饮用水水源保护区七条：三级分区、三道禁令与两个处罚主体

「饮用水水源保护区」是水污染分编第九章的全部内容，七条：第三百一十七条到第三百二十三条。这七条不是按「义务→罚则」顺序排列的，而是按空间排列的——先说保护区怎么划，再说每一级里不能做什么，最后说准保护区要补什么、政府要查什么。

⁠​‌​‌​​‌​‌‌‌​‌​‌​​​‌​‌​‌​​‌‌​​‌​​‌​‌‌‌​‌​‌​‌​‌‌​​⁠

理解这七条，只需要抓住三个数字：3、1、2。

3 是三级分区：一级保护区、二级保护区，必要时加一个准保护区。准保护区不是必设项，条文用「必要时，可以……划定」——有裁量余地。

1 是一条绝对禁令：第三百一十八条，保护区内禁止设置排污口。这一条不分区，一、二、准三级全禁，而且禁的是「设置」，不是「排放」。

2 是两个处罚主体。违反三道项目禁令的，走第一千一百四十五条，罚款十万到五十万，并报有批准权的人民政府批准，责令拆除或关闭——责令主体是政府，罚款主体是生态环境主管部门。违反排污口禁令的，走第一千一百零九条第二款，罚款十万到五十万、情节严重五十万到一百万，而责令限期拆除的是县级以上地方人民政府，罚款才由生态环境主管部门作出。

这两条罚则的幅度，比很多人以为的重得多。 一级保护区里建一个与供水无关的项目，起步就是十万，顶格五十万，还要拆掉。而同样的「未批先建」，走环境影响评价那条线（第一千零九十五条），罚款是按总投资额比例算的——两条路径可以并行，也可能出现竞合。

先看这几个要点

• 准保护区是「必要时」才划的，不是每个水源都有。没有准保护区，第三百二十一条、第三百二十二条就无从适用。
• 划定权在省级政府和国务院，不在市县。市县只提方案。跨省的水源，由省级政府商流域机构划定；协商不成的，由国务院生态环境主管部门会同四部门提出方案，报国务院批准。
• 第三百一十七条第四款有一条没有罚则的义务：地方人民政府应当在保护区边界设立地理界标和警示标志。不设，七条里找不到处罚依据。
• 第三百一十八条禁的是「设置」排污口，不是「排放」。已经设了的，按第一千一百零九条第二款责令限期拆除，逾期强制拆除、费用由违法者承担。
• 一级保护区的项目禁令是「反向定义」：禁的是「与供水设施和保护水源无关的」项目。反过来说，与供水、保护水源有关的项目，是可以建的。
• 二级保护区的项目禁令换了标准：禁的是「排放污染物的」项目。一级看「相关性」，二级看「排放」。
• 一级保护区的活动禁令里，「游泳、垂钓」也在内。个人在一级保护区游泳、垂钓，可以处五百元以下罚款——这是全法典罚款额最低的档次之一。
• 二级保护区第二款的义务没有罚则：从事网箱养殖、旅游等活动的，应当采取有效措施防止污染，但第一千一百四十五条第二款只管一级保护区。
• 第三百二十二条、第三百二十三条都没有罚则。准保护区要建湿地、水源涵养林，政府要调查评估、要责令停止排放——义务都很实，责任都落空。

一、七条的坐标系

七条里四条有罚则、三条没有。 而有罚则的四条，罚则分散在两条完全不同的条文里——第一千一百四十五条和第一千一百零九条第二款。这是本节最容易被搞错的地方：很多人以为保护区的违法都在第一千一百四十五条，其实排污口那一条不在。

二、第三百一十七条：三级分区与四级划定程序

2.1 三级不是三个圈，是三种强度

一级保护区：最核心的那一圈。 通常包括取水口附近的水域和陆域。禁止项目、禁止活动，两重禁令。 二级保护区：外面一圈。 只禁排放污染物的项目，允许有限活动（但要采取措施）。 准保护区：再外面，必要时才划。 只禁「对水体污染严重」的新建、扩建项目；改建可以，但不得增加排污量。

强度是递减的，而且递减得很有规律：

一级是「无关即禁」，二级是「排污即禁」，准保护区是「严重才禁」。 三种判断标准，对应三种执法难度：一级最容易认定（只看项目性质），二级要认定是否排放污染物，准保护区最难（要认定「污染严重」）。

