永久基本农田集中区域这几个字，在土地管理法体系里不常出现。土地管理法管的是「永久基本农田」这块地本身，禁止占用、禁止改变用途；法典第六项管的是「集中区域」这个空间范围，禁止在这个范围内新建可能造成土壤污染的建设项目。

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两者的保护对象不同：前者保护地块，后者保护片区。一块地不是永久基本农田，但如果它落在永久基本农田集中区域内，新建可能造成土壤污染的项目仍然被禁。

第七项则完全是另一个逻辑：它不管地类，只管地块的状态——没调查、没评估、没修复、没达标的建设用地，不许开工建设与风险管控、修复无关的项目。这一项的语法结构很特别，决定了它其实只罚一种行为。

先看这几个要点

  • 第六项的义务来源是第四百四十五条第二款，三个限定词：永久基本农田集中区域、可能造成土壤污染、新建。
  • 已建成的项目不适用第六项，第四百四十五条第二款对已建成的情形写的是「限期拆除或者关闭」，但没有配罚则。
  • 第七项的义务来源是第四百六十一条第三款，违法行为只有一个：开工建设与风险管控、修复无关的项目。
  • 第七项前面的「未达到目标」「未按规定完成六个环节」是地块状态的限定，不是独立违法行为。
  • 六个环节是：土壤污染状况调查、风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估。
  • 两项的罚格同第一千一百六十二条：十万至五十万，情节严重五十万至一百万，责任人五千至二万。
  • 手段包含责令改正、没收违法所得、罚款，三项并列。
  • 执法主体是生态环境主管部门，不是自然资源部门。
  • 与第一千一百六十五条是两条线：那条罚不作为，本条罚乱开工。
  • 2026 年 8 月 15 日前的行为，适用《中华人民共和国土壤污染防治法》第三十二条、第三十九条与第八十七条。

一、条文原文

法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百六十二条
  • 违反本法规定，有下列情形之一的，由生态环境主管部门责令改正，没收违法所得，并处十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，并处五十万元以上一百万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五千元以上二万元以下的罚款：
  • （一）在土壤中使用重金属含量超标的降阻产品；
  • （二）未单独收集、存放开发建设过程中剥离的表土；
  • （三）实施风险管控、修复活动未对产生的污染物采取处理、处置措施，或者对土壤、周边环境造成新的污染；
  • （四）转运的污染土壤属于危险废物的，修复施工单位未依法进行处置；
  • （五）转运污染土壤，未将运输时间、方式、线路和污染土壤数量、去向、最终处置措施等提前报所在地和接受地生态环境主管部门；
  • （六）在永久基本农田集中区域新建可能造成土壤污染的建设项目；
  • （七）未达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标或者未按照规定进行土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估的建设用地地块，开工建设与风险管控、修复无关的项目。
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两条义务条款：

法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第四百四十五条
  • 县级以上地方人民政府应当依法将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田，实行严格保护。
  • 在永久基本农田集中区域，不得新建可能造成土壤污染的建设项目；已建成的，应当限期拆除或者关闭。
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法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第四百六十一条
  • 对达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标的建设用地地块，土壤污染责任人、土地使用权人可以申请省级人民政府生态环境主管部门移出建设用地土壤污染风险管控和修复名录。
  • 省级人民政府生态环境主管部门会同自然资源等有关部门对风险管控效果评估报告、修复效果评估报告组织评审，及时将达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标且可以安全利用的地块移出建设用地土壤污染风险管控和修复名录，按照规定向社会公开，并定期向国务院生态环境主管部门、自然资源主管部门报告。
  • 未达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标，或者未按照规定进行土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估的建设用地地块，禁止开工建设任何与风险管控、修复无关的项目；已经开工建设的，应当立即停止施工。
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二、两项都是空间管制，不是排放管制

