地下水五条：禁建、防渗、分层开采、封井与回灌

「地下水污染防治」在法典里落成五条：禁建（第二百八十六条）、防渗与监测（第二百八十七条）、分层开采（第二百八十八条）、地下工程与封井（第二百八十九条）、人工回灌（第二百九十条）。

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五条里只有两条半有罚则。 这是本批十六条里罚则覆盖最不完整的一组，也是最需要办案人提前判断的一组：

三条无罚则的条文，实务中不是「不管」，而是「换一条管」。 封井不回填导致污染，可以走第二百八十七条（未采取防渗措施）；回灌水质不合格导致污染，可以走第二百七十九条（向水体排放）或第一千一百三十六条。但直接引 288、289Ⅱ、290 作处罚依据，会被认定为「无处罚依据」。

另一个数字值得记住：「串层」「混合开采」「分层开采」「封井」「回填」「人工回灌」六个词，全法典各只出现 1 次，全部集中在这三条里。 一次性的立法表述，往往意味着这块规范还没有经过实践打磨。

先看这几个要点

• 第二百八十六条是五条里罚得最重的一条：十万至五十万，而且第二段是「并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭」——罚款与拆除并用，不是择一。
• 第二百八十六条的三个地理概念：泉域保护范围、岩溶强发育区、存在较多落水洞和岩溶漏斗的区域。「泉域」全法典 3 次、3 条（第二百八十六条、第八百八十二条、第一千一百三十八条）；「岩溶」5 次、3 条；「落水洞」2 次、2 条。
• 第二百八十七条第一款列了五类主体：化工园区和化工项目、矿山开采区、尾矿库、危险废物处置场、垃圾填埋场。五类之外还有「等」，但五类是执法的重点。
• 同款的两项义务是「防渗漏措施」加「建设地下水水质监测井」。建井是独立义务——做了防渗但没建井，同样违法。
• 第二款专门管地下油罐：加油站、采油厂等的地下油罐，要么用双层罐，要么建防渗池，还要进行防渗漏监测。「双层罐」「防渗池」「监测井」三个词各出现 2 次，都在第二百八十七条和第一千一百三十七条里。
• 第三款的罚格跳了一档：利用无防渗沟渠、坑塘输送或贮存有毒有害废水、含病原体污水、其他废弃物，十万至一百万，比前两款高五倍。
• 第二百八十八条三句话三个层次：防止串层污染（原则）、水质差异大的分层开采（要求）、已污染的潜水和承压水不得混合开采（禁止）。三句都没有罚则。
• 第二百八十九条第二款是「封井或者回填」，两者择一即可。报废矿井、钻井、取水井，三类的处置方式相同。
• 第二百九十条只有一句话：人工回灌补给地下水，应当符合相关水质标准，不得恶化地下水水质。两个要件：符标 + 不恶化。
• 「地下水」全法典出现 55 次、分布在 31 条，水污染分编里最集中的就是这五条加上第二百八十四、二百八十五条。
• 取用地下水的罚则不在这一节：未经批准擅自取用地下水，适用第一千二百一十八条（二万至二十万；禁采区、限采区五万至五十万），执法主体是水行政主管部门，不是生态环境部门。

一、第二百八十六条：禁建

1.1 三个地理概念

• 泉域保护范围：岩溶泉的补给区、径流区、排泄区。泉域不是行政区，是按水文地质单元划的。 济南趵突泉、太原晋祠泉、娘子关泉，都有各自的泉域范围。
• 岩溶强发育区：碳酸盐岩溶蚀强烈、溶洞和裂隙发育的区域。这类区域的地下水通道是「管道流」，不是「孔隙流」，污染物进去后扩散快、难追踪。
• 存在较多落水洞和岩溶漏斗的区域：落水洞是地表水直接灌入地下的通道，岩溶漏斗是溶蚀形成的漏斗状洼地。这两类地貌是污染物进入地下水的「直通车」。

