地下水水质监测井没有建，防渗也做了，这算不算违法？这个问题在实务中被问过很多次，答案取决于怎么读第一千一百三十七条第一项那句话：「未采取防渗漏等措施，未建设地下水水质监测井进行监测」。

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两个「未」字并列，中间用逗号连接，既没有「或者」，也没有「和」。这种句式在立法上是有歧义的。按并列解释，两个义务都要履行，缺一个就违法；按选择解释，只要做了防渗，监测井没建也不构成违法。两种解释的后果差别很大，尤其在大量中小企业只做了防渗、没建监测井的现实情况下。

这一篇要把第一千一百三十七条拆开讲。这一条把地下水保护的四类违法分成四项、两组罚格，结构比前一条整齐，但每一组内部都有需要辨明的细节：第一项的两个义务关系、第二项新增的采油厂、第三项与第一千一百三十六条第五项的分工、第四项这个兜底条款到底兜住什么。

先看这几个要点

  • 第一项的两个义务用逗号并列，没有「或者」，按文义解释是并列关系，缺一即违法。
  • 第二项在「加油站」之外新增「采油厂」，这是旧法没有的，直接影响油田区储油设施的合规成本。
  • 第二项的两组义务是：罐体本身（双层罐或者防渗池等，二选一）、防渗漏监测（独立义务）。
  • 第三项的对象是「含有毒有害污染物的废水、含病原体的污水或者其他废弃物」，不是固体废物。
  • 第三项的核心要件是「无防渗漏措施」，有防渗的沟渠坑塘不落入本项。
  • 第四项「未按照规定采取防护性措施」是兜底条款，「规定」的范围要回第二编第三分编找。
  • 罚格两组：第一项、第二项二万到二十万；第三项、第四项十万到一百万。
  • 与第一千一百三十六条相比，本条代履行去了「可以」二字，写作「指定有治理能力的单位代为治理」。
  • 四项都不要求造成地下水污染后果，属于状态罚或者行为罚。
  • 旧法把防护性措施和沟渠坑塘合在一项，本条拆成两项，罚格未变但认定要分项。

一、条文原文

法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百三十七条
  • 违反本法规定，有下列情形之一的，由生态环境主管部门责令停止违法行为，采取治理措施消除污染，处以罚款，可以责令采取限制生产、停产整治等措施；拒不采取治理措施的，指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：
  • （一）未采取防渗漏等措施，未建设地下水水质监测井进行监测；
  • （二）加油站、采油厂等的地下油罐未使用双层罐或者采取建造防渗池等其他有效措施，或者未进行防渗漏监测；
  • （三）利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者贮存含有毒有害污染物的废水、含病原体的污水或者其他废弃物；
  • （四）未按照规定采取防护性措施。
  • 有前款第一项、第二项情形之一的，处二万元以上二十万元以下的罚款；有前款第三项、第四项情形之一的，处十万元以上一百万元以下的罚款。
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二、第一项：两个义务，还是两个选择

先回到开头那个问题。

第一项的完整表述是「未采取防渗漏等措施，未建设地下水水质监测井进行监测」。注意标点：中间是逗号，不是分号，也不是「或者」。

按文义解释，这是并列关系。 立法者用逗号连接两个「未」，列举的是同一项下的两个独立情形，只要具备其中之一，就落入本项。也就是说：只做防渗不建监测井，违法；只建监测井不做防渗，也违法；两个都没做，更违法。

按体系解释，结论相同。 防渗和监测是两套功能不同的制度。防渗是源头阻断，让污染物不进入地下水；监测是过程发现，让泄漏能被及时察觉。只有防渗没有监测，泄漏了也不知道；只有监测没有防渗，知道了也来不及。两者互补，不能互相替代。

按目的解释，结论还是相同。 地下水污染的特点是隐蔽、滞后、不可逆。一旦污染，治理周期以十年计，成本是地表水的几十倍。所以立法者对这一环节采取的是「双保险」思路，不是「二选一」。

三种解释方法指向同一个结论，这个歧义其实不大。真正的问题在于举证和整改。

举证上，执法机关要证明「未建设地下水水质监测井」，需要现场勘验记录、井位图、成井资料。如果企业主张「建了，只是没启用」，执法机关还要证明「未进行监测」——这时监测报告、监测台账、采样记录就是关键。

整改上，两个义务的整改难度完全不同。补做防渗要开挖、要停产、要重新验收；补建监测井相对快，打井、成井、洗井、试抽，一两个月可以完成。企业在收到责令改正通知后，应当优先完成整改周期短的那一项，先消掉一部分违法状态，再谈整体整改方案。 这在后续的从轻处罚认定中是加分项。

还有一层要注意：第一项的义务主体是「排放或者贮存污染物的单位」，不是所有企业。没有地下水污染风险的生产车间，不承担这项义务。判断标准是有没有「可能造成地下水污染的活动」，不是有没有营业执照。

