固体废物扬散流失渗漏这一类案件，罚的是没做什么，不是做了什么。第一千一百六十九条罚的是作为，第一千一百七十条罚的是不作为。这个区别不是文字游戏，它决定了整张罚单的举证结构和抗辩方向。倾倒案件里，执法机关只要证明你把东西倒在那儿，主观上是不是故意、有没有造成污染，都不影响违法成立。这一条反过来：执法机关必须证明两件事，一是你没采取防范措施，二是因此造成了扬散、流失、渗漏或者其他环境污染。少了任何一件，违法不成立。

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这一条也是第八节里第一款写明责令停业关闭的条文。上一节、即土壤污染防治那一节，十条罚则里一条都没有停业关闭，最重的手段只是责令限制生产、停产整治。到了固废这一节，停业关闭从第一千一百七十条开始出现，一直到第一千一百七十八条，共有六个条文写了这个手段。这个变化说明立法者对固废违法的严厉程度判断不同，也说明这一条的分量。

先看这几个要点

  • 本条罚的是不作为：未采取防范措施，不是倾倒、堆放等作为。
  • 三个要件缺一不可：未采取防范措施、造成扬散流失渗漏或其他污染、两者有因果。
  • 对象限工业固体废物，不含生活垃圾、建筑垃圾、农业固废。
  • 一般工业固废罚十万元至一百万元；危险废物罚二十万元至二百万元。
  • 本条没有「拒不改正」的前置条件，也不分档，只要情节严重就可以停业关闭。
  • 停业关闭必须报经有批准权的人民政府批准，未经报批即作出，属超越职权。
  • 防范措施的内容来自第四百七十五条：防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施。
  • 与第一千一百六十九条是行为违法与结果违法的分工，两者竞合时不能重复罚款。
  • 旧法把这一行为与擅自倾倒写在同一项、用同一个倍数罚，法典拆开并改定额。
  • 抗辩的主战场不在「有没有污染」，而在「有没有采取措施」和「污染是不是我造成的」。

一、条文原文

法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百七十条
  • 违反本法规定，未采取防范措施，造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者其他环境污染的，由生态环境主管部门责令改正，处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。工业固体废物为危险废物的，罚款数额为二十万元以上二百万元以下。
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条文两句话。第一句是主罚则：一般工业固废十万元至一百万元，情节严重报请政府批准责令停业关闭。第二句是属性加重：废物为危险废物的，二十万元至二百万元。

结构上有三处值得注意。

第一处，本条没有分款。 整条就是一款，两个句子。危险废物的加重写在第二句，不是第二款。这意味着在引用时应当引整条，不能写第二款。这一点与第一千一百六十九条不同，后者明明白白分了三款。

第二处，停业关闭挂在「情节严重」上，不挂在「拒不改正」上。 对比第一千一百七十一条第三款的台账义务，那里是先责令改正、拒不改正才罚款；第一千一百七十七条的危废处置，那里也是被责令改正后拒不改正才罚。本条不是。只要情节严重，第一次就可以停业关闭，不问改没改。这个设计意味着停业关闭的门槛在「情节」而不在「态度」。

第三处，危险废物那一句没有「情节严重」的加重档。 一般固废有情节严重加停业关闭，危废那一句只写罚款数额，没写停业关闭。这是立法留白吗？不是。因为「情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭」这句话在第一句里已经写了，第二句只是把罚款数额换掉，其他后果不变。所以危废情形同样可以停业关闭，只是罚款从二十万元起。

二、不作为型违法的三要件

本条的构成要件有三个，一个不能少。

第一个要件，未采取防范措施。 这是一个消极事实，指的是应当采取措施而没有采取，或者采取的措施不符合要求。判断标准有两个层次。第一个层次是法定义务，第四百七十五条规定产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和其他生产经营者，应当采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施。第二个层次是具体标准，也就是国家生态环境保护标准对贮存、处置设施的要求，包括场底防渗、雨污分流、围堰、覆盖、密闭等措施。

第二个要件，造成扬散、流失、渗漏或者其他环境污染。 这是结果要件，四种形态：扬散指粉尘、颗粒物随风扩散；流失指随水流冲走；渗漏指液体透过防渗层进入土壤或者地下水；其他环境污染是兜底，涵盖恶臭、噪声、生态破坏等。

