修复活动二次污染这件事，听起来矛盾，在现场却是常识：挖开污染土，挥发性有机物开始逸散；基坑降水，抽出来的水带着污染物；筛分、翻堆、热脱附，粉尘与尾气跟着出来；清出的污染土要运走，运输沿途可能撒漏。

⁠​‌​‌​​‌​‌‌‌​‌​‌​‌‌‌​‌‌‌‌​​​‌​​‌​‌​‌‌‌​‌​‌​‌​‌‌​​⁠

所以修复工程的合规不是一条线，是两条：一条是「把这块地修好」，另一条是「修的过程别再污染别处」。法典第一千一百六十二条第三项到第五项，管的正是第二条线。

三项各有各的抓手。第三项抓现场，第四项抓危废，第五项抓转运。三项的罚格一样，都在十万至五十万的区间，情节严重到五十万至一百万，还对直接负责的主管人员罚五千至二万。

先看这几个要点

  • 第三项有两种违法形态：未对产生的污染物采取措施，或者造成新的污染。前者是行为，后者是结果。
  • 第三项的义务来源是第四百三十五条：修复中产生的废水、废气、固体废物要按规定处理处置并达标。
  • 第四项只针对属于危险废物的污染土壤，义务主体明确写的是修复施工单位。
  • 污染土壤是否属危废，要依《国家危险废物名录》或鉴别标准判断，不能凭来源想当然。
  • 第五项是事前报备义务：制定转运计划，提前报送所在地和接受地两地生态环境主管部门。
  • 报备内容六项：运输时间、方式、线路、数量、去向、最终处置措施。少一项即不完整。
  • 第五项与危险废物转移联单不是一回事：联单是危废转移的法定单据，第五项是所有污染土壤转运都要做的报备。
  • 三项罚格相同，但救济路径相同、抗辩点不同。
  • 修复效果不达标、未编制修复方案，走第一千一百六十五条，不在本条。
  • 2026 年 8 月 15 日前的行为，适用《中华人民共和国土壤污染防治法》第三十五条、第三十六条、第四十一条与第八十七条。

一、条文原文

法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百六十二条
  • 违反本法规定，有下列情形之一的，由生态环境主管部门责令改正，没收违法所得，并处十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，并处五十万元以上一百万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五千元以上二万元以下的罚款：
  • （一）在土壤中使用重金属含量超标的降阻产品；
  • （二）未单独收集、存放开发建设过程中剥离的表土；
  • （三）实施风险管控、修复活动未对产生的污染物采取处理、处置措施，或者对土壤、周边环境造成新的污染；
  • （四）转运的污染土壤属于危险废物的，修复施工单位未依法进行处置；
  • （五）转运污染土壤，未将运输时间、方式、线路和污染土壤数量、去向、最终处置措施等提前报所在地和接受地生态环境主管部门；
  • （六）在永久基本农田集中区域新建可能造成土壤污染的建设项目；
  • （七）未达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标或者未按照规定进行土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估的建设用地地块，开工建设与风险管控、修复无关的项目。
国家法律法规数据库 ↗

配套义务条款：

法条依据
国家法律法规数据库 ↗
法条依据
国家法律法规数据库 ↗

三条义务对应三项罚则，一一对应，没有兜底条款。

二、第三项：行为与结果两种形态

第三项用了「或者」连接两部分：「未对产生的污染物采取处理、处置措施」与「对土壤、周边环境造成新的污染」。

第一种形态是行为违法。 只要没有对修复中产生的废水、废气、固体废物采取措施，就构成，不问有没有造成实际污染。这是状态型认定，执法机关只需证明「现场有污染物、没有处理设施或措施」。

第二种形态是结果违法。 造成了新的污染，即修复过程中污染扩散到修复范围之外，或者污染了周边的土壤、水体、大气。这是结果型认定，需要监测数据或现场证据支撑。

两种形态的举证难度差别很大。第一种容易证明，现场一看便知；第二种要证明「新的污染」与修复活动的因果关系，需要对比修复前后的监测数据，排除其他污染源。

实务中执法机关多按第一种认定，因为简单。企业抗辩时要注意：不要纠缠「有没有造成污染」，而应主张「已经采取了措施」——拿出废气收集装置、废水沉淀池、固废暂存间的照片与运行记录。

还有一种争议形态：措施有，但不达标。装了废气收集，但活性炭长期不换，排放超标。这算「未采取措施」还是「措施无效」？从文义看，「未采取」指向的是有无，不是优劣。措施存在但不达标，可能构成违反第四百三十五条后半句「达到相关生态环境保护标准」，进而构成第三项。这个论点执法机关会用，企业要准备好运行记录。

