土地复垦本来是把被毁掉的地救回来的工程，但在实践里，它常常变成一条处置固体废物的便宜通道。矿山采空区、取土坑、塌陷地，一个个大坑摆在那里，填进去的东西没人细看；账面上复垦面积完成了、验收通过了，污染却从此埋在土层下面，几十年不见天日。

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第一千一百六十三条就是冲着这条通道来的。它在第七节十条罚则里的位置很特别：其他条款管的是「该做的没做」「不该做的做了」「不该排的排了」，而这一条既不看排放标准，也不看程序是否走完，只看一件事——材料最后去了哪里、以什么名义去的。

理解这一条，关键在于抓住「用途」这两个字。复垦是法律鼓励的行为，第四百二十八条第一款明确写着表土「符合条件的应当优先用于土地复垦」。同一个动作，用在合法的地方是守法，用错了材料就是违法。这种「形式合法、实质违法」的结构，使它在执法中格外容易被忽略，也格外容易在被查处时说不清。

先看这几个要点

  • 本条只有一个违法行为：把重金属或者其他有毒有害物质含量超标的工业固体废物、生活垃圾、污染土壤用于土地复垦。
  • 三个要件缺一不可：物质超标、限于三类、用于复垦。
  • 罚格是单一档：十万元以上一百万元以下，没有「情节严重」加档，没有行政拘留，没有对责任人的双罚。
  • 手段是三项并列：责令改正、没收违法所得、罚款。
  • 执法主体是生态环境主管部门，不是自然资源部门，也不是农业农村部门。
  • 义务来源是第四百二十八条第二款，那是一条纯粹的禁止性规范，没有前置审批，也没有整改期。
  • 「含量超标」不是一个标准，是四套标准：工业固废、生活垃圾、污染土壤、危险废物鉴别各有一套。
  • 同样一批超标固废，倒在农用地上走第一千一百六十条，罚款上限二百万并且可以拘留；用于复垦走本条，下限相同、上限一百万、不拘留。定性决定上限。
  • 第四百二十八条第一款列举了复垦、土壤改良、造地、绿化四种用途，第二款禁令却只写「用于土地复垦」。这是一个真实的落差。
  • 2026 年 8 月 15 日前的行为，适用《中华人民共和国土壤污染防治法》第三十三条第二款与第八十九条。

一、条文原文

法条依据
国家法律法规数据库 ↗

义务条款在第四百二十八条：

法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第四百二十八条
  • 对开发建设过程中剥离的表土，应当单独收集和存放，符合条件的应当优先用于土地复垦、土壤改良、造地和绿化等。
  • 禁止将重金属或者其他有毒有害物质含量超标的工业固体废物、生活垃圾或者污染土壤用于土地复垦。
国家法律法规数据库 ↗

两条合起来看，结构就清楚了：第四百二十八条第一款是鼓励条款（表土优先用于复垦），第二款是禁令条款（超标材料不得用于复垦）。鼓励与禁止指向同一个动作，界线就是材料的成分。

这个结构带来一个后果：不能拿「复垦是好事」来抗辩。复垦本身合法，不意味着填充材料可以免责。就好像建房子是合法的，但不能用不合格的钢筋。

二、这条罚的是「材料用错了」，不是「倒了垃圾」

第七节十条罚则，可以按违法形态分成四类：不作为型（第一千一百六十五条、第一千一百六十六条、第一千一百六十七条）、作为型（第一千一百六十二条）、结果型（第一千一百六十条）、转引型（第一千一百五十八条）。第一千一百六十三条不属于其中任何一类，它是去向型。

去向型的特征是什么？行为本身有一个合法的外衣——复垦项目有立项、有方案、有审查、有验收；但材料不合规，外衣下面的实质是违法。

这种结构决定了三个实务特点：

第一，违法性判断不看后果，只看成分。 只要填进去的材料超标，即使暂时没检出土壤污染、没影响到周边，也已经构成违法。因为本条的构成要件里没有「造成污染」这一项。这与第一千一百六十二条第三项（造成新的污染）不同，那一项要证明结果。