第三个要件，因果关系。 污染是由未采取防范措施造成的，不是其他原因造成的。这一要件在实务中最容易被跳过，也最值得争。

三个要件的举证都在执法机关。这一点与倾倒案件不同：倾倒案件只需证明有倾倒行为，无需证明后果；本条必须把三件事都证明到位。

三、「未采取防范措施」怎么认定

这是本条的第一个争点。实践中有三种认定路径。

第一种路径，查现场有没有设施。 堆场没有顶棚、没有围挡、没有防渗层、没有收集沟，直接判定未采取措施。这是最直接的认定，也最难反驳，因为现场照片一目了然。

第二种路径，查设施是否正常运行。 有顶棚但破损、有防渗层但开裂、有收集沟但堵塞，属于措施失效，同样认定为未采取。这一种认定要求执法机关进一步证明破损、开裂、堵塞的事实，当事人有较大的争辩空间。

第三种路径，查有没有制度和记录。 有些案件现场看不出问题，执法机关转而查有没有防渗检查记录、有没有维护台账、有没有应急预案。没有记录就推定未采取措施。这一种认定最弱，因为没有记录不等于没有措施，只是举证不足。当事人可以用巡检照片、维修合同、监测报告反证。

三种路径的强弱很清楚。当事人面对第一种，基本只能争后果和因果；面对第二种，可以争破损程度与污染后果的关联；面对第三种，可以争记录义务有没有法律依据。

这里有一处实务陷阱。很多企业的堆场是按当时的环评批复建设的，验收时合规，运行多年后标准提高了，按新标准看就不合规。这种情况能不能认定为未采取防范措施？倾向性的处理是：看行为时的有效标准，不看建设时的标准。 如果新标准实施后企业没有按要求改造，属于未采取措施；如果企业已经按新标准改造，只是改造不彻底，要看差距是否实质影响防渗防扬散功能。

四、四种污染形态的举证

扬散。 证据通常是现场照片、视频、无人机航拍、周边群众证言、环境空气监测数据。扬散的难点在于量化：飘了多少、飘多远、浓度多少。如果只有照片没有监测，只能证明有扬散现象，难以证明污染程度，进而影响裁量。

流失。 证据通常是雨水冲刷痕迹、排水沟残留、下游水体监测、地形比对。流失的关键是路径，要证明废物从堆场流到了哪里。有路径才有因果，没有路径只能是推测。

渗漏。 证据通常是土壤钻孔取样、地下水监测井数据、防渗层完整性检测。渗漏的举证成本最高，往往需要打井、取样、检测，周期数月。正因为成本高，实务中不少案件以「流失」或者「其他环境污染」替代认定，回避渗漏的严格证明。

其他环境污染。 兜底条款，包括恶臭、蚊蝇滋生、生态破坏、景观损害。兜底条款的适用要谨慎，不能变成什么都能装的筐。当事人可以主张：兜底项必须与前三项的危害程度相当，不能把轻微影响纳入。

四种形态在裁量上分量不同。渗漏造成地下水污染最重，往往顶格或者接近顶格；扬散造成粉尘影响居中；其他环境污染最轻。当事人如果被按渗漏顶格处罚，而实际只存在扬散，可以主张认定错误、裁量过重。

五、停业关闭：本节第一个重手段

这是本条最有威慑力的部分，也是程序上最容易出错的部分。

停业关闭的法律性质。 它不是行政处罚法列举的处罚种类，但在实务中被广泛使用，性质上有争议。主流观点认为它属于行政命令中的一种，作用是制止违法、消除危险，不是惩戒。这个定性影响救济路径：如果认为是处罚，要履行处罚程序、可以申请听证；如果认为是命令，程序要求不同，但仍然可诉。

报批程序。 条文写明报经有批准权的人民政府批准。这六个字是硬要求。谁是有批准权的人民政府？法典没有定义，实践中的做法是作出决定的机关的上一级人民政府，或者按企业的管理层次、规模确定。有些地方性法规明确规定由本级人民政府批准。

未经报批即停业关闭，是超越职权，可以撤销。 这是本条最实用的抗辩点。当事人收到停业关闭决定，第一件事就是查有没有政府的批准文件。如果没有，或者批准文件在决定之后才出具，程序违法。

与责令限制生产、停产整治的区别。 后者是限制经营行为，整改到位可以恢复；前者是停止经营，涉及主体资格的暂停甚至终止。本条用的是停业、关闭两个词，停业是暂时停止经营，关闭是永久终止。两者的严厉程度不同，实践中的适用条件也不同：停业适用于可以整改的情形，关闭适用于无法整改或者整改不必要的情形。

