擅自倾倒固体废物是固废案件里最常见的违法行为，也是最容易被当事人低估成本的一种。很多人以为罚款就是全部代价，看到十万元到一百万元这个区间，心里算一算就过去了。这是误判。第一千一百六十九条第一款在罚款之外，还并着责令停止违法行为、采取治理措施消除污染、没收违法所得三项，条文用的是分号加顿号，四项并列，一个都不能少。情节严重的还要加责令限制生产、停产整治；拒不采取治理措施的，再加指定有治理能力的单位代为治理，费用由违法者承担。

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这四项的性质完全不同。责令停止违法行为是行政命令，作用是止损；采取治理措施消除污染也是行政命令，作用是恢复；没收违法所得是行政处罚，作用是剥夺收益；罚款也是行政处罚，作用是惩戒。四者叠加，意味着一个倾倒行为可能同时产生停产损失、治理费用、收益被收走、罚款四笔账，其中治理费用在污染严重时往往远高于罚款本身。

本文只讲第一款。第二款是废物属性加重（危废与污泥），第三款是个人倾倒生活垃圾建筑垃圾，各有专篇。第一款管的是最常见的那一层：一般固体废物的擅自倾倒、堆放、丢弃、抛撒、遗撒、焚烧。

先看这几个要点

  • 本款是第八节唯一一条四项齐上的罚则：责令停止、治理、没收、罚款，一个不少。
  • 六种动作并列：倾倒、堆放、丢弃、抛撒、遗撒、焚烧，行为方式不同但同格处罚，不因动作轻重分档。
  • 罚款十万元至一百万元是定额区间，不是按处置费用倍数计算，这是与旧法最大的差别。
  • 情节严重加责令限制生产、停产整治，这是行政命令不是处罚，不能单独复议但可以随主罚一并主张。
  • 拒不采取治理措施才启动代为治理，代履行费用由违法者承担，这笔费用可以强制执行。
  • 执法主体有三家：生态环境主管部门、城镇排水主管部门、环境卫生主管部门，按职责分工，不是谁都能罚。
  • 城镇排水主管部门管的是污泥与城镇污水处理环节，环境卫生主管部门管的是生活垃圾与建筑垃圾，其余归生态环境主管部门。
  • 「擅自」两个字是构成要件，有合法去向、有批准文件、有合同依据的处置行为，不构成本款。
  • 违法所得的计算有三种口径，本案用哪一种直接影响没收金额，是可以争的。
  • 本款与第一千一百七十条的分界是行为违法与结果违法，两者可以并存但不能重复评价。

一、条文原文

法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百六十九条第一款
  • 违反本法规定，擅自倾倒、堆放、丢弃、抛撒、遗撒、焚烧固体废物的，由生态环境主管部门、城镇排水主管部门、环境卫生主管部门按照职责分工责令停止违法行为，采取治理措施消除污染，没收违法所得，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，责令限制生产、停产整治；拒不采取治理措施的，指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担。
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条文结构可以拆成四层。第一层是违法行为：擅自倾倒、堆放、丢弃、抛撒、遗撒、焚烧固体废物。第二层是处罚主体：生态环境主管部门、城镇排水主管部门、环境卫生主管部门，按照职责分工。第三层是四合一的法律后果：责令停止违法行为、采取治理措施消除污染、没收违法所得、罚款十万元至一百万元。第四层是两个递进手段：情节严重的责令限制生产停产整治；拒不采取治理措施的指定代为治理。

四层结构里，前三层是并列关系，第四层是递进关系。这个区别在实务中很重要：前三层的四项是同时适用的，不存在选择；第四层的两项各有前提条件，不是必然适用。

二、六种动作，一个罚格

倾倒、堆放、丢弃、抛撒、遗撒、焚烧，六个动词并列在一个句子里，共用同一档罚格。立法上这样处理，是因为这六种动作的实质相同：都是让固体废物脱离合法管理轨道，进入环境。动作方式不同，危害结果可能不同，但违法性一样。