三、第二项：五个字背后的成本

第二项在旧法基础上的改动只有五个字：加入「采油厂」。

旧法第八十五条第一款第八项写的是「加油站等的地下油罐未使用双层罐或者采取建造防渗池等其他有效措施，或者未进行防渗漏监测的」。法典改成「加油站、采油厂等」。从「等」字的概括，变成明示列举。

这五个字的分量，要看油田的实际情形。一个加油站通常有四个到六个地下油罐，一个采油厂的联合站可能有十几个甚至几十个储油罐，加上单井罐、转油站，数量是加油站的几倍到几十倍。按双层罐改造的单罐成本计算，一家中型采油厂的改造成本是千万级的。

所以这不是一个举例的补充，是一次实质的范围扩张。它把旧法里靠「等」字可能覆盖、也可能不覆盖的采油厂，明确纳入。对油田企业而言，这一条是本轮法典里最直接影响成本的条文之一。

再看句式。「未使用双层罐或者采取建造防渗池等其他有效措施，或者未进行防渗漏监测」，这里有两个「或者」，位置不同，含义不同。

第一个「或者」连接的是「双层罐」和「建造防渗池等其他有效措施」，这是选择关系。 企业可以二选一：要么用双层罐，要么建防渗池。防渗池是混凝土结构，罐体放在池内，池体做防渗，泄漏物被截留在池里。这两种方案在技术上都认可。

第二个「或者」连接的是罐体措施和「未进行防渗漏监测」，这是并列的另一组义务。 也就是说，罐体合规了，还要做防渗漏监测。监测的方式包括液位仪、泄漏检测管、地下水监测井。只做双层罐不做监测，仍然违法。

这个结构在实务中经常被误读。企业以为「我们上了双层罐，就合规了」，实际上监测这一环还空着。执法检查时，双层罐的合格证和安装记录能证明第一组义务，监测记录才能证明第二组。

四、第三项：与第一千一百三十六条第五项的分工

第三项管的是「利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者贮存含有毒有害污染物的废水、含病原体的污水或者其他废弃物」。

这一条与第一千一百三十六条第五项很像，都在管「往不该放的地方放东西」，但分界很清楚。

第一，对象不同。 第一千一百三十六条第五项的对象是固体废物，第三项的对象是废水、污水、其他废弃物。一个是固体的，一个是液态或者半液态的。

第二，地点不同。 第一千一百三十六条第五项的地点是自然水体及其岸坡——江河湖泊、运河、渠道、水库及其最高水位线以下的滩地岸坡。第三项的地点是人工设施——沟渠、坑塘。

第三，要件不同。 第三项必须证明「无防渗漏措施」。做了防渗的坑塘，即使存的是有毒有害废水，也不落入本项。第一千一百三十六条第五项没有这个要件，往河里倒渣土，不管有没有防渗都违法。

第四，罚格相同。 都是十万到一百万。所以选错条文的后果不在罚款数额，而在举证结构和执法主体。

实务中最典型的两类案件：电镀厂的废水存在没做防渗的土坑里，走第三项；建筑渣土倒在河滩上，走第一千一百三十六条第五项。两类的现场看起来都是「一堆东西放在不该放的地方」，法律适用完全不同。

第三项还有一个容易被忽略的点：「输送」也是行为方式。 不只是「贮存」，用无防渗的沟渠把废水从一个池子送到另一个池子，途中渗漏，同样落入本项。这一条把「运输环节」也管住了。

五、第四项：兜底条款兜住了什么

第四项只有九个字：「未按照规定采取防护性措施」。

这是一个兜底条款。它的作用是把前三项没有列举、但同样违反地下水保护义务的行为收进来。

问题是，「按照规定」指什么规定？

第一层，指本法第二编第三分编关于地下水保护的规定。 比如关于地下水回灌的要求、关于地下水禁止开采区和限制开采区的要求、关于地下工程防渗的要求。

第二层，指配套行政法规。 地下水管理条例对取水、回灌、监测、防渗有更细的规定，这些规定里的防护性措施要求，可以经由本项接入罚则。

第三层，指技术标准与规范。 比如地下水监测技术规范、危险废物贮存污染控制标准中关于防渗的要求。这一类属于技术规范，能否直接作为「规定」援引，实务中有争议。稳妥的做法是：技术规范不能单独作为处罚依据，必须有一个法律法规条文把这项技术要求转化为义务。

兜底条款的价值在于覆盖，风险也在于覆盖。援引第四项时，「规定」的出处必须写清楚，不能只写「未采取防护性措施」。写不清出处的兜底，在复议阶段很容易被认定为「适用法律错误」。

