泉域保护范围这个词，在法规里出现得不多，但在北方岩溶地区，它决定着一批项目能不能落地。济南的趵突泉、太原的晋祠泉、邢台的百泉，都有依法划定的泉域保护范围。在这个范围里建一个可能污染地下水的项目，罚多少钱是次要的，项目保不保得住才是主要的。

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法典第一千一百三十八条就是管这件事的。这一条在旧《水污染防治法》里找不到对应条文，是全新增加的。它的结构也很特别：罚款十万到五十万，只有一档，没有情节严重加档；后面紧跟一句「并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭」，用的是「并」字，不是「可以」。

这一篇要讲清四件事。第一，泉域保护范围、岩溶强发育、落水洞、岩溶漏斗这四个概念分别指什么，为什么它们被放在同一条里；第二，「造成地下水污染的建设项目的」这九个字，是结果要件还是性质要件，两种读法的后果差别很大；第三，这一条与环评罚则、与水源保护区条款怎么分工；第四，已经建成的项目怎么办。

先看这几个要点

  • 本条是全新条款，旧《水污染防治法》没有对应条文，不能拿旧法判例直接套。
  • 四个地理概念是并列的适用区域：泉域保护范围、岩溶强发育区域、存在较多落水洞的区域、存在较多岩溶漏斗的区域。
  • 行为方式是新建、改建、扩建，纯粹维持现状不落入本条，但只要动土改建就可能落入。
  • 罚格只有一档，十万元到五十万元，没有情节严重加档，这是全节少见的一档制。
  • 「并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭」，「并」字意味着罚款与拆除关闭必须同时作出，不是可以只罚款。
  • 执法主体是生态环境主管部门，但拆除或者关闭的决定要报人民政府批准。
  • 「造成地下水污染的建设项目的」这九个字，按文义更接近项目性质要件，不是要求已经发生污染后果。
  • 与环评罚则可以并用：未批先建走第二节，选址违规走本条，两者评价的对象不同。
  • 与饮用水水源保护区条款罚格相同，重叠时按特别规定或者择一重处。
  • 本条没有责令改正、没有停产整治、没有代履行，只有罚款加拆除关闭两种后果。

一、条文原文

法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百三十八条
  • 违反本法规定，在泉域保护范围以及岩溶强发育、存在较多落水洞和岩溶漏斗的区域内，新建、改建、扩建造成地下水污染的建设项目的，由生态环境主管部门处十万元以上五十万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。
国家法律法规数据库 ↗

一条一句话，没有分项，没有第二款。在本节十一条里，这是结构最简单的一条，也是后果最硬的一条。

二、四个地理概念

这一条把四类区域并列，用的是「以及」连接。这四类区域在地质学上是不同的东西，但在法律上被同等对待，原因是它们的共同属性：地下水在此处极度脆弱，污染物进入的路径短、速度快、几乎无法阻断。

泉域保护范围。 泉是岩溶水系统的天然排泄点。泉域是指泉水补给、径流、排泄的完整水文地质单元。保护范围通常由地方人民政府划定并公布，分为重点保护区和一般保护区。判断一个项目在不在泉域保护范围内，依据是政府公布的划定文件，不是专家意见。 如果没有划定文件，这一项的适用就缺少前提。

岩溶强发育区域。 岩溶是碳酸盐岩被水溶蚀形成的地质现象，表现为溶隙、溶洞、地下河。强发育意味着溶蚀程度高、连通性好。这类区域的地层像一块海绵，地表水可以在很短的时间内进入地下含水层。

落水洞。 地表水集中灌入地下的通道，是岩溶地区特有的地貌。一个落水洞可以吞掉整条小溪。在落水洞附近建排污设施，等于给污染物修了一条直达含水层的电梯。

岩溶漏斗。 岩溶塌陷或者溶蚀形成的漏斗状洼地。漏斗底部往往有落水洞或者溶隙，是地表污染物进入地下的另一个入口。

四类区域的共同点是「通道短」。在平原地区的孔隙水层，污染物下渗要经过几十米甚至上百米的包气带，土壤的吸附、降解作用能削减大部分污染。岩溶地区没有这个缓冲：污染物可能几个小时就到达含水层，然后随地下河快速扩散。

这也解释了为什么本条要给「拆除或者关闭」这么重的后果。 地表水污染了可以换水、可以清淤；地下水在岩溶通道里污染了，几乎没有办法治理。预防的成本远低于治理成本，所以立法者选择在项目落地阶段就把口子堵死。

三、九个字的读法之争

本条的构成要件里，最容易起争议的是「造成地下水污染的建设项目的」这九个字。

第一种读法，结果要件。 认为必须已经实际造成地下水污染，才构成违法。按这种读法，企业可以主张「项目投产两年，地下水监测数据一直达标，没有造成污染」，从而不落入本条。