三个概念都是技术判断，不是法律判断。 是否落在这些区域内，要看水文地质资料、泉域划定文件、地质调查报告。实务中这是最容易产生争议的一环——企业说「不在泉域内」，行政机关说「在」，靠的就是这些技术文件。

1.2 三个动作都禁：新建、改建、扩建

「改建」也在禁止之列，这一处容易被忽略。 很多企业认为「老厂改建不算新建」，但条文明确把「改建」写进去了。

关键是「可能造成地下水污染」这个限定。 不是所有建设项目都禁，只禁「可能造成地下水污染的」。这给出了一条抗辩路径：证明项目不会造成地下水污染（如全封闭、零排放、不涉及地下）。

但这个抗辩很难成立。 因为「可能」是预判标准，不是实证标准。只要项目涉及污染物、涉及地下，就可能被认定为「可能造成污染」。

1.3 罚则：罚款与拆除并用

第一千一百三十八条：

违反本法规定，在泉域保护范围以及岩溶强发育、存在较多落水洞和岩溶漏斗的区域内，新建、改建、扩建造成地下水污染的建设项目的，由生态环境主管部门处十万元以上五十万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。

三点要看清：

1. 罚款与拆除是「并」，不是「或」。罚了款还要拆，拆了还要罚。
2. 没有「责令停止违法行为」的前置，直接罚款加拆除。这与第一千一百三十六条、第一千一百三十七条的结构不同。
3. 拆除或关闭要报经政府批准，不是生态环境部门单独决定。这意味着作出决定的主体是政府，生态环境部门只负责罚款。

注意条文的一个细微差别：第二百八十六条禁止的是「可能造成地下水污染的建设项目」，而第一千一百三十八条处罚的是「造成地下水污染的建设项目」。「可能」与「造成」不一致。

这个不一致是抗辩点也是风险点：

• 抗辩方可以说：条文禁的是「可能造成」，罚的是「造成」，尚未造成污染的不应适用本条处罚。
• 执法方可以说：「造成」应理解为「可能造成」（立法技术上的省略），否则条文禁而不罚，失去意义。

实务中多数按「可能造成」理解和执行，但这个文字差异值得在复议、诉讼中提出。

二、第二百八十七条：防渗与监测

2.1 五类主体的两项义务

第一款的主体是「运营、管理单位」，五类：

• 化工园区和化工项目
• 矿山开采区
• 尾矿库
• 危险废物处置场
• 垃圾填埋场

两项义务：

1. 采取防渗漏等措施——「等」字包括防雨、防溢流、防流失。
2. 建设地下水水质监测井进行监测——这是独立义务，不能以防渗替代。

为什么建井是独立义务？ 因为防渗做得好不好，只有通过监测才能知道。没有监测井，防渗设施形同虚设——渗漏了也发现不了。 这也是国际通行的「双层防护」思路：一层是工程屏障（防渗），一层是监测预警（监测井）。

监测井的技术要求（位置、数量、深度、监测因子、频次）在《地下水环境监测技术规范》和《危险废物填埋污染控制标准》等标准里，不在法典。

2.2 第二款：地下油罐的双层防护

主体是「加油站、采油厂等」，对象是「地下油罐」。

两项选择加一项监测：

• 使用双层罐，或者
• 建造防渗池等其他有效措施；
• 并且进行防渗漏监测。

「或者」连接的是两种工程措施，两者择一；「并」连接的是工程措施与监测，两者都要。 这个结构要看清：只做双层罐不做监测，仍然违法。

为什么单列地下油罐？ 因为它是地下水污染的高发源：油罐腐蚀穿孔、管道接口渗漏、卸油溢流，都会导致油品进入土壤和地下水。而且汽油中的甲基叔丁基醚（MTBE）水溶性强、降解慢，一旦进入地下水，治理极难。

2.3 第三款：禁用无防渗沟渠坑塘

「禁止利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者贮存含有毒有害污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。」

