三类向海排放的禁令阶梯：绝对禁止、效果禁止与严格控制

向海域排放禁止这件事，法典没有用一把尺子量到底。第三百五十二条到第三百五十四条把排放行为分成了三档：绝对禁止、效果禁止、严格控制。三档的法律后果完全不同——绝对禁止的行为，达标也违法；效果禁止的行为，要看有没有造成污染后果；严格控制的行为，不是不许做，而是要有正当理由、要经得起审查。搞不清这三档的区别，办案时要么放过了该罚的，要么罚了不该罚的。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、三档禁令的法律结构完全不同

把第三百五十二条的三款和第三百五十四条放在一起，可以看到三条不同的规范路径。

这张表的用法是：拿到一个案子，先定行为落在哪一档，再定举证方向。

绝对禁止的行为，举证最简单——只要证明有排放行为，责任就成立。不需要证明超标，不需要证明损害。一口缸的废酸倒进海里，哪怕当场被海水稀释到检测不出，仍然是违法排放。

效果禁止的行为，举证要证明后果。放射性废水排海，要证明它「污染海洋环境」或者「破坏海洋生态」。这个证明要靠监测数据、生态调查、影响评估。

严格控制的行为，举证方向是程序与合理性。企业排含重金属的废水，不是天然违法，要看有没有排污许可、有没有达标、有没有采取可行的治理措施、为什么不选择其他处置方式。

达标排放的行为，举证焦点是标准和数据的真实性。医疗污水排海，要看余氯、粪大肠菌群、化学需氧量、氨氮这些指标合不合格。

三、绝对禁止的四类物质

第一款只有一句话：「禁止向海域排放油类、酸液、碱液、剧毒废液。」四个词，四类物质，没有例外条款，没有「经批准可以」的出口。

油类

「油类」的范围比一般人想的宽。它不只指原油和燃料油，还包括润滑油、液压油、清洗油、食用油在内的各种油类物质。国际公约体系里，油类的定义通常与「持久性油」和「非持久性油」的区分有关，因为两者的危害机理不同：持久性油会在水面形成油膜，隔绝氧气，粘附海鸟与海洋哺乳动物；非持久性油挥发性强，毒性大但消散快。

实务中「油类」认定的难点在两个地方。

一是含油污水的边界。船舶的舱底水、机器处所的含油污水，含油量通常在几百到几千毫克每升，这类水的排放有专门的规范（船舶污染物排放标准、防治船舶污染海洋环境管理条例），走的是「处理到达标限值后可以排」的路径，不是绝对禁止。这与本款的「禁止排放油类」并不矛盾——本款禁的是「排油」，不是「排含油的水」。判定界限看的是排放物的性质与浓度，不是看水里有没有油的成分。

二是油水混合物的定性。一次事故泄漏的原油、清洗油舱产生的油泥、油罐底部的沉积物，这些是「油类」；处理后的含油污水，含油量降到了限值以下，是「达标排放的水」。两者法律地位完全不同。

酸液与碱液

酸液、碱液指的是具有强腐蚀性的酸碱溶液，典型的是废硫酸、废盐酸、废烧碱。判断依据是 pH 值，但条文没有给数值，要看具体的排放标准与危险废物鉴别标准。

工业上常见的场景是酸洗废水、碱洗废水、脱硫废水。这些废水如果中和处理到 pH 六到九之间，就不再是「酸液」「碱液」，可以按一般工业废水处理。所以这里的界线是「是不是酸碱溶液」，不是「有没有酸碱性」。

剧毒废液

「剧毒」的认定有明确依据：《危险化学品目录》里标注为剧毒化学品的物质，以及《剧毒化学品目录》里列明的品种。含氰化物、砷化物、汞盐、铊盐的废液，是典型的剧毒废液。

这类物质的危害特点是微量即可造成严重损害，且难以降解。所以条文用的是绝对禁止，不留达标排放的空间。

一个实务提醒

绝对禁止的四类物质，一旦排海，除了行政责任，还可能直接触及刑事。刑法污染环境罪的入罪情形包括「排放、倾倒、处置含重金属、持久性有机污染物等严重污染环境的物质」，以及「通过暗管、渗井、渗坑、裂隙、溶洞等逃避监管的方式排放」。一口废酸倒进海里，如果数量达到司法解释规定的标准，就构成犯罪。

四、放射性废水：从活度标准到效果标准

第二款是这一条里变化最大的一款，值得单独说。

2017 版海洋环境保护法第三十三条第一款写的是：「禁止向海域排放油类、酸液、碱液、剧毒废液和高、中水平放射性废水。」这里用的是「高、中水平」——一个放射学上的活度分级概念。放射性废物按放射性活度浓度分为高水平、中水平、低水平，禁的是前两类。