倾倒是把废物从容器或运输工具中倒出，通常指向特定地点集中排放，比如把废液倒进坑塘、把废渣倒进空地。倾倒的主观故意最明显，实务中占比最高。

堆放是把废物堆积在某个场所，不必然倒出，可能整包整桶堆着。堆放的特点是持续状态，堆放地点可能就是污染源，渗漏、扬散会随时间加重。堆放与贮存的分界在于有没有合法依据：按规定在合规场所临时置于特定设施中，是贮存，是合法行为；随意找地方堆着，是堆放，是本款处罚对象。

丢弃是抛弃，不要求有特定地点，把废物扔在哪儿都算。丢弃与倾倒的区别在于有没有集中的排放动作，实务中界限模糊，通常合并认定为倾倒或者丢弃，不影响罚格。

抛撒是从高处或行进中向外撒出，特点是分散、覆盖面广。遗撒是运输过程中因未采取密闭、覆盖措施而散落。这两个动作在运输环节最常见，是渣土车、垃圾清运车的高发违法形态。

焚烧是燃烧处理，包括露天焚烧和不符合标准的焚烧设施焚烧。焚烧的特殊性在于产生大气污染，可能与大气分编的罚则竞合，这一点后面边界部分会讲。

六种动作同格处罚，带来一个实务后果：执法机关认定哪一种动作，不影响罚格，但影响治理措施的内容和危害后果的举证。 倾倒的治理是清挖、外运、处置；堆放的治理是清运、场地修复；遗撒的治理是清扫、收集；焚烧的治理是残留物处置。治理方案不同，代履行费用天差地别。

三、「擅自」是构成要件，不是修饰词

条文写的是擅自倾倒，不是倾倒。这两个字不是修辞，是构成要件。它要求行为人在实施时，没有合法依据。

合法依据包括四种形态。一是取得了处置许可或者经营许可证，在许可范围内处置。二是按照合同约定，交由有资质单位处置，且该单位确实在合规场所处置。三是有主管部门的批准文件，比如应急处置期间的指定倾倒点。四是法律、行政法规规定的其他合法去向，比如按批准的土地复垦方案用于回填。

反过来说，只要去向不合法，即便有合同、付了钱、对方有营业执照，仍然是擅自。实务中大量案件出在这里：产废单位把废物交给一家有营业执照的运输公司，运输公司转手倒在路边。产废单位认为自己已经委托了、付了费，主观上没有倾倒故意，因而不应受罚。这个抗辩在本款里不成立，因为本款处罚的是倾倒行为本身，而产废单位是废物的产生者，第四百九十条关于委托核实义务的规定把它拉进了责任链条。

但如果产废单位能够证明已核实受托方主体资格和技术能力、签订了书面合同、在合同中约定了污染防治要求，并且对受托方的违法倾倒不知情、未参与、未获益，责任可以大幅度减轻，实务中常争取到不予处罚或者仅承担民事责任。举证的重点不在口头说明，在于书面合同、资质核验记录、转移联单、GPS 轨迹、付款凭证这一整套台账。

还有一类情形是「经批准但不按批准内容处置」，比如批准在 A 点回填，实际倒在 B 点；批准处置一千吨，实际处置三千吨。这种情况仍属擅自，因为批准的范围是构成要件的一部分，超出即无依据。

四、四合一：四项法律后果各自的性质

这是本款最重要的部分。四项并列，性质不同，救济路径也不同。

第一项，责令停止违法行为。 这是行政命令，不是行政处罚。它的作用是止损，要求当事人立即停止正在进行的倾倒、堆放等行为。行政命令不受行政处罚法关于处罚种类的限制，也不需要履行处罚程序中的告知、听证环节，但它同样具有可诉性。当事人如果认为自己的行为合法，可以对责令停止行为申请复议或者提起诉讼。

第二项，采取治理措施消除污染。 这也是行政命令，内容是恢复。条文没有规定治理的具体标准和期限，实践中的做法是在处罚决定书或者单独的责令改正决定书中列明治理方案要求，包括清挖范围、清运去向、处置方式、验收标准。这一项的经济负担往往最重。