三个要素：

• 对象：含有毒有害污染物的废水、含病原体的污水、其他废弃物。
• 场所：沟渠、坑塘等（「等」包括渗坑、渗井、闲置坑塘）。
• 限定：无防渗漏措施的。

反过来说，做了防渗的沟渠坑塘可以用于输送贮存。 这与「禁止渗坑排放」不同——渗坑是一律禁，这里是「无防渗才禁」。

2.4 罚则：四项两档

第一千一百三十七条列四项：

前两项二万至二十万，后两项十万至一百万。 分档逻辑是：前两项是「该做没做」（不作为），后两项是「用错方式」（错误作为），后者风险更高。

处置措施：责令停止违法行为、采取治理措施消除污染、处以罚款，可以责令限制生产、停产整治；拒不采取治理措施的，指定有治理能力的单位代为治理，费用由违法者承担；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

三、第二百八十八条：分层开采

3.1 三句话三个层次

• 第一句是原则：多层含水层开采、回灌，应当防止串层污染。
• 第二句是要求：水质差异大的，应当分层开采。
• 第三句是禁止：已受污染的潜水和承压水，不得混合开采。

「潜水和承压水」是水文地质的基本概念：潜水是地表以下第一个稳定隔水层之上的地下水，承压水是隔水层之间的地下水。两者的补给条件、水质、更新速度完全不同。 潜水易受污染，承压水相对洁净。混合开采等于把干净的水弄脏。

「串层污染」全法典只出现 1 次，就是这一条。 它指的是：井管穿过多个含水层，止水不好，污染物从上层漏到下层，或者咸水、劣质水混入好水。

3.2 为什么没有罚则

这一条的三项义务，执法上极难认定：

• 「防止串层污染」是结果性要求，需要证明串层已经发生或可能发生，技术门槛高。
• 「水质差异大」需要比较数据，而多数地区缺乏分层水质监测数据。
• 「已受污染的潜水」需要认定，认定主体、程序都不明确。

没有罚则，不代表没有后果。 实际处理路径：

• 取水许可环节：分层开采要求可以写进取水许可的条件，违反许可条件可按《水法》处理。
• 污染后果追责：串层导致污染扩散，可以按第二百八十七条（未采取防渗措施）或第一千一百三十六条（排放）处理。
• 民事赔偿：串层导致他人水井污染，按环境污染侵权赔偿。

3.3 实务价值

这一条在环评和水资源论证里很有用。

• 环评阶段：要求建设单位说明是否涉及多层含水层、是否分层开采、止水方案如何。
• 水资源论证阶段：分层开采是取水许可的技术条件之一。
• 污染调查阶段：判断污染来源和扩散路径时，串层是重要假设。

换句话说，这一条的主战场在「前端审批」，不在「末端处罚」。 这也是它不需要罚则的原因——前端不批，就不用到末端罚。

四、第二百八十九条：地下工程与封井

4.1 第一款的三种活动

• 建设地下工程设施：地铁、地下商场、地下管廊、地下室、地下储库。
• 地下勘探：地质勘探、矿产勘探、工程勘察。
• 采矿：井工开采、露天开采（涉及地下水疏干）。

义务是「采取防护措施」，具体包括：止水帷幕、防渗衬砌、泥浆处置、疏干水处理、废弃钻孔封堵。

4.2 第二款的三种设施

报废矿井、钻井、取水井，处置方式是「封井或者回填」，两者择一。

为什么必须封？ 因为废弃的井是污染物进入地下水的「捷径」：地表水、污水、农药顺着井筒直接进入含水层，绕过了所有地层屏障。

「封井」与「回填」的区别：

• 封井：用水泥、黏土等材料在井筒内分段封堵，重点是隔断含水层之间的水力联系。
• 回填：用土石、砂料等将井筒填实，重点是消除地面塌陷和地表水入渗通道。

技术要求（封堵材料、封堵段位、质量检验）在《地下水管理条例》和技术标准里。

4.3 两款罚则不同：一款有、一款无

• 第一款（采取防护措施）：落在第一千一百三十七条第四项「未按照规定采取防护性措施」，十万至一百万。
• 第二款（封井回填）：没有对应罚则。

这个不对称很明显。 建设地下工程不防护要罚十万至一百万，报废井不封不填却无罚则。实务中的处理：

• 可以绕道第二百八十七条第一款：如果废弃井属于「矿山开采区」的一部分，未封井导致渗漏，可按「未采取防渗漏措施」认定，二万至二十万。
• 可以绕道第一千一百三十六条：如果废弃井成为排污通道、污染物经井进入水体，按「排放」认定。
• 可以走《地下水管理条例》：该条例对封井有明确规定和罚则，这是现行有效的直接依据。

