行政诉讼受案范围

一句话定义：行政诉讼受案范围是人民法院受理行政案件的权限边界，由《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的正面清单（十二项可诉事项加法律、法规另有规定的兜底）与第十三条的负面清单（国家行为、抽象行政行为、内部人事处分、法律规定由行政机关最终裁决四类不可诉事项）共同划定，并辅以《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款的十项排除情形；不属于受案范围的起诉，人民法院不予立案，已经立案的裁定驳回起诉。

构成要件

一、被诉的对象必须是行政行为。 第二条第一款把诉的对象表述为「行政机关和行政机关工作人员的行政行为」，第二款补充「行政行为包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为」。这意味着被告一方不限于行政机关本身，法律、法规、规章授权的组织（例如某些具有管理公共事务职能的事业单位）作出的行为同样在射程之内。什么样的行为算行政行为，见行政行为。

二、正面清单：属于第十二条第一款十二项之一，或者法律、法规规定可以起诉的其他行政案件。 第十二条第一款用十二项逐一列举，第二款再以「除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件」兜底。判断时先在这十二项里对号入座。

这十二项中有三项在实务中特别容易被漏掉：第三项的「不予答复」是独立于「拒绝」的一种可诉形态，行政机关到期不给答复本身就构成可诉的不作为；第六项把「申请履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责」单列为一项，行政机关不作为同样可诉，参见行政机关不作为，可以起诉吗？；第十一项把行政协议纳入受案范围，政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的违约争议走的是行政诉讼而不是民事诉讼。

三、负面清单：不得属于第十三条列举的四类事项。 第十三条用「人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼」开头，四项一一列举，没有兜底，也没有例外。

四项排除里最需要咬文嚼字的是第四项的「法律」二字。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第四款把这里的「法律」限定为全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件，也就是说，行政法规、地方性法规、规章都无权规定「本机关的决定为最终裁决」，只有狭义的法律才能排除司法审查。

四、还要排除《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款的十项情形。 这十项是对「行政行为」边界的进一步细化，可归为五类：一是刑事侦查行为，即公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；二是调解行为以及法律规定的仲裁行为、行政指导行为；三是重复处理行为，即驳回当事人对行政行为提起申诉的行为；四是不成熟、不对外或者依附于他人的行为，包括不产生外部法律效力的行为，为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，以及根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为（但扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外）；五是内部层级监督与信访处理行为，以及兜底的「对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为」。逐字原文见下文法条块。

五、原告必须是行政行为的相对人或者其他与行政行为有利害关系的人。 受案范围解决的是「这类事法院管不管」，原告资格解决的是「这件事你有没有资格告」，两个门槛要分别过。判断标准另行在行政诉讼原告资格词条中讨论。

六、必须在法定起诉期限内提出。 属于受案范围只是第一个门槛，超过起诉期限且无第四十八条规定情形的，已经立案的也应当裁定驳回起诉。

七、属于受诉人民法院管辖。 管辖规则与受案范围相互独立，属于受案范围但向无管辖权的法院起诉的，法院应当移送而不是受理后驳回。

八、复议前置的案件应当先申请复议。 属于受案范围但法律、行政法规规定应当先申请行政复议的，未经复议直接起诉不符合法定条件，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第五项明确这类情形应当裁定驳回起诉。现行《中华人民共和国行政复议法》第二十三条列举了五类应当先申请行政复议的情形。

法条依据

与相邻概念的区别

这组概念是本批最容易讲错的地方，必须分三层理解。第一层：抽象行政行为本身不可诉，这是第十三条第二项的明文排除，不能单独就一份「红头文件」提起行政诉讼。第二层：不能单独起诉，不等于法院完全碰不得——第五十三条第一款给了「一并请求审查」的通道，即在对一个具体行政行为提起诉讼时，可以顺带请求法院审查该行为所依据的规范性文件是否合法。第三层：一并审查有明确边界，第五十三条第二款规定「前款规定的规范性文件不含规章」，所以规章不在一并审查之列；同时一并审查只是「搭车」，必须有一个已经起诉的具体行政行为作为载体。

