自然保护地、渔业水域的水温符合海洋生态环境质量标准」，如果排放点不邻近这两类区域，义务条在文本上就不构成违反，罚则也就无从适用。罚格虽然重，门槛反而高。

七、赔偿那一头：第一千零七十四条

这一条在第五编法律责任通则，不在海洋分编。但它只适用于海洋。

「给国家造成损失」这几个字，把请求权主体定死了：行使海洋生态环境监督管理权的部门。不是自然资源部门，不是检察机关，不是任何社会组织。

第二款是兜底：责任人不赔，部门又不起诉，检察院可以起诉。顺序是行政索赔在前，检察公益诉讼在后。

这个结构和普通环境公益诉讼不一样。普通公益诉讼里，检察院和社会组织是并列的起诉主体。海洋这一块，行政机关有优先索赔权。

实务意义有三点：

第一，谈判对手是行政机关。 海洋生态损害赔偿的磋商，对方是海洋监管部门，不是检察院。磋商的空间、程序、协议效力，都按行政磋商那一套走。

第二，检察起诉是补充性的。 想推动检察院介入，先要证明「部门不提起诉讼」——催告、申请、不予答复，这些材料要留。

第三，损失范围比普通环境损害宽。 海洋生态损害包括海水使用素质的减损、海洋生物资源的损失、恢复费用、监测评估费用。项目怎么归集，参照赔偿计算的通用口径再按涉海特性调整。

举证责任这一头，第一千零八十条给了明确倒置：因污染环境、破坏生态造成他人损害的，行为人应当就不承担或者减轻责任的情形、以及行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。原告只需证明损害和排污事实，因果关系的反证责任在被告。

第二款这条兜底，在实践里的启动条件比想象中窄。

「部门不提起诉讼」要落在纸面上：相对人拒赔的书面答复、部门的书面回复、部门的明确不予起诉说明，三者取其一。只有催告记录、没有部门答复，法院通常不会认定前置条件成立。

这一点在生态破坏类公益诉讼里表现得很清楚。以湖南省益阳市人民检察院诉夏顺安等十五人生态破坏民事公益诉讼案为例，检察机关起诉时举证的重点不在「谁排了什么」，而在「生态损害的范围与修复成本怎么算」——因为破坏行为本身早已由行政处罚确认。行政认定在前，民事索赔在后，这个顺序在海洋案件里同样成立。

所以海洋生态损害索赔的第一步，不是找鉴定机构，是先把行政处罚决定书拿到手。 处罚决定确认了违法事实与责任主体，索赔才有支点；跳过这一步直接做损害鉴定，鉴定意见的对象会变成「一片水」，而不是「某个人的某个行为造成的损失」，因果关系那一环立刻断掉。

八、要件表：一个排海案件怎么拆

第一行是全局性的。 三类排放物的举证方向完全不同：绝对禁止类只要证明排了；有条件禁止类要证明排了加后果；严格控制类要证明超标。

认错类别，整个举证方案就废了。

九、边界：这四条管不到的三件事

第一，船舶排放。 第三百五十二条到第三百五十五条管的是陆源。船舶排放走第十五章，罚则走第一千一百五十三条。同一片海，船排的归船，岸上排的归岸。

第二，倾倒废弃物。 倾倒走第三百七十一条的许可证制度，罚则走第一千一百五十二条。倾倒不是「排放」，两套制度不交叉。

第三，事故性排放。 突发事故造成的泄漏，走第三百四十四条（事故应急）和第三百四十五条（应急预案），不是常态排放的罚则。事故责任的定性、报告义务、应急处置，是另一条线。

十、三个常见误解

误解一：往海里排放射性废水一律违法。

第三百五十二条第二款加了一个限定——「污染海洋环境、破坏海洋生态的」。文本上，不造成这两类后果的放射性废水排放，不落这一款。 当然，这不等于可以随便排，放射性污染防治分编和单行规定还有一整套许可与监测要求。但援引条文时要援引对的那一条。

误解二：往海湾排和往开敞海域排，罚得不一样。

义务条区分了（第三百五十四条），罚则没区分（第一千一百四十七条第第七项）。罚格一样，海域类型只作裁量情节。

误解三：超标就一定要罚十万起。

第七项是「违反国家规定或者标准」，罚格十万至一百万。但第八项（岸滩弃置堆放固体废物）起点也是十万，第三款（个人生活垃圾）是一百至一千元。同样是往海里扔东西，主体不同，量级差一千倍。

十一、真要应对，先分清是哪一类

第一步，定类别。 绝对禁止、有条件禁止、严格控制，三类三套举证。这一步错了，后面全错。

第二步，定去向。 海域、河口、内陆水体，标准不同、罚则不同。河口段尤其要小心，第三百四十条第三款给了定义，但标准的适用还要看地方功能区划。

第三步，定主体。 单位、个人、船舶，三个主体三套罚则。

第四步，算后果与索赔。 行政处罚之外，还有第一千零七十四条的生态损害赔偿。两条线可以并行，不互相吸收。

程序上，被处罚一方先看处罚决定书援引的项号，第七项和第一项的罚格、举证要求完全不同。申辩文本见行政处罚申辩书，应对步骤见被行政处罚了怎么办，期限用行政复议期限计算器算，行政强制的规则适用于责令停产整治的执行环节。

举证一侧，排放口的自动监测数据、监督性监测报告、海洋生态环境质量数据三样缺一不可，环境污染受损要收集哪些证据有清单，举报路径见环境污染举报全流程，鉴定程序通常走环境损害鉴定评估服务合同。

刑事出口在污染环境罪，入罪边界见企业排污构成污染环境罪的边界；民事赔偿的证明路径见被污染了怎么证明是工厂干的。海洋生态损害的索赔主体与程序，最高法有专门规定：最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定。行政争议归类见行政纠纷专题，执法程序疑问见行政处罚与执法程序问答，本批文章统一归在法条深读，同主题条文沿生态环境法典标签串读。前一篇讲入海排污口：入海排污口要备案不要审批。

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本文的法条引用部分，条文原文均取自《中华人民共和国生态环境法典》文本，逐字核对。 排放标准的适用版本、地方标准与海域功能区划，以现行有效的标准文本和当地公开文件为准。

以上意见仅供参考，不构成正式法律意见。