信息公开与公众参与十一条：三项权利、两条举报通道，和一条罚不动的保护

生态环境信息公开与公众参与，写在第一编第九章，第一百三十七条到第一百四十七条，十一条。这是第一编的最后一章，也是整部法典唯一一章把「普通人」放在主体位置的。

⁠​‌​‌​​‌​‌‌‌​‌​‌​​‌​​‌​‌‌​​​‌​​​​‌​‌‌‌​‌​‌​‌​‌‌​​⁠

前面八章的主体是国家、政府、部门、企业。这一章的主体是公民、法人和其他组织——不是被管理者，是权利人。

十一条的结构是三条线：

知情线（第一百三十七条到第一百四十条）：谁有权利知道、政府公开什么、企业披露什么。 参与线（第一百四十一条到第一百四十三条）：怎么参与、参与什么事项、什么程序。 监督线（第一百四十四条到第一百四十七条）：怎么监督、怎么举报、谁来保护举报人、谁能起诉。

这一章有一处特别值得说的地方：第一百四十六条第二款禁止打击报复举报人，第一千二百三十八条给了对应罚则，但罚则一个字的具体处罚都没有。

「违反本法规定，对举报人以解除、变更劳动合同、聘用合同或者以其他方式打击报复的，应当依照有关法律的规定承担责任。」

「依照有关法律的规定承担责任」——法典自己没定罚则，把责任推给了别的法。 这就是为什么这一条被叫做「罚不动的保护」。

先看这几个要点

• 第一百三十七条是三项权利的总纲：获取生态环境信息、参与、监督。
• 第一百三十八条分工明确：国务院生态环境主管部门统一发布国家层面信息，省级以上定期发布状况公报；各部门公开质量、监测、突发事件、许可、处罚信息。
• 第一百四十条把企业披露分两档：自愿公开，和法定的强制披露（排污许可重点管理单位等）。
• 强制披露的范围里写了「温室气体排放信息」，这是新增。
• 第一百四十三条是程序性参与的概括条款，覆盖规划、标准、环评三类事项。
• 第一百四十五条有两条举报通道：举报违法行为找部门，举报不履职找上级或监察机关。
• 第一百四十六条是举报人保护：及时处理、保密、实名反馈、禁止打击报复。
• 第一百四十七条给了公益诉讼两个条件：设区的市级以上民政部门登记，专门从事生态环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。

一、第一百三十七条：三项权利

两款。第一款给权利，第二款给对应义务。

三项权利：获取信息、参与、监督。

这三项是有顺序的。 不知情，无从参与；不参与，监督无力。知情是基础，参与是过程，监督是结果。

「依法享有」四个字有限定——权利不是无限的，行使要依法。这意味着信息公开有法定范围（国家秘密、商业秘密、个人隐私不公开），参与有法定程序，监督有法定渠道。

第二款的三项义务：公开信息、完善程序、提供便利。

「提供便利」这一项容易被忽略，但它有实际内容： 举报电话要通、邮箱要能收、窗口要有人、网上平台要能用。一个部门公布了举报电话，但永远没人接，就没有履行「提供便利」的义务。

这一款在实务中的用法： 申请信息公开被无理拒绝、参与程序被设置障碍、举报渠道形同虚设，都可以指向这一款。但要注意——这一款是概括性义务，单独据此起诉，法院可能认为缺乏具体给付内容。 实际主张要落到具体制度上：政府信息公开条例、具体程序的听证要求、举报处理期限规定。

二、第一百三十八条：谁发布、发什么

两款。第一款定发布权，第二款定公开范围。

第一款两个层次：

「统一发布」的主体是国务院生态环境主管部门，内容是三类：国家生态环境质量、重点污染源监测信息、其他重大生态环境信息。

「统一发布」这四个字很关键。 它意味着国家层面的环境质量数据，出口只有一个。这个设计防的是数据打架——不同部门、不同层级各自发布数据，口径不一，公众无所适从，也给了「选择性地发布好看的数据」的空间。

「省级以上定期发布生态环境状况公报」——省级和生态环境部都要定期发公报。公报是综合性文件，内容包括环境质量状况、主要污染物排放、生态状况、环境管理情况等，通常每年一次。

第二款是各部门的公开清单，五类：

生态环境质量——空气、水、土壤、声环境的质量数据。 生态环境监测——监测点位、监测数据、监测报告。 突发生态环境事件——事件的发生、处置、影响、评估。 生态环境行政许可——环评批复、排污许可证、危废经营许可证等。 生态环境行政处罚——处罚决定书。

