行政行为

一句话定义：行政行为是行政机关和法律、法规、规章授权的组织在行使行政职权过程中，针对特定对象作出的、对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的行为；它是行政诉讼唯一的审查对象，也是划定受案范围、确定被告与计算起诉期限的共同起点。

构成要件

一、主体要件：由行政机关或者法律、法规、规章授权的组织作出。 行政诉讼法第二条第二款明确：「前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。」因此被告一方不限于政府及其部门，依法取得管理公共事务职能授权的组织，其在授权范围内作出的行为同样是行政行为。反过来，行政机关以民事主体身份签订的普通民事合同，不是行政行为。

二、职权要件：必须是在行使行政职权过程中作出的行为。 这是行政行为与行政机关的其他行为的分水岭。同一机关可能同时具有行政职能和民事主体身份，判断标准是这一次行为有没有动用公权力、有没有单方面设定或改变对方的权利义务。

三、效果要件：对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项把「对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为」排除在受案范围之外，第五项把「行政机关作出的不产生外部法律效力的行为」同样排除。这两项合在一起，就是效果要件的一体两面：既要对外，也要实际影响权利义务。

四、对象要件：必须是针对特定对象作出的具体行为，而不是针对不特定对象反复适用的规则。 行政诉讼法第十三条第二项排除的是「行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令」，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第二款把其中的「具有普遍约束力的决定、命令」解释为「行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件」。针对不特定对象、能反复适用，是抽象行政行为的两个识别标志。

五、成熟性要件：必须是已经最终作出的行为，而不是作出过程中的阶段性动作。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项排除的是「行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为」。请示、会签、内部审核、专家论证这些动作都发生在最终决定形成之前，本身不对当事人产生影响，不能单独起诉。

六、消极要件：不属于第十三条四项排除情形，也不属于司法解释第一条第二款十项排除情形。 这两组排除清单共同构成行政行为的「反向边界」，只有全部躲过，才是一个可诉的行政行为。清单本身见行政诉讼受案范围。

七、审查强度要件：法院只审查行政行为的合法性，不审查合理性（适当性）。 第六条的表述是「人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查」。这意味着法院原则上不代替行政机关作判断：证据充分、适用法律法规正确、符合法定程序、在职权范围内、无明显不当的行政行为，即使当事人认为「还可以更合理一些」，法院也不会据此撤销。

八、审查强度的法定例外：行政处罚明显不当的，法院可以判决变更。 第七十七条第一款规定：「行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。」这是合法性审查原则的唯一法定突破口，而且第二款还规定，人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益，但利害关系人同为原告且诉讼请求相反的除外。要注意，「明显不当」同时也是第七十条第六项列举的撤销事由之一，所以明显不当既可能导致撤销，也可能导致变更，区别在于法院是否直接改变内容。

法条依据

与相邻概念的区别

八种不可诉类型里，最容易被误判为可诉的是行政指导和过程性行为。行政指导的问题在于「看起来像命令」：一份带有建议口吻的函、一次约谈、一个推荐目录，只要没有强制力、没有为当事人设定权利义务，就属于行政指导；但如果名为指导、实为强制，以不服从就不予审批、不予验收相要挟，那它已经具备实际影响，应当按可诉的行政行为对待。过程性行为的问题则在于「什么时候算成熟」：内部请示、部门会签、专家论证都不是最终行为，只有对外送达、对外发生效力的那个决定才是可诉的行政行为。

第二个必须讲透的问题是合法性与合理性的关系。第六条把法院的审查范围限定为「行政行为是否合法」，而《中华人民共和国行政复议法》中的复议审查则包括合法性与适当性，两条渠道的审查强度并不相同。行政诉讼中，法院只在行政处罚明显不当、或者其他行政行为涉及对款额的确定认定确有错误这两种情形下才会直接改变内容，这是第七十七条给出的唯一通道。因此，起诉状里与其反复申辩「处罚太重不合理」，不如对照第七十条的六项撤销事由去组织攻击点：主要证据是否不足、适用法律法规是否错误、是否违反法定程序、是否超越职权、是否滥用职权、是否明显不当。程序违法能否导致处罚被撤销，可参见行政处罚程序违法，处罚还有效吗。