需要注意，治理措施的标准不是「清走就算」，而是「消除污染」。清走只是第一步，土壤、地下水如果已被污染，还要做调查、评估、修复。这部分的责任与土壤分编的罚则可能重叠，构成责任竞合。

第三项，没收违法所得。 这是行政处罚，性质是剥夺收益。本款把没收违法所得写成必然后果，用词是「没收违法所得」，没有「可以」。这意味着只要查实有违法所得，就必须没收，执法机关没有裁量空间。

违法所得怎么算，是实务中争得最凶的地方。常见三种口径：一是收入法，把倾倒、处置收取的全部费用作为违法所得；二是差额法，把收入减去合法成本后的利润作为违法所得；三是成本节省法，把因违法倾倒而节省的合规处置费用作为违法所得。三种口径算出来的数字可能差几倍。

倾向性的做法是按成本节省法或者差额法计算，理由是没有合法依据的收入不等于全部违法所得，当事人毕竟付出了运输等成本，而且违法行为的经济利益主要体现在节省了合规处置费用上。这一点在个案中必须主动提出并附计算过程，不能指望执法机关自己选用对当事人有利的口径。

第四项，罚款十万元至一百万元。 这是行政处罚，性质是惩戒。定额区间，不是倍数。区间跨度十倍，裁量空间很大，需要考虑的因素包括废物数量、污染程度、持续时间、主观过错、是否首次违法、是否主动改正、是否配合调查等。行政处罚法关于从轻减轻的规定在这里有充分适用余地。

四项之间的关系是并列叠加，不是择一。这一点要与「一事不再罚」区分开：一事不再罚禁止的是同一违法行为给予两次以上罚款，不禁止罚款与没收、罚款与责令改正、罚款与治理措施并用。当事人如果主张「已经罚了款就不该再让我治理」，法律上站不住。

五、两个递进手段：限产停产与代为治理

情节严重时责令限制生产、停产整治。 这是行政命令，不是行政处罚，法典没有把它列入处罚种类。它的杀伤力远大于罚款，因为停产一天的实际损失可能超过罚款上限。

适用前提是情节严重。条文没有定义情节严重，实践中的判断因素包括：倾倒数量巨大、污染后果严重、多次违法、在生态敏感区倾倒、主观恶性明显、拒不配合调查等。这里有一处可以争：条文的表述是责令限制生产、停产整治，不是责令停业、关闭。 停产整治意味着整改到位后可以恢复生产，停业关闭意味着主体资格层面的限制。本款没有授权停业关闭，执法机关如果作出停业关闭决定，属超越职权。这一点与第一千一百七十条、第一千一百七十一条形成鲜明对比，后两条都明写「报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭」。

拒不采取治理措施时指定代为治理。 这是代履行，行政强制法上的制度。触发条件是拒不采取治理措施，不是拒不缴纳罚款。程序上要求先有责令治理的决定，当事人在期限内不履行，执法机关才能指定第三方代为治理，费用由违法者承担。

代履行有三个要点要记。第一，代履行的费用是实际发生的治理成本，不是罚款，可以依法强制执行，也可以申请人民法院执行。第二，代履行决定本身是可诉的行政行为，当事人如果认为治理范围超出必要限度，可以起诉。第三，代履行的启动有程序要求，通常要经过催告，未经催告直接指定第三方，程序违法。

实务中最容易出问题的是治理范围。执法机关委托的第三方往往按最保守方案报价，清挖范围、处置数量都往大了算，费用动辄数百万。当事人如果不在代履行决定作出时提出异议，事后很难推翻。正确的做法是在收到责令治理决定的那一刻就开始介入，对治理方案的合理性、必要性提出书面意见，必要时申请听证或者委托专业机构出具方案。