2.2 划定程序：四个层级，两套「协商不成」的兜底

第一款是原则，第二款管省内、第三款管跨省。

省内：市、县政府提方案 → 省级政府批准。跨市县的，先协商；协商不成的，由省级生态环境主管部门会同水行政、自然资源、住房城乡建设、疾病预防控制四部门提出方案，征求有关部门意见后报省级政府批准。

跨省：由有关省级政府商国务院生态环境主管部门流域生态环境监督管理机构、国务院水行政主管部门流域管理机构划定。协商不成的，由国务院生态环境主管部门会同上述四部门提出方案，报国务院批准。

注意「流域生态环境监督管理机构」这个主体。 它是流域层面的派出机构（长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽、太湖等流域局），在跨省水源划定中充当协商对象。全法典这个表述只出现五次，这是其中一次。

注意四部门的组合：生态环境、水行政、自然资源、住房城乡建设、疾病预防控制——「疾病预防控制」出现在这里，因为饮用水安全本质上是健康问题。这个组合在法典其他地方很少见。

2.3 第四款：一条没有罚则的义务

「有关地方人民政府应当在饮用水水源保护区的边界设立明确的地理界标和明显的警示标志。」

「应当」是硬义务，但七条里找不到对应的罚则。 往上找，第一千零六十二条的政务处分十项里也没有「未设立界标标志」这一项。

实务中这一条的意义不在处罚，在证明。 保护区边界有没有界标、有没有警示标志，直接影响到「当事人是否知道自己在保护区内」的判断——而这在行政处罚的主观过错认定、在刑事案件的明知认定里，都是要考量的因素。没设界标，是政府未履行义务；但不能因此免除当事人的注意义务，因为保护区范围是公开信息。

三、第三百一十八条：一句话，两个处罚主体

3.1 禁的是「设置」，不是「排放」

这两个字的差别，决定了整条的适用逻辑。

「设置」是行为，一次性完成——排污口建成了，设置行为就终了。所以本条的违法状态是「存在一个不该存在的排污口」，而不是「正在排放」。

「排放」是持续行为。 如果条文写「禁止排放」，那停止排放就合规了，排污口可以留着。写「禁止设置」，等于要求物理拆除。

这就是为什么罚则的第一手是「责令限期拆除」，而不是「责令停止排放」。

3.2 罚则在第一千一百零九条第二款，不在第一千一百四十五条

这一款有三个要点，每一个都容易看漏。

第一，责令主体是「县级以上地方人民政府」，罚款主体是「生态环境主管部门」。 同一条里两个主体分工：拆除由政府的名义作出，罚款由部门的名义作出。 实务中这意味着可能收到两份文书，救济渠道也可能不同——对拆除决定不服，复议被申请人是政府；对罚款不服，被申请人是生态环境部门。

第二，罚款幅度远高于第一款。 一般的违法设置排污口（第一款），是二万到十万，情节严重十万到五十万；在饮用水水源保护区内设置，直接就是十万到五十万，情节严重五十万到一百万。 起罚点就是第一款的顶格。

第三，「逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担」。 这是代履行的一种，且不以「经催告仍不履行」为唯一路径——法条直接规定逾期即强制拆除。费用由违法者承担，意味着拆一个排污口的工程费也要企业出。

为什么这么重？ 因为排污口是污染的入口。保护区里只要有一个排污口，整个保护区的制度设计就被击穿了——不管上游管得多严，这一个口子就能把污染物送进取水口。

3.3 与第一款的三档对照

注意第三行用了「新设」，第二行用的是「设置」。 保护区是「设置」——含存量；特殊水体是「新设」——只管增量。这个差别与第三百二十九条对应（特殊水体禁「新设」排污口）。

四、第三百一十九条：一级保护区的两道禁令

4.1 第一款：反向定义的项目禁令

这一款不列举「禁止什么项目」，而是用「与供水设施和保护水源无关」来反向定义。

好处是严密——不管什么行业、什么工艺，只要与供水、保护水源无关，就进不来。坏处是不确定——「有关」的判断标准是什么？取水口的上游修一条路，算不算有关？建一个水质监测站，算有关；建一个观景平台，恐怕不算。

实务中这条通常结合保护区的功能定位判断：一级保护区是「零排放、零风险」区，凡是可能产生污染风险、且不是供水必需的项目，一律认定为「无关」。举证责任在建设单位——它要证明项目与供水或保护水源有关。