恢复生产的路径。 条文没有规定停业关闭后如何恢复。这是立法留白。实务中的做法是：整改完成、经执法机关验收合格后，由原作出决定的机关报请同级人民政府同意恢复。这条路径没有法定程序，完全靠地方实践，当事人的不确定性很大。这一点在决定作出前就应当评估。

六、与第一千一百六十九条的分界与竞合

两条的分界很清楚：第一千一百六十九条罚作为，本条罚不作为。但这个分界在实务中经常模糊，因为现场往往是两种行为并存。

分界的判断方法：看执法机关指控的核心事实。 如果指控的是把废物倒在不该倒的地方，是作为，走第一千一百六十九条；如果指控的是废物堆在该堆的地方但没盖好、没防渗，是不作为，走本条。

竞合的处理。 一个堆场既有擅自倾倒的废物，又有未防渗导致的渗漏，两个行为都成立，理论上可以分别处罚。但要注意两点。第一，不能对同一份废物、同一个污染后果重复罚款。第二，如果倾倒行为与渗漏后果是同一个行为的两面，应当择一重。本条的危废档是二十万元至二百万元，第一千一百六十九条第二款的基础档也是二十万元至二百万元，两者在危废情形下罚格相同，竞合时择哪一条对当事人影响不大；但一般固废情形下，本条与第一千一百六十九条第一款都是十万元至一百万元，也相同。真正的差别在加重档：第一千一百六十九条第二款有二百万元至五百万元的严重后果档，本条没有。

这意味着，一般固废和危废的「未防范造成污染」案件，本条是较轻的条文。 当事人如果被按第一千一百六十九条第二款的五百万档处罚，而行为实质是未采取防范措施，可以主张应当适用本条，罚格降到二百万元以下。这个主张在实务中很有效，因为两条的行为定性确实不同。

七、与分编内部其他条文的关系

与第四百七十五条的关系。 第四百七十五条是义务条款，本条是罚则。援引时必须两条都有，只引罚则不讲义务，说不出「违反本法规定」违反的是哪一条。

与第四百八十条的关系。 第四百八十条要求加强对设施、设备和场所的管理和维护，保证其正常运行和使用。这一条是「设施失效型」未防范的义务基础。堆场防渗层破损未修，既是违反第四百七十五条，也是违反第四百八十条。

与第四百九十七条的关系。 尾矿贮存设施的运营、管理单位应当建立环境污染隐患排查治理制度，定期开展隐患排查。尾矿库渗漏案件，义务基础往往同时是第四百七十五条和第四百九十七条。这一条与土壤分编的第一千一百五十九条第四项也有交叉，那一项罚的是尾矿库未采取措施、未排查、未监测。

与第五百三十三条的关系。 危险废物的贮存、利用、处置应当符合国家规定和标准。危废贮存场所渗漏，义务基础是第五百三十三条，罚则可以是本条，也可以是第一千一百七十五条第一款第四项。前者罚结果，后者罚行为，要看证据能证明到哪一层。

八、与土壤、水、大气分编的竞合

固废污染往往同时污染土壤、水、大气，这就产生分编之间的竞合。

与土壤分编的竞合。 工业固废堆场渗漏污染土壤，既构成本条，也可能构成土壤分编的违法行为。要看具体条款：如果是重点监管单位未建立隐患排查制度导致渗漏，走第一千一百五十九条第一项；如果是修复活动造成新的污染，走第一千一百六十二条第三项；如果没有对应的土壤义务条款，只能走本条。区分的方法是找义务基础，义务在哪个分编，罚则就在哪个分编。

与水分编的竞合。 堆场流失污染水体，可能构成水污染防治的违法行为。要看排放行为和排放标准，如果废物随雨水进入水体构成排放，走水污染的罚则；如果只是渗漏进入地下水，走本条或者土壤分编。

与大气分编的竞合。 堆场扬散构成无组织排放，可能构成大气污染违法行为。区分标准是有没有排放口、有没有排放标准。有组织排放走大气分编，无组织扬散走本条。

竞合的处理原则是择一重，不能两头都罚。实务中执法机关往往援引最熟悉的条文，不一定是最重的，当事人可以据此主张。但要注意：如果两个行为的构成要件不完全重合，比如堆场扬散与堆场渗漏是两个独立后果，可以分别处罚，不违反一事不再罚。