三、第四项：危废污染土壤怎么认定

第四项有一个前提：转运的污染土壤属于危险废物。

不是所有污染土壤都是危废。判断路径有两条：

路径一，名录判断。 《国家危险废物名录》列出了五十大类危险废物，其中与土壤相关的主要是「被列入名录的行业产生的污染土壤」以及「含有或沾染毒性、感染性危险废物的废弃包装物、容器、过滤吸附介质」。如果修复地块的污染物来源属于名录所列行业，清出的土壤可能被直接认定为危废。

路径二，鉴别判断。 不在名录内的，按危险废物鉴别标准做浸出毒性、毒性物质含量、腐蚀性、易燃性、反应性、感染性六项鉴别。任一项超标，即具有危险特性。

实务中的分歧点在于：同一地块不同深度的土壤，可能是不同属性。表层污染重，鉴别结果超标的属于危废；深层清洁土不是。修复施工时如果不分层开挖、混堆外运，整批土都可能被按危废认定，处置成本相差几倍到十几倍。这也是为什么分层开挖、分类检测是修复工程的基本功。

第四项的义务是「依法进行处置」。什么叫依法处置？三条要求：

第一，交给有资质单位。 危险废物经营许可证是前置，接收方必须有对应类别的许可。

第二，执行转移联单。 危废转移要填电子或纸质联单，报两地生态环境部门备案。

第三，处置方式合规。 按许可的方式处置（焚烧、填埋、利用），不能擅自改变。

三条缺一，即构成「未依法处置」。

第四项的主体明确写的是「修复施工单位」。这是本条七项里唯一明确点出责任主体的。为什么？因为转运行为的实施者是施工单位，业主通常只负责委托与付款，不直接管运输。

四、第五项：六项内容、两地报备、提前

第五项是纯程序义务，但要求很具体。

报备内容六项： 运输时间、运输方式、运输线路、污染土壤数量、去向、最终处置措施。

六项缺一即不完整。实务中最常缺的是「最终处置措施」——很多报备只写了「运至某公司」，没写该公司用什么方式处置。这一项缺失，等于无法追溯最终去向，是执法重点。

报备对象两地： 所在地与接受地生态环境主管部门。所在地是修复地块所在区县，接受地是污染土壤运往的处置设施所在区县。只报一地不完整。

报备时间：提前。 条文写「提前报送」，即在转运行为发生之前。事后补报不算履行。至于提前多久，条文没写，通常按地方规定（三日、五日、七日不等）。没有地方规定的，合理期间即可，一般不少于三个工作日。

报备主体： 修复施工单位。与第四项一致。

第五项与第四项的关系需要说清：污染土壤属于危废的，既要按第四项依法处置（含危废转移联单），又要按第五项报备转运计划。两个义务并存，不是二选一。不属于危废的污染土壤，只需第五项报备。

五、与固废法转移制度的分工

这里容易混三套制度：

制度一，危险废物转移联单。 依固废法与危险废物转移管理办法，危废转移必须执行联单，报两地生态环境部门。这是危废专属的单据制度，覆盖所有危废，不只土壤。

制度二，本条第五项的转运报备。 覆盖所有污染土壤（不论是否危废），要求提前报备转运计划。这是土壤修复领域的专属要求。

制度三，固体废物跨省转移审批。 跨省转移固废（含危废）要经省级生态环境部门批准。这是跨省情形的前置审批。

三套制度的关系：跨省转运危废污染土壤，三套都要走；省内转运危废污染土壤，走联单加报备；省内转运非危废污染土壤，只走报备。

企业最容易漏的是第三套——以为有联单就够了，结果跨省没审批。也容易漏第二套——以为非危废就不用报，结果被按第五项罚。

还有一层操作细节：报备的形式与回执。现在多数地方已改为线上报备，通过固体废物管理信息系统填报转运计划。线上报备的好处是有时间戳，能证明「提前」；坏处是系统故障、账号权限、审核退回都会造成报备不成功。企业应当做三件事：一是报备后截图留存受理编号，二是关注审核状态直到通过，三是打印或导出回执归档。纸质报备的地区，要拿到两个部门的收件签章。没有回执的报备，在事后举证时几乎等于没报——执法机关只认记录，不认口头说明。

六、修复施工单位的责任边界

三项罚则的落点都在修复施工单位，但业主（土地使用权人或土壤污染责任人）并非完全脱身。

业主的责任在另一侧： 未编制修复方案、未按方案实施、未做效果评估、未达到修复目标，走第一千一百六十五条。委托了不合格的施工单位（不具备专业能力），可能构成违反第四百三十八条。

施工单位的责任在本条： 现场污染防控、危废处置、转运报备。

合同可以约定内部分担，但不能对抗行政机关。 业主与施工单位约定「一切环保责任由施工方承担」，行政机关仍然可以按各自的违法行为分别处罚，只是在民事上可以追偿。

还有一个实务问题：分包。总包把开挖、运输分包出去，实际实施转运的是分包方。行政机关按第四项、第五项处罚时，罚总包还是分包？条文写「修复施工单位」，通常理解为与业主签约的施工单位（总包）。总包被罚后可以向分包追偿。