「新建、改建、扩建」三种情形全禁。 注意改建也在内——不是「不新增污染就可以改」，而是根本不改动。这比二级保护区严得多（二级禁的是「排放污染物的」项目，改建后不排放理论上可以）。

第二句是存量项目的处理：「已建成的……由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。」注意主体是「县级以上人民政府」，而且这里没有「报经批准」四个字——直接责令。

4.2 与罚则的一处主体表述不一致

第一千一百四十五条的开头是这样写的：

由生态环境主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭

义务条文（第三百一十九条第一款）说「由县级以上人民政府责令拆除或者关闭」，罚则说「报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭」。

两种写法的主体不同： 前者是政府自己作出，后者是部门报政府批准后作出——批准之后的决定由谁署名，条文没写清楚。

实务上的处理一般是：拆除、关闭这类重大决定，以政府名义作出；罚款以部门名义作出。但条文本身没有把这个分工说透，这是可以争的程序点——比如收到一份由生态环境部门署名、但内容是「责令拆除」的决定书，主体是否适格。

4.3 第二款：活动禁令，连游泳垂钓都禁

列举了五项：网箱养殖、旅游、游泳、垂钓，以及其他可能污染饮用水水体的活动。

「游泳、垂钓」入法，是这一款最直观的地方。 一个人在一级保护区里钓鱼，看起来微不足道，但一级保护区往往是取水口所在水域，垂钓带来的饵料、废弃物、扰动底泥，都直接影响取水水质。

罚则分两层（第一千一百四十五条第二款）：

注意「组织」这两个字。 罚则第一条针对的是「从事网箱养殖」和「组织进行旅游、垂钓」——组织者重罚，参与者轻罚。一个旅行社组织游客到一级保护区水域垂钓，罚二万到十万；游客自己下水钓鱼，罚五百以下。

「可以处五百元以下」——又是「可以」。 与畜禽粪污那条一样，可以罚也可以不罚，而且没有下限。 这类条款的立法意图很清楚：对个人以教育劝导为主，处罚是备用手段。

五百元这个额度，是全法典罚款额最低的档次之一。 对比：一般违法设置排污口起罚二万，保护区设置排污口起罚十万，冲滩拆船起罚十万。

五、第三百二十条：二级保护区的两道规定

5.1 第一款：判断标准从「相关性」换成「排放」

一级看「与供水设施和保护水源是否有关」，二级看「是否排放污染物」。

这个转换很关键。 一级保护区里，一个不排放污染物但与本水源无关的项目（比如仓库）也不能建；二级保护区里，一个与供水有关但排放污染物的项目（比如自来水厂的污泥干化设施）也不能建。

「排放污染物」包括排放水污染物，也包括排放其他污染物吗？ 从体系看，本章是水污染防治，但保护区的功能是保护水质，大气沉降、固废渗滤液最终都可能进入水体，实务中一般作广义理解。

第二句的存量处理与一级相同：已建成的，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。注意这里没有「与供水设施和保护水源无关」的限定，只有「排放污染物的」 ——所以二级保护区里被拆的，是那些排放污染物的存量项目。

5.2 第二款：一条没有罚则的义务

「从事网箱养殖、旅游等活动的，应当按照规定采取有效措施，防止污染饮用水水体。」

这是允许活动 + 附加义务的写法：二级保护区可以搞网箱养殖、可以搞旅游，但必须采取措施。

但第一千一百四十五条第二款只罚一级保护区的网箱养殖和旅游组织——原文是「在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖或者组织进行旅游、垂钓……」。

二级保护区里，养殖户、旅游经营者没有采取有效措施，七条里没有罚则。

这是一个真实的规范空隙。 从体系上看，这类行为可能落到其他条文：养殖尾水未自行监测，走第一千零八十六条第一项（二万到二十万）；养殖尾水直排导致下游取水点不达标，走第一千一百三十九条第四项（二万到二十万）。但如果既没有监测义务违反、也没有造成取水点不达标，只是「没采取措施」，就没有直接的处罚依据。

六、第三百二十一条：准保护区的「严重」标准

准保护区的禁令有两个限定，比前两级都窄：

第一，只禁「对水体污染严重的」项目。 一般的污染项目，在准保护区是可以建的。「严重」是一个不确定概念，实务中通常参照产业结构调整指导目录、行业排放标准、以及地方制定的准保护区产业准入清单判断。