九、要件与举证

要件（违法构成）判断标准谁来举证
对象是工业固体废物生产活动中产生，排除生活、建筑、农业固废执法机关
未采取防范措施无防扬散、防流失、防渗漏设施，或设施失效执法机关
造成扬散、流失、渗漏或其他污染现场痕迹、监测数据、土壤地下水取样执法机关
因果关系污染由该堆场造成，排除其他污染源执法机关
是否属情节严重污染范围、持续时间、后果、次数、态度执法机关
已采取的措施及有效性设施验收资料、巡检记录、维修合同、监测报告当事人
是否存在其他污染源周边企业、历史遗留、地质背景当事人

最后两格是当事人的战场。第一，证明自己采取了措施，且措施有效；第二，证明污染另有来源。这两项都要靠技术材料，不能靠陈述。

十、六处边界：本条不罚什么

第一，不罚生活垃圾、建筑垃圾、农业固体废物。 本条的对象限工业固体废物。生活垃圾堆场扬散，要看第一千一百七十四条或者地方性法规；农业固废看第一千二百三十一条。

第二，不罚没有造成污染的未防范状态。 这一条与第一千一百六十九条最大的区别就在这里。没盖好但没造成扬散流失渗漏，本条的第二个要件不成立。但要注意：这种情况下可能被以其他条文处罚，比如违反贮存标准的行政管理要求。

第三，不罚不可抗力造成的污染。 洪水、地震、极端天气超出设计标准，且当事人已尽合理注意义务的，可以主张不可抗力。这一抗辩要求证明三件事：不可抗力的客观存在、超出设计设防标准、已尽注意义务。

第四，不罚纯粹的第三人原因。 第三人破坏防渗层、盗挖堆体造成的污染，责任在第三人。但当事人如果明知第三人破坏而不修复，仍构成本条。

第五，不罚没有报批的停业关闭。 程序上不成立。但有批准文件、只是文书送达有瑕疵的，属于程序轻微违法，通常不撤销。

第六，不罚历史遗留堆场的现使用者。 堆场是多年前别人留下的，现使用者只是承租方，没有实施贮存行为，也没有防范义务的，可以主张主体不适格。这一抗辩在土地流转频繁的地区很常见。

十一、时间效力：从倍数罚到定额罚

旧《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》把这一行为写在两处。第一百零二条第七项后半句，未采取相应防范措施，造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者其他环境污染的，处所需处置费用一倍以上三倍以下罚款，不足十万元的按十万元计算。第一百一十二条第二款，未采取相应防范措施造成危险废物扬散、流失、渗漏或者其他环境污染的，处所需处置费用三倍以上五倍以下罚款，不足二十万元的按二十万元计算。

法典把两处合并成本条，改为定额罚：一般固废十万元至一百万元，危废二十万元至二百万元。

换算的关键还是处置费用。旧法一般固废按处置费用的一倍至三倍，处置费用三十万元时罚款三十万至九十万，与本条区间接近；处置费用一百万元时罚款一百万至三百万，超过本条上限。旧法危废按三倍至五倍，处置费用一百万元时罚款三百万至五百万，超过本条上限。

所以本条的定额化，对大案是减轻，对小案可能加重。 一般固废处置费用不足十万元时，旧法按十万元计算，一倍至三倍是十万至三十万，与本条下限相同，上限更高。这类小案的当事人，旧法未必更轻。

另有一处变化要提醒：旧法这一行为与擅自倾倒写在同一个条文项里，实务中常有定性摇摆。法典拆分后，定性变得更加重要，因为两条的举证结构和罚格都不同。在办旧案时，如果执法机关按擅自倾倒定性，当事人可以主张实际是未采取防范措施，从而适用不同的条文和罚格。

十二、三句话

第一句，这一条罚的是没做，不是做了。三个要件都在执法机关手里，缺一个违法就不成立，抗辩要打在要件上。

第二句，停业关闭必须报经有批准权的人民政府批准。查不到批准文件，就是超越职权。

第三句，一般固废和危废的未防范型污染，本条的罚格比擅自倾倒的严重后果档低。定性争下来，罚款可能少一半。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百七十条条文撰写，结合第四百七十五条、第四百八十条、第四百九十七条义务条款与旧《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第一百零二条、第一百一十二条作比对，核对日期 2026 年 10 月。个案适用请核对防范措施标准与因果关系证据。本文不构成正式法律意见。