实操指引

• 第一步，先认作出主体。 看决定书上盖章的是行政机关，还是法律、法规、规章授权的组织；只有前者中的行政主体身份和后者在授权范围内的行为，才可能是行政行为。
• 第二步，再看有没有动用公权力。 同一机关签买卖合同、租用办公用房，是民事行为；同一机关作出处罚、许可、征收、强制，是行政行为。身份可以重合，行为性质不能混。
• 第三步，检验对象是否特定。 针对不特定对象、能反复适用的，是抽象行政行为，不能直接起诉；应当转而寻找依据它作出的具体行为。
• 第四步，检验是否已经成熟并对外生效。 内部请示、会签、论证、层报这些过程性动作不能单独起诉，应当等最终决定作出并对外送达后再起诉。
• 第五步，检验是否产生实际影响。 没有对外法律效力、不对权利义务产生实际影响的行为，不在受案范围之内。
• 第六步，把攻击点组织到合法性框架内。 围绕主要证据、适用法律法规、法定程序、职权范围、是否滥用职权、是否明显不当这六个方向收集材料，而不是仅以「不合理」为由请求撤销。

行政强制措施与行政处罚是两种性质不同的行政行为，适用规则与救济路径都有差别，参见行政强制措施和行政处罚有什么区别？。认为行政决定侵犯自身权益、希望申请撤销的，可参见行政机关作出的决定侵犯权益，如何申请撤销？。

常见问题

问：行政机关发了一份通知，我没照做被处罚了，能告这份通知吗？ 答：要看通知的性质。如果通知针对不特定对象、能反复适用，属于第十三条第二项排除的抽象行政行为，不能单独起诉；正确的做法是对依据该通知作出的处罚决定提起诉讼，并在起诉该行为时依据第五十三条一并请求对该规范性文件进行审查。如果通知就是发给你的、只对你适用，那它本身就是可诉的具体行政行为。

问：行政机关说是「指导」「建议」，但我不照做就通不过审批，这算行政指导吗？ 答：不算。行政指导的特征是不具有强制力、不单方面设定权利义务，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第三项据此将其排除在受案范围之外。一旦所谓指导与审批、验收、处罚等后果挂钩，实际已经对权利义务产生影响，就不再是行政指导。

问：法院会不会因为「处罚得太重」就把处罚改轻？ 答：一般不会，除非达到「明显不当」的程度。第六条确立的是合法性审查原则，法院不审查合理性；只有依照第七十七条第一款，行政处罚明显不当或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误时，法院才可以判决变更。而且依照第二款，变更不得加重原告的义务或者减损原告的权益。

问：公安机关对我采取的强制措施，都可以提起行政诉讼吗？ 答：要区分行为性质。公安机关作为行政机关作出的治安管理处罚、行政强制措施，属于行政行为，可诉；但公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为属于刑事侦查行为，不是行政行为，不能提起行政诉讼。判断标准是有没有刑事诉讼法的明确授权、行为是不是服务于刑事诉讼。

问：行政机关内部开会研究、向上级请示，我能起诉这些环节吗？ 答：不能。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项把「行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为」排除在外。要等最终决定作出并对外送达后，针对该最终决定起诉。

问：同一个机关既有行政职能又签民事合同，我该怎么区分？ 答：看这一次行为是否动用了公权力、是否单方面设定或者改变了你的权利义务。行政行为的本质是「单方性＋强制性＋公共管理目的」，民事合同则是平等协商。区分不清时，起诉前可以先看该行为能否归入第十二条列举的十二项之一，例如行政协议中的政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议就明确属于行政诉讼受案范围，而不是民事诉讼。