第二，只禁「新建、扩建」，不禁「改建」。 但改建有一个硬约束：不得增加排污量。

这个「不得增加排污量」是准保护区最重要的技术条款。 它允许企业技术改造、设备更新，但总量不能涨。这意味着改扩建项目必须做「以新带老」——通过削减其他环节的排放，为新增部分腾出总量。

罚则对应第一千一百四十五条第三项：在准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目，或者改建建设项目增加排污量——两种情形都罚，十万到五十万，并报政府批准责令拆除或关闭。

注意罚则把「改建增加排污量」单列为一种违法情形，这在体系上是完整的：义务条禁止改建增量，罚则就罚改建增量。

七、第三百二十二条：准保护区的生态措施

这一条的主体是政府，内容是「采取措施」，没有罚则。

它列了三类措施：工程措施、湿地、水源涵养林。 「工程措施」是兜底——拦水坝、截污沟、生态护岸都算。

为什么放在准保护区？ 因为准保护区是保护区的最外圈，也是污染物进入水源的「最后一道缓冲」。在这一圈做生态拦截，比在一级保护区里末端处理便宜得多。

这一条在实务中的价值不在处罚，在资金和规划。 它给地方政府的饮用水源保护工程提供了法定依据——建湿地、造水源涵养林、修截污沟，属于履行法定职责，可以纳入财政预算和专项债项目。

八、第三百二十三条：调查评估与应急命令

8.1 第一款：三个圈层，一次评估

评估范围有三个圈层，比保护区本身更大：

• 饮用水水源保护区（一、二、准三级）；
• 地下水型饮用水源的补给区——注意这是「补给区」，不是「保护区」，范围可能远超划定的保护区；
• 供水单位周边区域。

为什么单列「地下水型饮用水源的补给区」？ 因为地下水的补给区与保护区经常不重合。岩溶地区、山前冲洪积扇，水从几十公里外补过来，保护区划得再严，补给区上游的污染照样能进含水层。

评估内容是「生态环境状况和污染风险」，产出是「筛查风险因素」+「采取防范措施」。 这是一个持续性的制度，不是一次性动作。

8.2 第二款：一份应急命令，没有独立罚则

触发条件：饮用水水源受到污染，可能威胁供水安全。 主体：生态环境主管部门。 措施：「责令……采取停止排放水污染物等措施」——注意是「等措施」，不是只有停止排放。 限产、停产、改道、应急供水的切换，都可以包进来。 通报义务：供水单位和供水、卫生健康、水行政等部门；跨行政区域的，还要通报有关地方人民政府。

这一款是行政命令，不是行政处罚，所以条文本身没有设罚则。

不执行这份命令怎么办？ 三条路：第一，如果继续排放且超标，按第一千一百零七条处罚（十万到一百万）；第二，如果属于逃避监管的方式排放，按第一千一百零八条处罚并移送公安拘留；第三，受到罚款处罚并被责令改正后仍继续违法，按第一千零六十条按日连续处罚。

注意「责令停止排放」与「责令停产整治」不是一回事。 前者针对排放行为，后者针对生产活动。在供水安全受威胁的紧急情况下，环境部门可以直接责令停止排放，不需要先作处罚决定——这是应急权力的特别授权。

九、罚则地图：七条对应两条罚则

这张表最值得记的两行是「无」。 第三百二十条第二款和第三百二十二条，义务都写得很清楚，罚则都落空。加上第三百一十七条第四款的界标义务，七条里有三处只有义务没有责任。

十、要件核对表

最后一行「先后」是实务中最常见的争点。 保护区划定在后、项目建成在前的，属于「已建成」，按「由县级以上人民政府责令拆除或者关闭」处理；保护区划定在前、项目在后的，属于违法建设，按罚则处理。两条路径的法律后果差别很大——前者通常涉及补偿，后者涉及处罚。

十一、边界：这七条用不上的六种情形

第一，自然保护地水体、重要渔业水体等特殊水体。 归第三百二十八条、第三百二十九条，以及第一千一百零九条第二款的「特殊经济文化价值的水体」。这是下一节的内容，不是水源保护区。

第二，地下水型饮用水源的补给区。 第三百二十三条要求评估，但补给区本身不是保护区，保护区的那套禁令不适用。补给区内的活动，归地下水保护的专门条文（第二百八十六条至第二百九十条）。