这提示一个方法论：法典有缺口时，先看单行法规有没有补。 地下水领域，《地下水管理条例》是最重要的补充依据。

五、第二百九十条：人工回灌

5.1 两个要件

• 符合相关水质标准——看回灌水的水质是否达到标准（如《地下水回灌水质标准》）。
• 不得恶化地下水水质——看回灌后地下水水质是否变差。

两个要件是「行为标准」与「结果标准」的关系。 回灌水符合标准，但回灌后地下水水质恶化（如引起硬度上升、盐分累积），仍构成违反第二句。

5.2 为什么人工回灌需要专门规定

人工回灌的目的通常是：补给地下水、防止地面沉降、储存水资源（如地下水回灌储能）、处理尾水（深井灌注）。

风险在于：回灌水的水质如果不如原有地下水，就等于「用差水换好水」。 而且回灌一旦发生，污染物进入含水层后极难清除。

「人工回灌」全法典只出现 1 次，就是这一条。 它与第二百八十八条的「回灌地下水应当防止串层污染」构成一对：288 管「回灌不许串层」，290 管「回灌水质要合格」。

5.3 没有罚则，怎么追

三条路径：

• 取水许可或回灌审批条件：人工回灌通常需要审批，违反审批条件可按许可违法处理。
• 污染后果追责：回灌导致地下水污染，按第二百八十七条（未防渗）或第一千一百三十六条（排放）处理。
• 民事赔偿：回灌污染他人水井，按环境污染侵权赔偿。

注意一个特殊情形：深井灌注。 用深井将废水注入深层地下水层，这在很多国家是严格许可的活动。如果灌注的废水含有毒有害物质，可能同时构成「向水体排放」（第二百七十九条）和「利用无防渗沟渠坑塘贮存」的变种（第二百八十七条第三款）。

六、罚则覆盖总表

跨编补充：

• 未经批准擅自取用地下水 → 第一千二百一十八条，二万至二十万；禁采区、限采区五万至五十万，执法主体是水行政主管部门。
• 土壤污染重点监管单位未建立并实施土壤、地下水污染隐患排查整治制度 → 第一千一百五十九条第一项。
• 封井回填的具体要求与责任 → 《地下水管理条例》。

七、要件核对表

八、边界：这五条用不上的五种情形

第一种：地表水污染。 走第二百七十九条至第二百八十二条，与地下水条款无关——除非污染物经土壤渗入地下。

第二种：单纯取水。 取水许可、超采治理属《水法》《地下水管理条例》，罚则在一千二百一十八条，主体是水行政部门。

第三种：土壤污染。 污染物停留在土壤包气带、未进入含水层，适用土壤分编。进入地下水后，两编并用。

第四种：地热水、矿泉水。 属矿产资源与水资源管理，但有例外：如果开采过程中排放尾水污染地下水，仍适用本条组。

第五种：海洋地下水？ 咸淡水界面、海水入侵属海洋与水资源交叉领域，水污染分编不直接适用，要看第三百三十四条以下的海洋条款。

九、三句话

第一句：五条里只有两条半有罚则。 288、289Ⅱ、290 三条，得换一条管。

第二句：防渗与建井是两项义务。 做了防渗没建井，照样二万至二十万。

第三句：禁建区的罚款与拆除并用。 十万至五十万只是开始，拆了才算完。

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以上分析基于 2026 年 10 月核对的《中华人民共和国生态环境法典》文本，不构成正式法律意见。地下水监测井技术规范、封井回填要求、人工回灌水质标准，须以《地下水管理条例》和生态环境部现行标准为准，具体案件请以律师正式意见为准。