这五类是「主动公开」的范围。 不需要申请，部门应当主动公开。

实务要点：五类里最有用的是许可和处罚。 想知道一家企业是否合规，查它的排污许可证和处罚记录，比看它的宣传材料可靠得多。这些信息在各地生态环境部门的网站、「信用中国」、国家企业信用信息公示系统都能查到。

三、第一百三十九条：准确一致

一句。这一条解决的是「同一件事，两个部门说两个数」的问题。

实践中这类冲突不少： 生态环境部门说某条河水质是 IV 类，水利部门说是 V 类；地方说空气质量优良天数 300 天，中央监测站算出来 280 天。数据打架，公众信任就没了。

「准确」和「一致」是两个要求：准确是对数据本身的要求（测得对），一致是对数据之间关系的要求（对得上）。

这一条与第一百三十八条第一款配套。 统一发布解决「谁说了算」，第一百三十九条解决「说的要一样」。

对企业的意义： 如果因为数据不一致导致企业被错误处罚（比如用了一个口径不同的数据认定超标），可以主张第一百三十九条，要求以准确一致的数据为准。这类抗辩在实务中偶有出现，成功率取决于能不能拿出另一套权威数据。

四、第一百四十条：企业披露，两档

两款，两档。

第一档，自愿公开。 所有企业都可以自愿公开，国家鼓励。这一档没有强制力，但公开了就要真实——自愿公开的信息如果虚假，可能构成虚假宣传。

第二档，强制披露。 主体是「实行排污许可重点管理和其他法定的应当披露生态环境信息的企业事业单位和其他生产经营者」。

两类主体：

排污许可重点管理单位。 排污许可分重点管理、简化管理、登记管理三类，重点管理的是污染物排放量较大、环境风险较高的单位。

其他法定的应当披露的主体。 这一句指向《企业环境信息依法披露管理办法》规定的范围——包括重点排污单位、实施强制性清洁生产审核的企业、符合条件的上市公司及债券发行人、以及法律法规规定的其他企业。

披露标准是四个词：及时、真实、准确、完整。

这四个词各有对应的问题：

及时——年度报告要在规定期限内披露，临时报告要在事件发生后规定期限内披露。迟披露等于没披露。 真实——不能编。 准确——数据要算对。 完整——该披露的项目一项不能少。漏披露是实务中最常见的问题。

披露内容是「污染物排放信息、温室气体排放信息等」。

「温室气体排放信息」写进来，是这一条的新东西。 过去的强制披露以污染物为主，碳排放信息是这两年才纳入的。这对纳入碳市场的企业、出口面临碳边境调节机制的企业，是实质义务。

违反披露义务的后果在哪？ 法典分则里有对应罚则（未按规定披露环境信息），另有《企业环境信息依法披露管理办法》的行政处罚。注意两个责任可能并存，但同一行为不能重复罚款（行政处罚法第二十九条）。

五、第一百四十一条、第一百四十二条、第一百四十四条：参与、绿色消费、监督

这三条都是「鼓励、引导」型条款，主体是国家，对象是公众。

一句，四项原则：依法、有序、自愿、便利。

「依法」和「有序」是对参与者的约束——不能以参与为名违法，不能扰乱秩序。 「自愿」和「便利」是对制度设计的要求——不能强制参与，参与渠道要好用。

这四项原则在实务中的作用： 当参与申请被以「影响稳定」「不便于管理」为由拒绝时，可以主张「便利」原则；当参与行为被指违法时，要看是否真的违反「依法」「有序」。

一句。这是绿色消费的条款，也是第六条的「公众参与」原则在消费领域的具体化。

注意这一条讲的是「使用」，不是「生产」。 生产者义务在第四编，消费者义务在这里。

这一条没有罚则，也没有强制。 它的作用是给绿色消费政策提供法律依据——比如以旧换新补贴、绿色产品认证、垃圾分类积分。

一句。「公共事务」四个字限定了范围——监督的是公共事务，不是私人纠纷。邻居噪声扰民是私法问题，走民事诉讼；一个区域的环境质量长期不达标、监管部门不作为，是公共事务，走监督渠道。

监督的具体渠道在第一百四十五条、第一百四十六条展开。

六、第一百四十三条：程序性参与的三类事项

一句，三类事项，两种方式。

三类事项：编规划、定标准、做环评。

这三类是「决策前端」的事项——它们决定后面所有具体行为的框架。规划定了空间格局，标准定了限值，环评定了个案准入。在这三个环节参与，影响的是「规则」，比在个案里反对有效得多。