还有一个适用顺序的问题。第四项是兜底，不能越过前三项直接适用。 如果涉案行为已经落入第一项、第二项或者第三项，就应当直接援引对应分项，不能用第四项兜住。原因有两层：一是分项的事实认定更具体，当事人知道自己违反了哪一条，申辩才有针对性；二是罚格不同，第三项、第四项的罚格虽然相同，但第一项、第二项只有二万到二十万，用第四项兜住会把罚格从二十万顶到一百万，属于变相加重。

实务中确实有执法机关图省事，把「防渗没做」直接写成「未按照规定采取防护性措施」，避开了第一项的具体认定，也把罚格提到了十万以上。这种写法在复议和诉讼中站不住脚，属于典型的适用法律错误。企业的抗辩要点是：涉案行为已被第一项明确覆盖，不应当适用兜底条款。

六、两组罚格的分界

第一项、第二项二万到二十万；第三项、第四项十万到一百万。差五倍。

这个分界不是按行业重要性划的，是按行为对地下水的直接威胁程度划的。

第一项、第二项管的是设施状态：防渗做了没有、监测井建了没有、油罐是不是双层的。这些是「准备状态」的问题，设施不合规不等于已经泄漏，所以罚格低。

第三项、第四项管的是实际处置行为：把有毒有害废水放进无防渗的坑塘、没有按规定采取防护措施。这些是「已经把手伸出去」的问题，污染物已经处于可能进入地下水的状态，所以罚格高。

这个分界给企业留了一个清晰的合规路径： 先把设施状态改到位（第一项、第二项，罚格低），再规范处置行为（第三项、第四项，罚格高）。反过来，如果处置行为已经违规，光改设施不能免责。

七、要件与举证

要件（违法构成）判断标准谁来举证
第一项 防渗是否按规范采取了防渗漏措施执法机关，需工程资料或现场勘验
第一项 监测井是否建设地下水水质监测井并开展监测执法机关，需井位资料与监测记录
第二项 罐体地下油罐是否使用双层罐或者防渗池等有效措施执法机关，需产品证明与安装记录
第二项 监测是否进行防渗漏监测执法机关，需监测记录
第三项 设施沟渠、坑塘是否无防渗漏措施执法机关
第三项 对象是否为有毒有害废水、含病原体污水或者其他废弃物执法机关，必要时检测
第四项 依据「规定」的具体出处执法机关，须写明条文
结果要件四项均不要求实际污染后果不适用
罚款档次第一、二项二万至二十万；第三、四项十万至一百万执法机关

这张表里最需要补强的是第四项的「依据」一行。兜底条款最怕的是「不知道兜的是什么」。 决定书里必须写明：违反了哪一部法律、法规或者规章的哪一条，该条要求采取什么防护性措施，当事人没有采取。

八、边界与不适用

第一，有防渗设施的坑塘不落入第三项。 第三项的前提是「无防渗漏措施」。做了防渗但防渗效果不达标，属于另一类问题，要看是否违反防渗技术规范，可能落入第四项。

第二，农业灌溉沟渠不落入第三项。 第三项的对象是「含有毒有害污染物的废水、含病原体的污水或者其他废弃物」。农田灌溉渠道输水，不属于本项。但如果灌溉渠道被用来输送工业废水，就落入本项。

第三，采油厂的注水井、回注井不在本条。 这类设施适用地下水管理条例关于回灌的规定，另有罚则。本条管的是「地下油罐」，是储存设施，不是注采设施。

第四，已经停用并清空的油罐仍有合规义务。 停用不等于免责。未按规定封井、未做防渗、未消除隐患的，仍可能落入第一项、第二项。这也是历史遗留加油站改造中最常见的争议。

第五，土壤污染责任与地下水责任可能并存。 同一处泄漏，既污染土壤又污染地下水，可能同时适用土壤污染防治法与本法。两者不是重复处罚，是不同介质的分别评价，但罚款总额要受行政处罚法关于一事不再罚与过罚相当原则的约束。

第六，达标排放不构成第一项的抗辩。 第一项、第二项管的是设施状态，不是排放浓度。企业排放达标，但防渗没做、监测井没建，仍然违法。

九、给实务的三句话

给企业： 防渗和监测井是两件事，别只做一件。油罐改造要同时解决罐体和监测，双层罐装上了不等于合规。采油厂这次被明确点名，历史设施的改造计划要提前排。

给执法者： 第一项的两个义务是并列的，认定时要分别写清。第四项是兜底条款，援引时必须写出「规定」的具体出处，不能只写「未采取防护性措施」。

给代理人： 本条的抗辩空间在三个地方：设施是否「按规定」建设、监测是否「已经开展」、兜底条款的「规定」是否存在。前两个靠资料，第三个靠法条检索。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百三十七条与《中华人民共和国水污染防治法》第八十五条第七至九项逐项对照撰写，核对日期 2026 年 10 月。条文以库内正式文本为准，双层罐技术标准、地下水监测井建设规范与防渗技术要求请以现行有效的国家标准与地下水管理条例为准。本文不构成正式法律意见。