本节十条罚则，绝大多数管的是「把污染物送进土里」或者「该做的没做」。第六项与第七项不一样，它们管的是「这块地上能动什么、不能动什么」。

这个区别带来三个后果：

第一，不以污染后果为要件。 动工了就是违法，不需要证明动工造成了污染。因为这类条款的目的就是预防——等到污染发生再罚，已经晚了。

第二，违法状态与工程进度绑定。 一旦开工，违法状态就成立；停工之后，违法状态是否终止？从条文看，第七项明确写「已经开工建设的，应当立即停止施工」，停止施工是改正的方式。所以停工可以视为改正，但已经发生的违法不因此消灭。

第三，责任主体是建设单位。 不是施工单位。因为决定动工的是建设单位，施工单位只是执行。当然，如果施工单位明知地块未达标仍承建，可能构成共同违法，但本条的处罚对象通常落在建设单位身上。

三、第六项的三个限定词

「在永久基本农田集中区域新建可能造成土壤污染的建设项目」，三个限定词，缺一不成立。

限定词一，永久基本农田集中区域。 不是「永久基本农田」这一块，是「集中区域」这一片。区别在哪？

永久基本农田是按地块划定的，有图斑、有面积、有四至边界。集中区域是一个空间概念，指永久基本农田连片分布、面积较大的区域。在集中区域内，可能夹着一些非永久基本农田的地块（道路、沟渠、零星建设用地、一般耕地）。

如果项目占的是集中区域内的非永久基本农田地块，是否适用第六项？从文义看，适用。因为条文写的是「在集中区域」，不是「在永久基本农田上」。这是本项与土地管理法的一个关键区别：土地管理法只管占永久基本农田本身，本项管整个片区。

限定词二，可能造成土壤污染的建设项目。 不是所有项目。

什么项目算？看三个指标：行业类别（涉重金属、化工、石化、制药、电镀、制革、有色金属冶炼、危险废物处置、尾矿库等）、污染物类型（有毒有害物质）、工艺特征（是否有液体物料贮存、是否有地下管道、是否有废水废渣产生）。

实务中常用环评分类作为参照：编制环境影响报告书的项目，多数属于「可能造成土壤污染」；编制报告表的部分属于；登记表项目一般不属于。但这只是参照，不是标准。最终判断要看项目的具体工艺与物质。

限定词三，新建。 不含改建、扩建？从文义看，「新建」指新设建设项目。改建、扩建是否适用，要看是否新增可能造成土壤污染的工艺或设施。如果改扩建增加了污染环节，实质上等同于新建，可以适用；如果只是设备更新、不增加污染，不宜适用。

已建成的怎么办？ 第四百四十五条第二款写「已建成的，应当限期拆除或者关闭」。但注意：这一句没有配罚则。第一千一百六十二条第六项只罚「新建」。所以对已建成的项目，不能按本项处罚，只能由地方政府按第四百四十五条第二款组织限期拆除或关闭（这是政府义务，通过行政决定实施，不是行政处罚）。

这个漏洞值得注意。企业在集中区域内已有项目，被要求拆除时，其救济路径不是对行政处罚提起复议，而是对政府的拆除决定提起复议或诉讼。

四、第七项的语法决定了只有一个违法行为

这一项的句子很长，容易读错。原文是：

「未达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标或者未按照规定进行土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估的建设用地地块，开工建设与风险管控、修复无关的项目。」

切分句子成分：

主语是「建设用地地块」，由两个定语修饰——「未达到……目标的」与「未按照规定进行……六个环节的」。

谓语是「开工建设与风险管控、修复无关的项目」。

所以整句只有一个违法行为：在地块未达标或未完成规定环节的情况下，开工建设与风险管控、修复无关的项目。

这个读法有三个推论：

推论一，只未达标但没开工，不构成本项。 企业修复没达到目标，但一直没动工，只构成第一千一百六十五条的「未按规定实施修复」，不构成本项。

推论二，开工的项目必须与风险管控、修复无关。 在地块上建设修复工程本身的设施（比如土壤修复车间、监测井、暂存场），属于「与修复有关」，不构成本项。

推论三，「未按规定完成六个环节」是并列的可选前提。 地块只要满足其中之一（未达标，或者六个环节有一个没做），就落入本项的前提条件。不需要全部缺失。

另一种读法是把「未达到目标」与「未完成六个环节」也当作独立违法行为。但这样读会与第一千一百六十五条完全重合，造成同一条文重复评价，不符合体系解释。所以第一种读法更稳。