第二种读法，性质要件。 认为这九个字修饰的是「建设项目」的属性，指这类项目在岩溶区具有造成地下水污染的性质，不要求已经发生污染后果。按这种读法，只要项目属于「会造成地下水污染」的类型，且位于四类区域内，即构成违法。

哪一种更站得住？

从文义看，第二种更顺。 「造成地下水污染的建设项目的」这个结构，中心词是「建设项目」，「造成地下水污染的」是定语。定语描述的是项目本身的性质，不是外部结果。如果立法者要求实际后果，通常的写法是「造成地下水污染的」，不加「项目的」，或者写成「建设项目造成地下水污染的」。

从体系看，第二种更合理。 本条罚格十万到五十万，如果要求实际造成地下水污染，这个罚格明显低于第一千一百三十六条第二项的二百万、第一千一百三十七条第三项的一百万，逻辑上说不通——实际污染了反而罚得轻，没有污染反而罚得重，这是倒挂。

从目的看，第二种更符合立法意图。 本条的立法目的是源头阻断，不是事后追责。要求实际后果，等于把防线从「不让建」退到「建了污染了再罚」，与岩溶区地下水不可修复的特点相悖。

所以，实务中稳妥的做法是：执法机关不需要证明已经污染，但需要证明项目具有造成地下水污染的性质。 证明方式通常是环境影响评价文件、地下水专项评价、工艺分析、物料平衡。企业的抗辩方向也不是「没有污染」，而是「本项目不产生地下水污染」，比如项目用水全部循环、废水零排放、原辅材料不含毒有害物质。

这个区别很重要。 抗辩「没有污染」是事实抗辩，很容易被「将来会污染」反驳；抗辩「项目性质不污染」是构成要件抗辩，一旦成立，案件直接不成立。

四、与环评罚则的分工

有人会问：在岩溶区建项目，环评里本来就要求做地下水专项评价，如果不做，环评就过不了，怎么还会有项目建成？

现实中有三种情形。

第一种，环评做了，但地下水专项评价做得敷衍。 评价结论说「对地下水影响较小」，实际工艺却会产生含重金属废水。这种情况下，环评本身可能构成质量问题，走环评编制单位的责任条款；项目选址违规，走本条。两条并行不冲突。

第二种，环评没做就开工。 未批先建走第二节的环评罚则，选址违规走本条。两者评价的对象不同：前者评价程序违法，后者评价选址违法。 同一个项目可能同时被两条罚，这不违反一事不再罚，因为是两个违法行为。

第三种，环评做了，也批了，但项目后来改建、扩建。 改建扩建属于本条明文列举的行为方式，即使原项目合法，改建扩建造成污染仍落入本条。这是实务中最常见的情形——老项目技改，新增了一条生产线，没有重新评估选址风险。

这里有一个程序上的提示： 本条没有规定「责令停止建设」，只有罚款和拆除关闭。但环评法体系里有「责令停止建设」。在项目在建阶段，执法机关可以先用停止建设的措施控制局面，再走本条的处罚程序。

五、与水源保护区条款的关系

第一千一百四十五条第一款管的是饮用水水源保护区内新建、改建、扩建建设项目，罚格也是十万到五十万，后面也是「并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭」。两条的结构几乎一样。

区别在保护对象和区域性质。

水源保护区保护的是饮用水取水口的水质，区域由省、市、县人民政府依法划定，分一级、二级和准保护区，不同级别有不同的禁令。泉域保护范围和岩溶区保护的是地下水含水层本身，区域由地质条件决定，不以取水口为限。

两类区域可能重叠。 一个项目建在既是水源保护区又是岩溶强发育区的地方，两条都可以适用。此时罚格相同，但条文依据不同，选择哪一条要考虑举证难度：水源保护区有明确的划定文件和明确的禁令，举证相对容易；岩溶区的认定需要地质资料，举证成本高。执法机关通常优先适用水源保护区条款。

对企业的意义在于： 如果项目确实落在水源保护区，争议空间很小；如果只落在岩溶区而不在水源保护区，还有地质认定的抗辩空间。

六、为什么这一条没有责令改正，也没有代履行

把本条与第一千一百三十六条、第一千一百三十七条放在一起看，会发现一个明显的结构差异：前两条都有「责令停止违法行为，采取治理措施消除污染」，都有「限制生产、停产整治」，都有「代履行」；本条一样都没有。

这不是疏漏，是立法者对违法性质的判断不同。

前两条针对的是行为违法：排放、倾倒、贮存的方式不对。方式不对可以改，所以给责令改正、给停产整治、代履行消除污染，都是让违法行为回到合规轨道的工具。

本条针对的是位置违法：项目本身建在了不该建的地方。位置不对，改不了。一个化工厂建在落水洞上方，你让它怎么改？加防渗？防渗层在岩溶塌陷面前起不了作用。改工艺？项目的存在本身就是风险。所以本条只给一种后果：拆掉或者关掉。