两种方式：听证会、公开征求意见。 加「等」字，还有座谈会、论证会、问卷调查。

「应当依法采取」——这是义务性表述，不是倡导。

但这一条是概括条款，具体程序在各章：

这张表里有一处值得注意：第六十五条的规划编制程序，只要求征求「有关部门、专家等方面」的意见，没有列公众。 公众参与的入口在第九十条的规划环评，不在第六十五条的规划编制。这两个程序是不同的，别搞混。

实务提示：参与要在正确的时间、对正确的事项提出。 规划环评阶段提项目层面的具体问题，项目环评阶段提规划层面的布局问题，都属于「错位参与」，效果差。

七、第一百四十五条：两条举报通道

三款，一条渠道义务加两条举报通道。

第一款，部门的渠道义务。 公布举报电话、电子邮箱，加「等高效便捷的举报渠道」。「高效便捷」四个字是标准——只有电话没有邮箱，只有邮箱永远不回，都不算。

第二款，通道一：举报违法行为。 对象是「任何单位和个人」的污染环境、破坏生态行为；受理机关是负有生态环境保护监督管理职责的部门。

第三款，通道二：举报不履职。 对象是地方各级人民政府、生态环境部门及其机构不依法履行职责；受理机关是上级机关或者监察机关。

两条通道的分工要记清：

通道二的意义在于把「官不管」也纳入监督范围。 举报一家企业排污，环保局不查，这时候该走的不是再举报一次企业，而是举报环保局不履职——向上级机关或者监察机关。

「监察机关」入列，是监察体制改革后的新格局。 公职人员不履职，可能构成职务违法，监察机关有权调查处置。

八、第一百四十六条：处理、保密、反馈，和一条罚不动的保护

两款。第一款是机关的义务，第二款是单位的禁止。

第一款三项义务：及时处理、保密、实名反馈。

「及时处理」没有具体期限。 期限在《信访工作条例》《生态环境违法行为举报奖励办法》和地方规定里，一般是受理后 15 日或者 60 日内办结。

「保密」的对象是「举报人的相关信息」——姓名、联系方式、住址、工作单位，以及举报内容本身（因为举报内容可能暴露举报人身份）。

保密义务的违反后果在第一千零六十二条：

十项情形，每一项都对应前面某一条义务。 与本章直接相关的有两项：

第（四）项：发现或者接到举报未及时依法查处。 这是对第一百四十五条的兜底——举报了不查，要处分。 第（七）项：应当依法公开生态环境信息而未公开。 这是对第一百三十八条的兜底——该公开不公开，要处分。

注意处分对象是「负有责任的领导人员和直接责任人员」，不是单位。 这是「处罚到人」在政府一侧的体现。

第二款是举报人保护：禁止打击报复。

保护的对象是「举报所在单位」的举报人——内部举报人，也就是通常说的「吹哨人」。

禁止的方式是「以解除、变更劳动合同、聘用合同，或者以其他方式」——列举了两种典型方式（解除、变更合同），加一个兜底（其他方式）。「其他方式」包括降职、降薪、调岗、孤立、考核不合格、不给升职。

罚则在第一千二百三十八条：

这一条只有一句话，没有罚格，没有处罚种类。

「依照有关法律的规定承担责任」——法典把责任推给了别的法。

别的法能接住多少？

民事责任接得住。 劳动合同法对违法解除劳动合同有明确规定：用人单位违法解除，劳动者可以要求继续履行，或者要求支付赔偿金（经济补偿标准的二倍）。降薪、调岗、变相逼迫离职，可以通过劳动仲裁主张恢复原状或者赔偿。

行政责任基本接不住。 法典没有规定罚款；劳动保障监察条例对某些违法行为有处罚，但对「打击报复举报人」这一具体情形，没有专门的罚则。

刑事责任有路径但要够格。 如果打击报复行为本身构成犯罪（比如故意伤害、非法拘禁、侵犯公民个人信息），按相应罪名处理；但「打击报复举报人」本身不是一个独立罪名。

这就是「罚不动」的意思： 保护条款写在法典里，宣示很明确；但违反之后，企业面对的最重后果是劳动法上的赔偿，没有来自生态环境部门的罚款。

对企业的实务提示：不要以为没有罚则就可以随意处理举报人。 三个风险是真实的：

其一，劳动仲裁的赔偿。 违法解除要赔双倍经济补偿，一个十年工龄的员工，赔偿可能就是二十个月工资。

其二，刑事风险。 处理方式过激，可能触碰刑法。

其三，环境责任加重。 打击报复举报人，往往引发更密集的举报和更强的监管关注。在生态环境损害赔偿、行政处罚裁量中，这类情节会被作为从重因素。

九、第一百四十七条：公益诉讼的两个条件

四款。鼓励、条件、受理、禁止牟利。

第一款，鼓励社会组织和志愿者从事公益活动。 这是社会组织参与环境治理的基础条款。

第二款，两个条件，缺一不可。

条件一，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记。 注意三点：登记机关是民政部门（不是其他部门）；层级是设区的市级以上（县区级登记的不符合）；必须是「依法」登记（非法组织不行）。