五、六个环节各自是什么

第七项列举的六个环节，就是土壤污染风险管控和修复的完整链条（第四百三十条）：

环节一，土壤污染状况调查。 编制调查报告（第四百三十一条）。触发条件：有污染风险的地块、用途变更的地块、重点监管单位用地收回转让前。

环节二，土壤污染风险评估。 编制评估报告（第四百三十二条）。触发条件：调查表明污染物含量超过风险管控标准。

环节三，风险管控。 按评估报告要求采取措施，定期报告（第四百五十七条）。对象是名录内地块。

环节四，修复。 编制修复方案、备案、实施（第四百五十九条）。对象是名录内需要修复的地块。

环节五，风险管控效果评估。 编制效果评估报告（第四百三十七条）。

环节六，修复效果评估。 编制效果评估报告，另行委托单位（第四百六十条）。

六个环节全部完成、达到目标，地块才可以申请移出名录（第四百六十一条第一款）。移出之后，才可以正常开发建设。

第七项要防的，就是跳过这个链条直接开发：地块还是污染的，开发商已经进场打桩。这是实践中最危险的情形之一——施工扰动污染土，污染物扩散到周边，而未来的住户、使用者完全不知情。

六、与第一千一百六十五条的分工

两条极易混。区别在行为形态：

第一千一百六十五条罚不作为。 六项分别是：未做调查、未做评估、未采取风险管控措施、未实施修复、未做效果评估。这些都是「该做没做」。

第一千一百六十二条第七项罚作为。 在地块未达标的情况下开工建设无关项目。这是「不该做却做了」。

两条可以并存。一块地块既没做修复（第一千一百六十五条第五项），又开工建设了商品房（第一千一百六十二条第七项），两个违法行为、两条罚则、两笔罚款。

还有一个交叉点：第一千一百六十五条第二款对第四项、第五项情形（未采取风险管控措施、未实施修复）情节严重的，规定移送公安拘留。而第一千一百六十二条第七项不带拘留。所以同样是一块没修的地，只不作为的，可能被拘留；既不作为又开工的，罚款更高（两条并罚）但不拘留。这个组合需要按具体情形选择抗辩重点。

七、与土地管理法体系的分工

与土地管理法的分工。 土地管理法管的是用途管制与审批：这块地能不能建、要不要办农转用、要不要占补平衡。法典第六项管的是「在永久基本农田集中区域内，可能造成土壤污染的项目不能新建」。一个项目可能手续齐全（土地管理法层面合法），但仍违反第六项（环保层面违法）。

与基本农田保护条例的分工。 条例管的是永久基本农田的划定、保护、占用审批。条例禁止在基本农田内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土等。法典第六项的范围不同：它管「集中区域」，管「可能造成土壤污染」，与条例的禁止事项部分重叠但不完全相同。

与城乡规划法的分工。 规划管的是用地性质与建设强度。一个项目符合规划，不等于符合第六项。

四条线各管一段，都可能需要。企业合规不能只拿到一个批文就以为万事大吉。

八、要件与举证

要件（违法构成）判断标准谁来举证
位于永久基本农田集中区域（第六项）国土空间规划、永久基本农田划定成果、集中区域范围图行政机关举证
项目可能造成土壤污染（第六项）行业类别、污染物类型、工艺特征、环评类别行政机关举证
属新建（第六项）新设建设项目，非单纯设备更新行政机关举证（立项、施工许可）
地块未达标或未完成六环节（第七项）无效果评估报告、无移出名录文件、或评估未达目标行政机关举证
开工建设无关项目（第七项）施工许可、开工报告、现场施工迹象；项目与管控修复无关行政机关举证
违法所得因违法开工获得的利益或节省的成本行政机关举证
责任人身份直接负责的主管人员与其他直接责任人员行政机关举证