六、要件与举证

要件（违法构成）判断标准谁来举证
对象是固体废物符合第四百六十五条定义，或列入名录、经鉴别认定为固废执法机关
行为方式属于六种之一倾倒、堆放、丢弃、抛撒、遗撒、焚烧执法机关
无合法依据无许可证、无批准文件、无合同约定的合规去向执法机关初步证明，当事人主张有依据时由当事人举证
废物来源可追溯至当事人联单、合同、运输记录、现场指认、GPS 轨迹执法机关
主观状态故意或者重大过失，不以明知违法为必要执法机关
违法所得数额收入法、差额法或成本节省法执法机关，当事人可提出反证
情节是否严重数量、后果、次数、地点、态度执法机关
是否拒不采取治理措施有责令决定、有期限、逾期未履行执法机关

这张表里有两格是当事人最该争的。一格是无合法依据，因为只要证明有合规去向，行为就不构成；另一格是违法所得数额，因为它直接决定没收金额，而三种算法差距很大。

举证责任的分配要看清：构成要件由执法机关举证，抗辩事由由当事人举证。 当事人主张自己有合法依据、主张违法所得应按差额法计算、主张情节不严重，都要自己拿出证据。空口说「我委托了别人」不够，要有合同、资质核验、付款凭证、联单。

七、三部门分工：谁有权罚

本款列了三个执法主体：生态环境主管部门、城镇排水主管部门、环境卫生主管部门，按照职责分工。这个「按照职责分工」不是客套话，是职权划分的依据，也是抗辩的入口。

分工的基本格局是：生态环境主管部门管工业固体废物与危险废物，城镇排水主管部门管城镇污水处理设施产生的污泥，环境卫生主管部门管生活垃圾与建筑垃圾。 这个划分来自分编内部的监管体制条款，第四百六十九条确立生态环境主管部门的统一监督管理地位，第二十一章、第二十二章分别把生活垃圾、建筑垃圾的监管职责给了环境卫生主管部门，第五百二十五条把污泥处理处置设施纳入城镇排水与污水处理规划，明确了城镇排水主管部门的职责。

分工错位是可以主张的程序瑕疵。典型的错误有三种。一是环境卫生主管部门对工业固废倾倒作出处罚，超越职权。二是生态环境主管部门对生活垃圾分类投放行为作出处罚，也超越职权，这一项归环境卫生主管部门。三是城镇排水主管部门对建筑垃圾倾倒作出处罚，同样越权。

不过要提醒：三部门分工在实践中存在交叉地带，比如混合垃圾、跨类别废物、发生在城乡结合部的倾倒。这类案件的职权归属要看废物的主要成分和倾倒场所的性质，不是看执法机关先到现场。如果执法机关以混合垃圾为由主张自己有权，当事人可以要求其说明废物属性认定的依据。

八、与相邻条文的分界

与第一千一百七十条的分界。 第一千一百七十条罚的是未采取防范措施，造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者其他环境污染。两者的区别是：本款罚行为违法，只要有擅自倾倒的动作就成立，不要求造成污染后果；第一千一百七十条罚结果违法，必须证明造成了扬散、流失、渗漏或者其他环境污染，且原因是未采取防范措施。

实务意义在于举证结构完全不同。本款执法机关只需证明有倾倒行为，无需证明污染后果；第一千一百七十条必须证明因果关系。所以当事人面对本款时，争「没有造成污染」没有用；面对第一千一百七十条时，争「污染不是我造成的、我已经采取了措施」才有用。

两者可以并存。一个倾倒行为既构成擅自倾倒，又造成了扬散渗漏，理论上两个条文都能套。但不能对同一行为重复罚款，这是行政处罚法一事不再罚的要求。正确的处理是择一重或者择一适当，不能两张罚单一起开。

与第二款的分界。 第二款是废物属性加重：倾倒是危险废物、城镇污水处理设施产生的污泥和处理后的污泥，罚款升到二十万元至二百万元，造成严重后果二百万元至五百万元，还对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元至十万元。行为方式完全一样，区别只在废物属性。属性认定是本款与第二款之间唯一的分水岭，也是实务中争点最集中的地方。

与第三款的分界。 第三款只罚个人倾倒个人产生的生活垃圾、建筑垃圾，一百元至一千元。主体限个人，对象限个人产生的生活垃圾和建筑垃圾。单位倾倒生活垃圾走本款，不适用第三款。