再展开一句「分层开挖为什么能省钱」，因为这是修复现场最容易被忽略的成本控制点。污染地块的污染分布是不均匀的：表层重、深层轻；污染源附近重、外围轻；某个车间地下重、办公区地下轻。如果整体开挖、混堆外运，所有土都按最重的那一档处置。假设一块地十万吨土，其中真正需要按危废处置的只有五千吨，混堆之后十万吨全按危废走，处置单价从每吨几百元跳到每吨几千元，成本差出上亿元。分层开挖加逐层检测，看起来增加了检测费与施工难度，实际省下的是处置费的大头。这也是为什么修复方案里通常要求「分区、分层、分类型」开挖，而现场执行时最容易被简化掉的就是这一步。反过来看，第五项报备里的「数量、去向、最终处置措施」三个字段，本质上是要求施工单位把分区分层的结果写清楚：多少吨去危废处置，多少吨去一般固废填埋，多少吨可以原地回填。填报粗糙，往往说明现场就是混着挖的。

七、要件与举证

要件（违法构成）判断标准谁来举证
存在修复或风险管控活动有修复方案、施工合同、现场作业行政机关举证
产生污染物（第三项）现场有废水、废气、固体废物行政机关举证（现场笔录、影像）
未采取措施或造成新污染（第三项）无处理设施、无运行记录；或周边监测数据恶化行政机关举证；企业提交设施与运行记录反证
污染土壤属危废（第四项）名录判断或鉴别报告行政机关举证（名录条款或鉴别报告）
未依法处置（第四项）无资质接收、无联单、处置方式不符许可行政机关举证
未提前报备（第五项）无报备记录，或报备时间晚于转运，或内容缺项，或只报一地行政机关举证；企业提交报备回执反证
责任人身份直接负责的主管人员与其他直接责任人员行政机关举证（任职与审批记录）

第六行是本篇最实用的一行。第五项的抗辩几乎全在「报备证据」上：有没有报、什么时候报、报给谁、报了几项。企业只要拿出两地报备回执，第五项就不成立。

八、六处边界

第一，不含修复效果不达标。 修复完成了但没达到目标，走第一千一百六十五条第七项的反向情形（未达目标开工）或第五项（未按规定实施修复），不走本条第三项。

第二，不含未编制方案。 方案缺失是第一千一百六十五条的事。本条第三项管的是「实施过程中」的污染防控。

第三，不含一般土方转运。 只有「污染土壤」的转运才需要报备。清洁土、建筑渣土、剥离表土（另有规定）不适用第五项。

第四，不含未鉴别就外运的争议。 如果企业未做鉴别、直接按一般固废外运，事后被认定为危废，可能同时构成第四项与固废法相关违法。这是最高风险的情形。

第五，不含修复单位资质问题。 施工单位不具备专业能力，走第四百三十八条与地方规定，不在本条。

第六，不含历史遗留堆存。 修复前已经存在的污染堆体，其管理责任按污染责任人认定规则处理，不构成本条第三项的「修复活动中产生」。

九、时间效力与旧法对照

2026 年 8 月 15 日前的行为，适用《中华人民共和国土壤污染防治法》。

旧法第三十五条：实施风险管控、修复活动，不得对土壤和周边环境造成新的污染。旧法第三十六条：修复施工单位转运污染土壤的，应当制定转运计划，将运输时间、方式、线路和污染土壤数量、去向、最终处置措施等，提前报所在地和接受地生态环境主管部门。旧法第四十一条涉及修复活动的污染物处理。罚则第八十七条相关条款。

对照可见两处变化：

第一，第三项把「未采取措施」与「造成新污染」并列写进同一项。 旧法第三十五条只写「不得造成新的污染」，是纯结果型；法典加了「未对产生的污染物采取处理、处置措施」这一行为型，认定更容易。

第二，第四项是相对新增的细化。 旧法对危废污染土壤的处置要求散在固废法与相关规章里，法典把它单列成一项并明确主体为修复施工单位。

十、给修复施工单位的三句话

第一句，分层开挖、分类检测，是省钱的第一步。 混堆之后整批按危废处置，成本翻几倍。

第二句，转运计划六项写全，两地都报，报在运之前。 回执留档，这是第五项唯一的免责证据。

第三句，现场的处理设施要有运行记录。 装了不用，等于没装。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百六十二条、第四百三十五条、第四百三十六条撰写，条文经逐字核对，核对日期 2026 年 10 月。旧法《中华人民共和国土壤污染防治法》第三十五条、第三十六条已于 2026 年 8 月 15 日停止适用。本文不构成正式法律意见。