第二行是第六项的核心争点。「可能造成土壤污染」是一个需要论证的判断，执法机关要在决定书里说明理由：为什么这个项目可能造成土壤污染。仅凭行业类别一刀切，容易被质疑。

第五行是第七项的核心争点。要证明两件事：地块确实处于未达标状态；开工的项目确实与风险管控、修复无关。如果项目本身就是修复工程的一部分（比如建设污染物暂存车间），则「无关」不成立。

九、六处边界

第一，已建成项目不适用第六项。 只罚新建。已建成的走第四百四十五条第二款的限期拆除或关闭，那是行政决定，不是行政处罚。

第二，非集中区域的零星永久基本农田不适用第六项。 本项限定「集中区域」。单块、零星的永久基本农田被占，走土地管理法与基本农田保护条例。

第三，与修复有关的开工不适用第七项。 修复工程自身的施工、监测井建设、暂存设施搭建，都是「与风险管控、修复有关」。

第四，已达到目标并移出名录的地块不适用第七项。 移出之后可以正常开发。判断依据是省级生态环境部门的移出文件，不是企业自认为修好了。

第五，第七项不含农用地。 条文明确写「建设用地地块」。农用地的风险管控与修复，走第四百五十一条、第四百五十二条与第一千一百六十五条第四项、第五项。

第六，本两项不含对施工单位的处罚。 罚建设单位。施工单位明知故犯的，可能另按其他条款处理，但本条的处罚对象是建设单位。

十、时间效力与旧法对照

2026 年 8 月 15 日前的行为，适用《中华人民共和国土壤污染防治法》。

旧法第三十二条：在永久基本农田集中区域，不得新建可能造成土壤污染的建设项目；已经建成的，应当限期关闭拆除。旧法第三十九条：未达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标的地块，禁止开工建设任何与风险管控、修复无关的项目。罚则第八十七条相关条款。

对照可见三处变化：

第一，第六项的义务主体从政府改为项目单位。 旧法第三十二条写在政府职责章节里，法典第四百四十五条第一款仍是政府义务（划为永久基本农田），第二款是禁令（不得新建），禁令的对象是项目单位。

第二，已建成情形的处置从「关闭拆除」改为「限期拆除或者关闭」。 加了「限期」，明确了时间要求。

第三，第七项新增「未按照规定进行六个环节」这一前提。 旧法第三十九条只写「未达到目标」，法典扩大到「未按规定完成六个环节」。范围更宽：即使还没到评估阶段（因此谈不上未达标），只要该做的环节没做，也落入本项。

这个扩大值得注意。旧法时期，一个地块刚做完调查、还没做评估，在上面开工，很难按第三十九条罚（因为还没有「风险评估报告确定的目标」可以对照）。法典第七项把「未按规定进行调查、评估」也纳入前提，堵上了这个漏洞。

十一、给建设单位的三句话

第一句，拿地之前查两件事： 这块地在不在永久基本农田集中区域；这块地有没有移出污染地块名录。两件事都清了，才谈开工。

第二句，第六项只罚新建，但别指望改建扩建能绕。 增加污染环节的改扩建，实质上等同新建。

第三句，第七项的「无关」是双向的。 修复工程本身可以开工，开发建设不能开工。界线画清楚，别把售楼处先盖起来。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百六十二条、第四百四十五条、第四百六十一条撰写，条文经逐字核对，核对日期 2026 年 10 月。旧法《中华人民共和国土壤污染防治法》第三十二条、第三十九条已于 2026 年 8 月 15 日停止适用。本文不构成正式法律意见。