第三，入河排污口的设置审批。 归第二百七十五条至第二百七十八条。保护区里禁设排污口是特别规定，一般排污口的设置审批是另一套程序。

第四，饮用水供水单位的水质责任。 归第三百二十五条，罚则在第一千一百四十五条第三款（供水主管部门罚二万到二十万）。这是供水安全，不是保护区。

第五，农村饮用水水源。 第三百二十四条第二款要求地方政府合理安排、布局农村饮用水水源，但农村水源不一定划保护区，很多地方是划定「保护范围」而非「保护区」。

第六，保护区内的矿产资源开采、林木采伐。 这些不归水污染分编，归矿产资源法、森林法和生态保护分编。但如果项目本身在保护区里新建，仍可能触发第三百一十九条第一款。

三句话

第一，三级分区对应三种判断标准：一级看「相关性」，二级看「排放」，准保护区看「严重程度」。 执法难度的排序正好相反——一级最好认定，准保护区最难。

第二，保护区内禁设排污口这一条，罚则在第一千一百零九条第二款，不在第一千一百四十五条。 而且责令拆除的是政府，罚款的是部门，这是同一条里的两个主体。

第三，七条里有三处只有义务没有责任：界标标志、二级保护区的养殖旅游措施、准保护区的生态措施。这三处不能靠罚则推动，只能靠考核、督察和公益诉讼。

延伸阅读

• 水污染防治与饮用水水源保护：排污口、地下水与三级保护区：本节七条在全分编中的位置概览。
• 入河排污口的四道关口：批、控、查、测：一般排污口的设置审批，与保护区的绝对禁令如何衔接。
• 地下水五条：禁建、防渗、分层开采、封井与回灌：地下水型水源补给区的保护。
• 水污染防治分编开篇三条：管哪些水、什么算水污染、六个动词的先后：第二百六十六条对「水」的范围界定。
• 黑臭水体、地下水调查与污染防治重点区：调查评估制度的相邻规定。
• 船舶水污染防治五条：内河一套义务，海域一套罚则：船舶在保护区水域的排放限制。
• 禁止排放的清单：油类、酸液、剧毒废液和热废水：向水体排放的绝对禁止事项。
• 企业偷排废水怎么取证、怎么索赔：从暗管渗坑到民事赔偿的全流程：保护区内偷排的取证。
• 污染环境罪怎么认定？偷排废水、倾倒危废会判几年：保护区排污的刑事边界。
• 罚款之后还在偷排，钱会按天翻倍吗：2026 年生态环境法典的按日连续处罚：拒不执行停止排放命令的后果。
• 标签：生态环境法典｜水污染｜行政处罚｜合规
• 法规：中华人民共和国生态环境法典｜中华人民共和国水污染防治法｜中华人民共和国水法｜地下水管理条例｜中华人民共和国长江保护法｜中华人民共和国海洋环境保护法
• 案例：重庆某水产养殖水污染因果关系认定案｜沿岸水泄漏环境污染侵权多被告案｜绿孔雀水电站预防性公益诉讼案
• 流程：环境污染举报全流程：闻到臭味、河水变黑怎么办｜行政处罚听证全流程：要被罚一大笔，先申请听证
• 指南：厂子排污，庄稼死了找谁赔｜被行政处罚了怎么办：从签收告知书到申请听证，五步走完不必认罚
• 文书：行政处罚申辩书（范本）｜听证申请书（范本）
• 证据：环境污染受损：要收集哪些证据？
• 合同：水源地与河流生态管护服务合同｜乡镇污水处理运维服务合同
• 词条：行政许可｜行政处罚种类｜行政强制执行｜举证责任｜行政诉讼受案范围
• 问答：行政处罚与执法程序｜公用事业与基础设施
• 类案：被污染了，怎么证明是工厂干的、能赔多少？｜企业排污构成污染环境罪的边界在哪？
• 工具：行政复议期限计算器｜诉讼时效与期限计算
• 分类：法典深读
• 专题：行政争议
• 赔偿：赔偿标准总览
• 罪名：污染环境罪

---

以上分析基于 2026 年 10 月核对的《中华人民共和国生态环境法典》文本，不构成正式法律意见。饮用水水源保护区的划定范围、地理界标设置、准保护区产业准入清单，须以省级人民政府批准的划定方案和现行国家标准为准，具体案件请以律师正式意见为准。