条件二，专门从事生态环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。

三个要素：专门从事（业务范围以生态环境保护公益为主，不是兼营）、连续五年以上（不能中断）、无违法记录。

这两个条件与已废止的环境保护法第五十八条一致。 法典沿用了这套标准，没有放宽也没有收紧。

第三款，法院「应当依法受理」。 这一句是给法院的义务——符合条件、起诉材料齐备，不能以「不属于受案范围」推诿。

第四款，不得通过诉讼牟取经济利益。 这一款防的是「职业化公益诉讼」——以公益诉讼为名，通过和解、调解获取不当利益。

「牟取经济利益」怎么界定？ 通常看三点：诉讼请求是否包含赔偿归己、和解金额的流向、社会组织是否以诉讼为主要收入来源。合理的办案成本、律师费、鉴定费可以主张，但不等于可以把赔偿装进自己口袋。

一个必须说清的边界：第一百四十七条只规定社会组织的民事公益诉讼。

检察机关的公益诉讼不在这一条。 检察机关提起民事公益诉讼、行政公益诉讼，依据是民事诉讼法第五十八条第二款、行政诉讼法第二十五条第四款。法典第三十二条提到「生态环境公益诉讼制度」，但没有在这一条里规定检察机关的起诉条件。

这个区别在实务中很重要： 看到一个环境公益诉讼案件，先看原告是谁——社会组织，查第一百四十七条的两个条件；检察机关，查诉讼法的规定。

十、要件核对表

十一条摊成一张表，按「权利→对应义务→不履行的后果」对齐。

这张表最需要注意倒数第二行。 第十一列（后果）写的是「依照有关法律承担责任」——这不是一个具体的处罚，是一个指向。

十一、边界：这一章用不上的四种情形

第一种，拿第一百三十七条直接要求公开某份文件。 这一条给的是权利，具体公开范围、程序、救济在《政府信息公开条例》里。要申请书，按条例走，不是按法典走。 法典这一条的作用是在条例缺位时提供上位法依据。

第二种，认为第一百四十六条第二款可以直接要求生态环境部门处罚打击报复的企业。 第一千二百三十八条没有给生态环境部门罚款权。打击报复举报人的救济路径是劳动仲裁、民事诉讼，不是行政投诉。 向生态环境部门举报，最多引发对该企业的环境检查，不会因为打击报复本身被罚。

第三种，认为任何社会组织都能提公益诉讼。 两个条件缺一不可。县区级民政登记的、成立不满五年的、有违法记录的，都不符合。

第四种，把检察机关的公益诉讼按第一百四十七条审查。 检察机关的起诉依据在诉讼法，不在这一条。用错条文，会被对方以「原告主体资格」抗辩。

十二、第一编收官：一百四十七条的四个结构

P98 这一批十五篇，把《生态环境法典》第一编「总则」一百四十七条读完了。九个章，一百四十七条，一个不漏。 收尾时说四个结构。

结构一，九章的分工是「从抽象到具体」。

一百四十七条里，只有第一百四十七条这一章是给「普通人」的。 这个安排在整部法典里是唯一的——后面四编，主体全是国家、政府和企业。

结构二，第一编几乎没有罚则，但决定了后面一千零九十五条的适用。

粗略统计，第一编里带直接罚则的条文不超过五处（三同时的一千一百条、未批先建的一千零九十五条、应急预案的一千二百三十五条、服务机构的规范散在各处）。大部分条文是「组织法」和「程序法」性质——定框架，不定后果。

这个结构意味着：读第一编不能找罚则，要找的是「适用前提」。 第三条定射程，第二条定概念，第六十八条到第七十五条定标准，第八十二条到第一百一十条定程序。前提错了，后面的罚则全错。

结构三，对政府和对企业是两条平行的线。

对政府的线：第八条定责任，第二十四条到第三十四条用考核、督察、人大、审计、监察、司法六条绳子，第一千零六十二条用十项情形兜底处分。 对企业的线：第九条定义务，分则各编定具体行为，第五编定罚则。