第二，违法性判断不看程序，只看实质。 复垦方案编制了、审查通过了、验收合格了，都不能免责。反过来，如果材料不超标，即使复垦程序有瑕疵（比如方案没有按时备案），也不构成本条，可能走第一千一百六十七条第一项。

第三，违法状态是持续的。 材料填进土里，违法行为在填的那一刻完成，但污染状态一直在。这影响两件事：追责时效的起算（行政处罚法规定的二年或五年，从行为终了之日起算，填埋行为终了即可起算），以及是否需要责令修复（本条只写「责令改正」，改正的内容包括清挖、转运、处置，成本可能远超罚款）。

第三点值得多说一句。十万元到一百万元的罚款，看着不算特别重；但如果「责令改正」被解释为把填进去的材料全部挖出来重新处置，成本可能上千万。实践中最贵的从来不是罚款，是改正。

三、三个要件

要件一：物质属于「重金属或者其他有毒有害物质含量超标的」。

这里有两个层次。第一层是有没有「重金属或者其他有毒有害物质」，第二层是「含量」有没有「超标」。两层都要成立。

「重金属」在环境法上通常指铅、汞、镉、铬、砷等，实践中还常包括铜、锌、镍。砷严格说不是重金属，但在土壤语境下按同类管理。「其他有毒有害物质」是兜底，包括持久性有机污染物、石油烃、多环芳烃、氰化物等。

「超标」要有一个比对基准。基准是什么？法律没有写，这就留出了争点。见第四节。

要件二：物质限于三类——工业固体废物、生活垃圾、污染土壤。

三类之外的物质，本条不管。比如建筑垃圾、采矿废石、河湖底泥、污水处理厂污泥、畜禽粪污，严格按文义都不在本条列举之内。

但要注意解释的空间。「工业固体废物」是一个宽概念，在固体废物污染环境防治的语境下，工业生产活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态物品、物质，都在其中。尾矿、冶炼渣、粉煤灰、炉渣、脱硫石膏、化工废渣都在里面。所以矿山企业想把尾矿用于采空区复垦，直接落入本要件。

「污染土壤」也宽。不限于修复过程中产生的污染土壤，也包括清挖出来的、转运的、暂存的污染土。一块地修复要挖走三万方土，这三万方土如果拿去填复垦坑，就落入本条。

「生活垃圾」相对窄，指在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物。但注意：生活垃圾焚烧后的飞灰，按规定属于危险废物，不走本条，走危险废物那条线。

要件三：用于「土地复垦」。

这个概念有法定定义。《土地复垦条例》第二条规定，土地复垦是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。

三个关键词：损毁土地、整治措施、达到可供利用状态。

所以判断是不是「用于土地复垦」，要看三件事：这块地是不是损毁土地（采空区、塌陷地、取土坑、排土场、尾矿库闭库后的场地等）；有没有整治措施（平整、覆土、压实、防渗、植被恢复）；整治之后是不是要达到可供利用状态（耕地、林地、草地、建设用地）。

三个条件都具备，才叫复垦。把固废拉到一个坑里倒掉、推平，没有覆土、没有防渗、没有植被恢复、也没打算让它变成任何可用状态，那不叫复垦，那叫倾倒。

这个区分非常重要，因为它直接决定适用哪一条罚则。见第六节。

四、「含量超标」背后是四套标准

「超标」是本节最容易被含糊处理的地方。执法文书上写「经检测，重金属含量超过国家标准」，听起来很清楚，实际上如果不写明比对的是哪个标准，这个认定是站不住的。

三类物质，各有各的标准体系。

工业固体废物。 判断一般工业固体废物能不能填埋、怎么填，看的是《一般工业固体废物贮存和填埋污染控制标准》。这个标准按浸出液和pH值把一般工业固废分成一类和二类，一类的浸出液任何一项都不超标，二类的浸出液有一项或多项超标。二类固废的填埋场要求更严（防渗层、渗滤液收集处理）。