2023 年修订时改成了现在的表述：「禁止向海域排放污染海洋环境、破坏海洋生态的放射性废水。」法典承继了这个写法。

这个改动意味着什么？

第一，判断依据从「源头」转向「后果」。以前看这废水本身的活度等级，现在看它排海之后会不会污染海洋环境、破坏海洋生态。低水平放射性废水，如果排放量大、累积效应明显、在生物体内富集，照样可能落入禁止范围。

第二，给低水平放射性废水的排放留出了空间。核电站的液态流出物属于低水平放射性废水，经过严格处理和监测后按批准的方式排放，是国际通行做法。按旧法的活度标准，这类废水不在「高中水平」之列，本就不在禁止范围；按新法的效果标准，只要不造成污染与生态破坏，也不违法。两种写法在这个场景下结论相同，但论证路径不同。

第三，举证责任的重心变了。按旧标准，执法机关只需检测活度浓度，与分级限值比对。按新标准，要证明「污染海洋环境」或「破坏海洋生态」，需要环境影响评估、生态监测、剂量评价。这实际上提高了执法门槛，但也提高了科学性。

实务中涉放射性废水的案件，规范要找齐：本法第三百四十一条的海洋辐射环境监测、法典放射性污染防治分编、放射性污染防治法（如仍在适用）、核安全法、海洋放射性物质排放的相关标准。只援引本条，说不清技术标准。

五、严格控制：一个容易被误读的动词

第三款和第三百五十四条用的都是「严格控制」。这个动词在法律文本里的含义，常被两端误读。

一端是读成「禁止」。「严格控制」不是禁止，法律用词是分层的，禁止就是禁止，严格控制就是严格控制，不能混同。如果立法者想禁，会直接写「禁止」，第三百五十二条第一款就是例子——同一个条文里，前两款用「禁止」，第三款用「严格控制」，这个对比本身就是解释依据。

另一端是读成「随便排」。「严格控制」也不是不管，它包含三层要求。

第一层是必要性审查：有没有替代方案？能不能循环利用？能不能减量？能不能选择其他处置方式？

第二层是程序要求：要有排污许可，要经过审批，要符合排放标准与总量控制指标。没有许可的排放，无论浓度多低，都是违法。

第三层是选址与方式要求：尽量远离敏感海域，采取深水排放、离岸排放，避免在封闭海湾、养殖区、浴场附近排放。

违反「严格控制」的认定，看的是这三层有没有做到。一家企业排含重金属的废水，有许可证、达标、且在开阔海域排放，这不违法；如果把排放口从开阔海域改到半封闭海湾，即使浓度没变，也可能构成违反第三百五十四条。

第三百五十四条的适用对象是「含有机物和营养物质的工业废水、生活污水」，管控方向是「海湾、半封闭海及其他自净能力较差的海域」。

三个受纳区域概念要分清。海湾是海岸线凹入陆地的水域，开口有限。半封闭海是被陆地环绕、与开阔海洋交换受限的大面积水域，渤海是最典型的例子——它的水体交换周期长，污染物一旦进去，稀释扩散慢，滞留时间长。自净能力较差的海域，是按水动力条件判断的，包括一些潮流弱、深度大、层化明显的海域。

这三个概念重叠但不重合，实务中判断某个排放点属不属于「自净能力较差」，要看海域的水动力研究报告、海洋功能区划、以及地方的具体规定。

六、达标排放：三步不能少

第三百五十三条管的是含病原体的医疗污水、生活污水和工业废水。这一条的结构是「处理→符合标准→方可排放」三步，缺一步都违法。

第一步是处理。这是物理动作，要有处理设施、要运行、要有运行记录。设施闲置、设备损坏不修、运行记录造假，都是「未处理」。

第二步是符合标准。标准分国家与地方两级，医疗污水有医疗机构水污染物排放标准，生活污水有城镇污水处理厂污染物排放标准，工业废水按行业标准。地方标准严于国家标准的，适用地方标准。

第三步是方可排入海域。三个条件同时满足才有排放资格。

实务中医疗机构的污水管理是最容易出问题的环节。医院的污水来源复杂：门诊、病房、手术室、检验科、洗衣房、食堂，各自的污染特征不同。检验科、病理科的废液可能含危化品，属于危险废物，不能进污水管道；放射性诊疗科室的污水属于放射性废水，要单独衰变处理；口腔科、内镜室的污水含病原体，要消毒。混排是常见问题，混排之后消毒效果打折，出水达标不了。