两条线在第一编里交汇的地方不多，但每一次交汇都很关键——比如第一百四十五条的第二款和第三款（举报企业 vs 举报政府），第一百四十条（企业披露）和第一百三十八条（政府公开）。

结构四，第一编留了五个明显的空白。

空白一，第四十条的「生态环境保护方案」——有义务，没名称、没程序、没罚则。 空白二，第八十二条第二款的碳评——有授权，没规则。 空白三，第一百三十六条的「应当予以支持」——有义务，没标准、没救济。 空白四，第一百四十六条第二款的举报人保护——有禁止，没罚格。 空白五，第一百二十一条的应急演练——有义务，罚则清单里没有。

五个空白，都是「写了但没写透」。 它们不是立法疏漏，是留给下位法和实践的接口。对律师来说，这五个地方就是可以争的空间；对企业来说，这五个地方就是需要提前布局的风险点。

十三、三句话

第一句，这一章的三项权利是有顺序的：知情是基础，参与是过程，监督是结果。 不知道自己身边发生了什么，参与就是空谈；参与不了决策，监督就只能事后追。

第二句，举报有两条通道，别走错。 举报企业违法找生态环境部门，举报政府不履职找上级机关或监察机关。走错通道，事情就卡住了。

第三句，第一百四十六条第二款是一条罚不动的保护。 禁止打击报复写在法典里，罚则只有「依照有关法律承担责任」。但这不等于没有代价——劳动赔偿、刑事风险、环境责任加重，三重后果都是真的。

延伸阅读

• 法典开篇十五条：六项原则、一条域外条款、一个法定节日：第一编第一章，第一百三十七条三项权利的源头在第六条「公众参与」原则。
• 监督管理体制八条：一个「四统一」、一份清单、两条「长」：第一百三十八条公开信息的部门分工。
• 监督管理制度十一条：六条绳子管政府，没有一条能罚企业：第一百三十九条信息准确一致与督察、考核的关系。
• 执法六条：分局能不能自己开罚单、查封要什么条件、信用能不能修复：第五十四条信用记录与第一百四十条企业披露的衔接。
• 突发环境事件应对十条：企业六个动作、三级预案，和一个没写进罚则的空档：第一百三十八条突发事件信息公开的配套。
• 规划环评十三条：写篇章还是编报告书，和一句「不得组织实施」：第一百四十三条程序性参与在规划环评中的具体化。
• 建设项目环评上篇：三级分类、八项内容，和一条能简化的口子：第一百零一条项目环评的公众参与。
• 拒绝检查罚二十万，打击报复举报人一分不罚：第一千二百三十八条的完整解读。
• 生态环境损害赔偿怎么办：公益诉讼与损害赔偿两条线的分野。
• 标签：[生态环境法典｜合规｜行政处罚
• 法规：中华人民共和国生态环境法典｜中华人民共和国行政处罚法｜中华人民共和国环境保护法｜生态保护补偿条例
• 案例：李劲诉华润置地（重庆）有限公司环境污染责任纠纷案｜中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉雅砻江流域水电开发有限公司生态环境保护民事公益诉讼案｜北京市昌平区某环境研究所诉某流域水电开发有限公司生态破坏民事公益诉讼案｜林业局不履行法定职责：行政公益诉讼怎么判
• 流程：环境污染举报流程｜行政复议流程｜行政诉讼流程｜行政处罚听证流程
• 指南：行政机关不作为怎么办｜行政处罚应对指南｜行政复议怎么提
• 文书：行政复议申请书范本｜行政起诉状范本｜行政处罚申辩书范本
• 证据：环境污染侵权证据指引｜行政诉讼证据规则
• 合同：环境监测与排污许可服务合同｜环境损害鉴定评估服务合同
• 词条：环境污染责任｜行政许可｜行政处罚种类｜代履行
• 问答：行政处罚常见问题｜噪声扰民常见问题
• 类案：环境污染侵权类案检索｜不服行政处罚类案检索
• 工具：行政复议文书助手｜国家赔偿计算器
• 分类：法典深读｜行政法
• 专题：行政争议
• 赔偿：赔偿标准总览
• 罪名：污染环境罪

---

以上分析基于 2026 年 10 月核对的《中华人民共和国生态环境法典》文本，不构成正式法律意见。环境信息依法披露的具体范围以《企业环境信息依法披露管理办法》为准，公益诉讼的起诉条件以民事诉讼法和司法解释为准，具体事项请以律师正式意见为准。