这个差异对实务有两个影响。

第一，本条不存在「整改到位后从轻」的空间。 前两条的案件里，企业收到责令改正通知后积极整改、消除污染，可以在裁量时争取从轻。本条的案子，只要项目还在原地，违法状态就一直在，整改这个词用不上。企业能做的只有两件事：主动拆除，或者争取一个较低的罚款数额。

第二，本条的听证和诉讼，争点集中在「该不该拆」，不是「罚多少」。 十万到五十万的罚款区间，与一个项目的投资额相比微不足道。真正的利害是拆除关闭带来的损失。所以这类案件的复议、诉讼请求，重点往往放在确认违法或者撤销拆除决定上，而不是罚款数额。

还有一层：本条没有规定谁来执行拆除。责令拆除或者关闭是人民政府批准后作出的行政命令，当事人不履行的，要按行政强制法的程序强制执行。这意味着从处罚决定到实际拆除，中间还有一个独立的强制执行程序，当事人在这两个程序里都有救济机会。

七、要件与举证

要件（违法构成）判断标准谁来举证
区域要件是否位于泉域保护范围、岩溶强发育区、有较多落水洞或者岩溶漏斗的区域执法机关，需政府划定文件或者地质资料
行为要件是否属于新建、改建、扩建执法机关，需立项、施工、验收资料
项目性质是否属于会造成地下水污染的建设项目执法机关，需环评文件或者工艺分析
结果要件通说认为不要求已经造成污染不适用
罚格十万元至五十万元，一档，无加重执法机关
附加后果必须同时报请人民政府批准拆除或者关闭执法机关与人民政府
程序告知、听证、报批、送达执法机关

这张表里最难证的是第一行。「岩溶强发育」「存在较多落水洞」不是法律判断，是地质判断。 执法机关不能凭现场看到几个洞就认定，通常需要自然资源或者地质调查部门出具意见，或者委托专业机构做水文地质调查。

第二难的是第三行。 「会造成地下水污染」的性质判断，最直接的依据是环评文件里的地下水专项评价。如果环评文件明确写了「本项目废水经处理后回用，不外排，对地下水无影响」，执法机关要推翻这个结论，需要更强的证据。

八、边界与不适用

第一，已经建成的项目原则上不溯及既往。 本条规范的是新建、改建、扩建行为。法典施行前已建成、之后没有改建扩建的项目，不因本条被追溯处罚。但要注意：如果项目持续排放、持续污染，可能落入第一千一百三十七条的状态罚，那条没有「新建改建扩建」的限定。

第二，不造成地下水污染的项目不落入本条。 岩溶区里的纯地表工程，比如道路、桥梁、地上厂房，如果不产生地下水污染，不适用本条。但施工期的泥浆、油污如果渗入落水洞，仍可能落入其他条文。

第三，泉域保护范围未经依法划定的，第一项区域要件不成立。 泉域保护范围要有政府划定文件。没有划定文件，不能以「这里是泉域」为由适用本条。这是最直接的抗辩点之一。

第四，岩溶区但非「强发育」的，要件不成立。 岩溶发育程度分强、中、弱。本条只针对强发育。中等发育区的项目，执法机关要证明其达到「强发育」标准，否则不能适用。

第五，农业设施和农村建房是否适用，要看是否属于「建设项目」。 规模化的养殖场、农产品加工厂属于建设项目；农户自建房通常不属于。这一界限在实践中由地方规定细化。

第六，本条的拆除不等于行政强制执行。 「责令拆除或者关闭」是行政命令，当事人不履行的，要另行启动行政强制执行程序。这与第一千一百三十六条、第一千一百三十七条的代履行不同，本条没有代履行条款。

九、给实务的三句话

给企业： 在岩溶地区选址，第一件事是查三份文件：泉域保护范围划定文件、水源保护区划定文件、区域水文地质资料。三份都过关，再谈环评。位置不对，环评做得再好也保不住项目。

给执法者： 区域要件的证明责任在你这边。没有政府划定文件、没有地质调查意见，「岩溶强发育」这四个字写不进决定书。另外记住本条是一档制，没有从轻到十万以下的余地，裁量空间只在十万到五十万之间。

给代理人： 三个抗辩入口：区域不在四类范围内、项目不属于新建改建扩建、项目性质不造成地下水污染。第三个最难证但最彻底，靠的是工艺和物料平衡，不是监测数据。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百三十八条撰写，并参照《中华人民共和国水污染防治法》第八十五条、《地下水管理条例》与饮用水水源保护相关规定作对照，核对日期 2026 年 10 月。条文以库内正式文本为准，泉域保护范围划定文件与水文地质调查结论请以当地现行有效的政府文件与专业机构意见为准。本文不构成正式法律意见。