生活污水的问题在管网的雨污混接。老城区的排水系统很多是合流制，下雨时污水混着雨水直排入海，这种事在沿海城市并不少见。雨季的海域水质下降，往往就是这个原因。

工业废水的问题在预处理的失效。企业把废水预处理后接入市政管网，进城镇污水处理厂再处理。预处理失效，高浓度废水冲进污水厂，会打乱生化系统，导致出水超标。这种情况下责任怎么分，要看出水超标是因为进水超出设计标准，还是因为污水厂自身运行不当。这一点在本站另一篇里详细展开。

七、河海联动：一条河的下游责任

第三百五十一条分两款，讲的是另一套逻辑：不管排口的达标问题，管的是入海河流带来的负荷。

第一款给国务院有关部门、县级以上地方政府及其有关部门设了义务：按河海联动原则，依照水污染防治法律法规，加强入海河流管理，协同推进污染防治，使入海河口的水质符合入海河口生态环境质量要求。

「河海联动」四个字的核心是承认：海里的氮磷、化学需氧量，很大一部分来自河流。只治海不管河，海治不好。

第二款的主体是入海河流流域的省级政府，义务是加强入海总氮、总磷排放的管控，制定控制方案并组织实施。

为什么专门点出总氮、总磷？因为这两个指标是近岸海域富营养化的直接驱动因子。氮磷过量，藻类爆发，赤潮频发，溶解氧下降，鱼虾窒息，形成恶性循环。而氮磷的来源主要不是工业点源，是农业面源、生活污水、畜禽养殖。面源污染管不住，海里的富营养化就治不好。

这个制度设计的现实意义在于，它把责任落在了流域省级政府头上。一条入海河流可能跨好几个省，流域内各省都要按国家规定制定控制方案。这个方案不是倡议，是有法律效力的文件，方案确定的总量目标会分解到市县、分解到行业、分解到企业。

八、实务里的四个判断点

判断点一：这个行为落在哪一档。拿到案子先定档：绝对禁止、效果禁止、严格控制、达标排放、区域严格控制。档次定了，举证方向就定了。

判断点二：油类与含油污水的区分。这是最常出错的边界。排的是「油」还是「含油的水」，法律后果天差地别。判断依据是排放物的来源、浓度、形态。

判断点三：受纳海域的敏感性。同样的废水，排在开阔海域和排在半封闭海湾，要求不同。渤海、胶州湾、杭州湾这类半封闭或交换受限的水域，是重点。

判断点四：河海界面的位置。入海河口地段的界定影响适用规范。河段之内适用水污染防治的法律，河口之外适用本法。第三百四十条第三款给了入海河口的定义，第三百五十一条给了联动机制。

四个判断点落在举证上，就变成四组不同的要件：

要特别注意第二行。效果要件把举证重心从「数值」移到了「影响」，看起来对企业有利，实际上提高了执法机关的门槛，也把争议推向了鉴定环节。一件放射性废水案件，如果双方都没有海洋生态影响评价，法院很难只凭浓度数据下判。

九、边界与不适用

第一，本篇只讲第三百五十一条到第三百五十四条。陆源这一章还包括面源污染、固废入海、海洋垃圾、危废过境、管网建设、大气沉降，各自单列。

第二，船舶排放不适用本篇。船舶生活污水、含油污水、洗舱水的排放，按海洋分编第十五章和防治船舶污染海洋环境管理条例处理，标准体系不同。

第三，放射性废水的具体排放限值不在本法。核设施液态流出物的排放限值由核安全监管部门和相关标准规定，本法只作禁止性规定。

第四，「严格控制」的认定不能脱离许可。有许可的排放与无许可的排放，违法性质不同。前者可能是方式不当，后者是根本无资格。

第五，达标排放的标准可能变。排放标准修订后，原有的达标可能变成超标，适用上按行为发生时的标准，但处罚时按从旧兼从轻的规则处理。

第六，入海河流断面超标的责任认定，不能简单归到沿海地区。流域内各省都有责任，具体要按控制方案的任务分解确定。

第七，本编不解决损害赔偿的具体计算。损害数额、修复费用、服务功能损失，按生态环境损害赔偿的相关规定与司法解释处理。

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本文所引条文以《中华人民共和国生态环境法典》（2026 年 3 月 12 日公布，自 2026 年 8 月 15 日起施行）为准。污染物的具体排放限值以国家或地方污染物排放标准为准；剧毒化学品的范围以《危险化学品目录》及相关目录为准；海湾、半封闭海的具体范围以海洋功能区划与地方规定为准。个案中排放行为的定档、受纳海域敏感性的判断，需结合监测数据与海域水动力条件认定，本文不构成正式法律意见。

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