与第一千一百七十四条的分界。 第一千一百七十四条管的是生活垃圾处理设施、厨余垃圾、建筑垃圾方案与清运，以及未在指定地点分类投放。它与本款的重叠出现在生活垃圾倾倒上。区分方法是：倾倒行为走本款，未按规定投放、未交有资质单位处理走第一千一百七十四条。

九、六处边界：本款不罚什么

第一，不罚有合法去向的处置。 有许可证、有批准文件、有合规合同并实际履行，不构成擅自。这一条的举证责任在当事人，但一旦举成，行为不成立。

第二，不罚纯粹的贮存。 按规定在合规设施内临时放置，属于合法的贮存行为，不是堆放。判断标准是场所是否合规、是否履行了台账与防护义务。

第三，不罚未造成污染的一般违规堆放。 这一条要小心表述：本款不要求污染后果，所以「未造成污染」不是抗辩事由。真正能主张的是「不属于擅自」，或者「行为性质是贮存而非堆放」。

第四，不罚危险废物与污泥的同类行为，那要走第二款。 本款是一般固废档，废物属性一旦认定为危废或者污泥，罚格跳到第二款，不能仍按本款处理。

第五，不罚个人倾倒个人产生的生活垃圾、建筑垃圾，那要走第三款。 这一条对个人是重大利好，一百元至一千元与十万元至一百万元之间差了两个数量级。个人如果能证明废物是自己生活产生的，应当主张适用第三款。

第六，不能罚停业关闭。 本款只授权责令限制生产、停产整治，没有授权停业关闭。执法机关如果作出停业关闭决定，属超越职权，可撤销。

十、时间效力：倍数罚与定额罚的换算

旧《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第一百零二条第七项把「擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒工业固体废物」与「未采取相应防范措施，造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者其他环境污染」写在同一项，罚则是处所需处置费用一倍以上三倍以下罚款，所需处置费用不足十万元的，按十万元计算。

法典做了两处改动。第一处是拆分：把擅自倾倒放进本款，把未采取防范措施放进第一千一百七十条。第二处是换算：把倍数罚改成定额罚，本款是十万元至一百万元。

这两处改动对当事人的影响是双向的。对小型案件是加重：旧法不足十万元按十万元计算，一倍至三倍就是十万至三十万，本款下限也是十万，但上限提到一百万。对大型案件是减轻：旧法按处置费用三倍计算，处置费用三百万就是九百万，本款封顶一百万，降幅接近九成。

所以在办案件里，第一步要算清处置费用。处置费用低于约三十三万时，旧法的一倍至三倍区间低于本款上限，可能旧法更轻；处置费用高于约三十三万时，旧法的三倍超过本款上限，法典更轻。这个换算不是学术问题，是直接影响主张方向的实际问题。

程序上，行为发生在 2026 年 8 月 15 日之前的，按法释〔2026〕15 号第一条适用旧法；但如果有连续或者继续状态并在施行后终了，按第八条适用法典；如果旧法罚则更重，可以依从旧兼从轻原则主张适用法典较轻的条文。

还有一处容易被忽略：旧法用的是「工业固体废物」，本款用的是「固体废物」，范围扩大到全部固废。这意味着旧法时代不构成该条处罚的生活垃圾、建筑垃圾倾倒，在法典时代落入本款。 行为跨越施行日的案件，要特别注意这个范围变化。

十一、三句话

第一句，这一条不是只有罚款。责令停止、治理、没收、罚款四样一起上，治理费用往往是大头，谈案子先算治理账，再谈罚款。

第二句，擅自两个字是构成要件。有许可证、有批准文件、有合规合同并实际履行，行为不成立；但要靠书面证据证明，不能靠口头解释。

第三句，停产整治与停业关闭是两回事。本款只授权前者，执法机关作出后者就是越权。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百六十九条第一款条文撰写，并结合旧《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第一百零二条第七项作罚格换算比对，核对日期 2026 年 10 月。个案适用请核对废物属性认定与行为时点。本文不构成正式法律意见。