所以对工业固废来说，「含量超标」在实务上通常要通过两条路径之一来判断：一是直接测物质中的重金属总量，与相应的土壤或填埋标准比对；二是做浸出毒性试验，与危险废物鉴别标准比对。前者判断它对土壤的影响，后者判断它是否跨越到危险废物的门槛。

生活垃圾。 看《生活垃圾填埋场污染控制标准》。这个标准管的是生活垃圾填埋场的选址、入场要求、防渗、渗滤液处理、封场与后期管理。把生活垃圾用于复垦，首先违反的是入场要求——生活垃圾应当进入填埋场，而不是填进复垦坑。

污染土壤。 看《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准》和《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准》。前者管食用农产品安全和农用地，后者管建设用地的人体健康风险。复垦方向是耕地、林地、草地的，比对农用地标准；复垦方向是建设用地的，比对建设用地标准。

危险废物鉴别。 如果材料可能属于危险废物，还要做《危险废物鉴别标准 浸出毒性鉴别》。一旦鉴别为危险废物，本条之外还要叠加危险废物管理的全套要求，并且可能直接触及刑事。

四套标准并行，带来一个技术争点：应当用哪一套去评价填充材料？

我的看法是分两层。第一层，评价材料本身，用材料对应的标准（工业固废的填埋标准、危废鉴别标准）。第二层，评价复垦后的土地，用土地用途对应的标准（农用地或建设用地土壤标准）。两层都要过，不能互相替代。

实务中最常见的技术错误，是只做第二层——复垦完成后取土样，说检测合格，所以没问题。这个逻辑有两个漏洞：一是取样时点太晚，材料已经和原土混合，稀释了浓度，测不出真实水平；二是不符合预防原则，本条禁止的是「使用超标材料」这个动作，不是「使用后造成超标土壤」这个结果。

反过来，只做第一层也不行。材料按填埋标准合格，不代表复垦后的土地能达到农用地标准，特别是复垦方向为耕地时，还要看耕作层土壤是否符合要求。

五、单档罚格：没有「情节严重」，也没有拘留

把十条罚则的罚格摊开看，第一千一百六十三条是结构最简单的一条：

条款基本档加档拘留双罚
一千一百五十九条二万至二十万第二项至第五项造成严重后果，二十万至二百万无无
一千一百六十条十万至五十万情节严重，五十万至二百万有，五至十五日无
一千一百六十一条一万至十万（个人二百至二千）无无无
一千一百六十二条十万至五十万情节严重，五十万至一百万无有，五千至二万
一千一百六十三条十万至一百万无无无
一千一百六十四条一万至五万情节严重，五万至五十万无无
一千一百六十五条二万至二十万拒不改正，二十万至一百万第四、五项情节严重，五至十五日有，五千至二万
一千一百六十六条二万至十万（拒不改正才罚）无无无
一千一百六十七条一万至五万（拒不改正才罚）无无无

这一条的特征是「宽区间、无阶梯」。下限十万，与第一千一百六十条、第一千一百六十二条相同；上限一百万，比第一千一百六十条的基本档上限高一倍，比它的加档上限低一半。

无阶梯意味着什么？

第一，罚款的裁量全靠区间内分配。 没有法定的加档条件，执法机关要在十万到一百万之间选一个数，靠的是行政处罚法上的裁量规则：违法情节、危害后果、主观过错、改正情况、配合程度。这给当事人留出了很大的陈述申辩空间——因为没有「情节严重就翻到二百万」这种硬规则，一切都可以谈。

第二，不能因为后果严重就突破一百万。 这是上限的刚性。即使填进去的固废造成了大面积污染、修复费用几千万，本条项下的罚款也只能到一百万。想要更重的处罚，必须另找条文（见下一节）。