第二个常踩的坑是把信访处理与行政诉讼混为一谈。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项把「行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为」排除在受案范围之外。信访与诉讼是两条并行的渠道，走信访并不能产生可诉的行政行为，也不影响另行起诉的期限。实务中还有一类高频疑问是交通事故认定书能否起诉，其判断关键正在于该行为是否对权利义务产生实际影响，参见交通事故认定书能不能提起行政诉讼？。

实操指引

• 第一步，先给被诉行为定性。 拿到一份文件先问三句话：是不是行政机关或法律、法规、规章授权的组织作出的？是不是针对特定对象？是不是对权利义务产生了实际影响？三个答案都是「是」，才有进入受案范围的基础。
• 第二步，正面清单里对号入座。 在行政诉讼法第十二条第一款的十二项中找对应项号，并在起诉状里写明依据的是哪一项。落到第十二项兜底时，要具体说明被侵犯的是哪一项人身权、财产权等合法权益。
• 第三步，逐条核对负面清单。 依次排除国家行为、抽象行政行为、内部人事处分、法律规定由行政机关最终裁决这四类，再排除《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款的十项情形。
• 第四步，区分「行为本身不可诉」与「依据的文件可搭车审查」。 如果争议的实质是一份规范性文件不合法，正确的做法是先找出依据该文件作出的具体行政行为，起诉该行为并一并请求审查该文件，而不是直接起诉文件本身。
• 第五步，确认是否需要先走复议。 属于法律、行政法规规定应当先申请行政复议的情形的，先申请复议；复议机关不予受理、驳回申请或者逾期不答复的，再依法起诉。
• 第六步，不服不予立案裁定的及时上诉。 人民法院作出不予立案裁定并载明理由后，原告对裁定不服的可以提起上诉，不要因为「法院不收」就放弃救济。

行政许可被拒绝或者到期不予答复的，属于第十二条第三项的典型情形，相关维权路径见申请行政许可被拒，可以起诉吗。

常见问题

问：我觉得政府发的这份文件不合法，能不能直接起诉撤销这份文件？ 答：一般不能。第十三条第二项把「行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令」排除在受案范围之外。可行的路径是找到依据该文件作出的具体行政行为，起诉该行为，同时依据第五十三条第一款一并请求对该规范性文件进行审查；注意第五十三条第二款明确「前款规定的规范性文件不含规章」。

问：单位给我记过、降级，我能告吗？ 答：不能提起行政诉讼。第十三条第三项排除的是「行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定」，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第三款进一步界定为「行政机关作出的涉及行政机关工作人员公务员权利义务的决定」。公务员、参照公务员法管理的人员对此类决定不服，走的是申诉、控告等内部人事救济渠道，不是行政诉讼。

问：行政机关一直不答复我的申请，这也算有可诉的行为吗？ 答：算。第十二条第三项针对行政许可明确写了「拒绝或者在法定期限内不予答复」两种形态；第十二条第六项同样把「申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复」列为可诉事项。不予答复本身就是一种不作为形态，但要注意起诉期限的起算点，另行在行政诉讼起诉期限词条中讨论。

问：公安机关的行为都能告吗？ 答：要看行为性质。公安机关依照治安管理处罚法作出的处罚决定、采取的强制措施，属于行政行为，可诉；但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第一项排除的是「公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为」，即刑事侦查行为，这类行为不是行政行为，不能提起行政诉讼。

问：上级机关督促下级机关办某事，下级不办，我能告上级吗？ 答：一般不能告上级。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项把「上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为」排除在受案范围之外。真正可诉的是具有法定职责的那个机关的不作为，被告应当是负有该法定职责的机关。

问：不属于受案范围，法院会怎么处理？ 答：不符合起诉条件的，人民法院作出不予立案的裁定，裁定书应当载明不予立案的理由，原告对裁定不服可以提起上诉；已经立案的，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定应当裁定驳回起诉，其中第五项即为「未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的」。