第三，没有拘留，也没有双罚。 这一点与第一千一百六十二条、第一千一百六十五条形成鲜明对比。这两条都规定了对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五千元至二万元的罚款，本条没有。所以本条的处罚对象只有单位（或者实施行为的个人），不涉及「罚完单位再罚人」。

这个结构差异带来一个有意思的推论：从立法评价看，立法者认为「用超标材料复垦」的危害性，低于「在永久基本农田集中区域新建污染项目」，也低于「不修复」——否则不会连责任人的罚款都不设。但它的罚款上限又高于这两条的基本档上限，说明立法者对这个行为的单位责任评价不低。

六、与第一千一百六十条的定性之争

同样一批超标固废，去向不同，适用的条文完全不同。这是本节最有实务价值的一组对比。

情形一：倒在农用地上。 走第一千一百六十条：向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥，以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等。罚则是责令改正、没收违法所得、罚款十万元至五十万元；情节严重，五十万元至二百万元，并将案件移送公安机关，由公安机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留。

情形二：用于土地复垦。 走第一千一百六十三条：责令改正、没收违法所得、罚款十万元至一百万元，没有加档，没有拘留。

对比很清楚：

对比项第一千一百六十条第一千一百六十三条
下限十万十万
基本档上限五十万一百万
加档有，可到二百万无
绝对上限二百万一百万
行政拘留有，五至十五日无
双罚无无

从当事人角度看，哪个更有利？

如果情节一般（没有严重后果），第一千一百六十三条的区间更宽（十万至一百万），执法机关有可能按中位数罚五十万上下；第一千一百六十条的区间窄（十万至五十万），中位数是三十万。这种情况下第一千一百六十条反而可能更轻。

如果情节严重，第一千一百六十条可以到二百万并拘留，第一千一百六十三条封顶一百万且不拘留。这种情况下第一千一百六十三条明显更有利。

所以没有绝对的优劣，要看案件的具体情节落在哪个区间。但有一点是确定的：定性之争必须打，而且要在调查阶段就打。

为什么必须在调查阶段打？因为定性一旦定死，后续的量罚、听证、复议都在既定框架内进行，翻案难度陡增。而定性所需要的证据——有没有复垦方案、方案怎么写的、施工记录、覆土厚度、防渗层、验收材料——都在现场和项目档案里，越早固定越好。

那么定性的标准是什么？我认为看四件事：

第一，有没有复垦的合法性基础。 这块地是不是在土地复垦方案或者矿山地质环境保护与土地复垦方案的范围之内？有没有经过审查？如果没有，谈不上复垦，只是找了个坑。

第二，有没有按复垦工程的技术要求施工。 分层回填、压实度、覆土厚度、防渗措施、排水设施、植被恢复——这些是复垦工程的语言，不是倾倒的语言。倒掉推平，一样都没有。

第三，材料在工程中的位置对不对。 复垦工程中，超标的材料能不能用？按第四百二十八条第二款，不能用于复垦，无论放在哪一层。但如果是作为基底填料（在防渗层之下、不接触耕作层和根系层），是否仍属「用于土地复垦」？文义上是的。此时争的不是「能不能用」，而是「危害性有多大」，属于量罚情节，不是定性情节。

第四，有没有验收和后期管护安排。 复垦项目要验收，验收后还有管护期。有这套安排，指向复垦；没有，指向倾倒。

这四条里，第一条和第二条是硬的，第三、第四条是软的。执法机关通常从第一条入手否定复垦性质，当事人则要从前三条论证自己确实是复垦。

七、违法所得怎么算

本条规定「没收违法所得，并处十万元以上一百万元以下的罚款」。这里的语序值得注意。

旧法第八十九条写的是「处十万元以上一百万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得」。罚款在前，没收在后，而且加了「有违法所得的」这个条件。

法典改成「没收违法所得，并处十万元以上一百万元以下的罚款」。三处变化：

第一，顺序颠倒。 没收在前，罚款在后。这不是简单的文字调整，而是表明立法者把「不让违法者获利」放在了「惩罚」之前——没收是基线，罚款是叠加。

第二，删掉了「有违法所得的」这个条件表述。 旧法的写法读起来像是「如果有违法所得，就没收」，隐含「没有就不没收」。法典直接写「没收违法所得」，变成了无条件的处罚项目。

第三，用「并处」连接。 「并处」在行政处罚语境下意味着两项处罚必须同时作出，不能只作一项。

这三处变化合起来，实务影响是：处罚决定书必须对违法所得作出处理。 只写罚款、不写没收，属于遗漏处罚项目。当事人可以据此主张处罚决定不完整；但要注意，这种主张的后果往往是撤销重作，重作时把没收补上，对当事人未必有利。真正有利的用法是：如果确实没有违法所得，要求执法机关在决定书中明确认定「无违法所得」，避免留下「没收违法所得（金额未列明）」这种含糊表述——那种表述在执行阶段会带来麻烦。

那么复垦场景下违法所得怎么算？

算法一，收入法。 收了多少处置费、消纳费。复垦项目里，实施单位常常是收了钱才让人往里填的——上游企业付处置费，复垦方提供场地。这种情况下违法所得就是收取的费用，凭证清楚，最容易认定。

算法二，成本节省法。 本应支出的合规处置费用减去实际支出。没有收钱、纯粹为了省钱的场合用这个。比如矿山企业自己的尾矿，按规定要进尾矿库或者干堆场，现在直接填进采空区，省下的就是违法所得。

算法三，差额法。 合规处置成本与非法处置成本的差额。比算法二更精确，但也更难举证。

三种算法里，收入法最常用，成本节省法最难打。难在哪？难在执法机关要证明「如果合法处置，应当花多少钱」。这个数字要有依据：同类废物在当地的市场处置价、危险废物处置收费标准、一般工业固废填埋场的收费。这些证据执法机关未必收集得全，当事人可以从这里入手，主张认定的违法所得过高。

还有一点：违法所得与罚款的关系。没收违法所得不影响罚款的裁量，但可以作为量罚情节。如果违法所得已经全额没收，罚款可以适当下压；反之，如果违法所得无法认定（比如全部无偿、无账面记录），执法机关可能倾向于把罚款往上限方向定。这是实践中的潜规则，值得注意。

八、四种用途只禁一种：第四百二十八条的落差

这是本文最想指出的一处立法落差。

第四百二十八条第一款：「对开发建设过程中剥离的表土，应当单独收集和存放，符合条件的应当优先用于土地复垦、土壤改良、造地和绿化等。」

四种用途：土地复垦、土壤改良、造地、绿化。

第二款：「禁止将重金属或者其他有毒有害物质含量超标的工业固体废物、生活垃圾或者污染土壤用于土地复垦。」

只禁一种。

第一千一百六十三条的罚则，也只对应「用于土地复垦」。

那么问题来了：把超标的工业固废用于土壤改良、造地、绿化，违不违法？

从文义看，不落入本条。第四百二十八条第二款明确限定了「用于土地复垦」，第一千一百六十三条重复了这个限定。法条没有写的，不能类推适用——这是行政处罚的法定原则，行政处罚法明确规定，没有法定依据的，行政处罚无效。

从目的看，土壤改良、造地、绿化与复垦在污染后果上没有本质区别。往农地里掺超标固废叫「土壤改良」，往低洼地填超标固废叫「造地」，往绿化带填超标固废叫「绿化用地整理」——三种做法都可能把污染物带进土壤，都可能影响农产品安全和人居环境。

这个落差怎么补？有三条路：

第一条，走第一千一百六十二条第三项。 实施风险管控、修复活动未对产生的污染物采取处理、处置措施，或者对土壤、周边环境造成新的污染。但这一项的前提是「实施风险管控、修复活动」，普通工程项目的土壤改良、造地、绿化不是风险管控修复活动，套不上。

第二条，走固体废物分编的罚则。 法典第八节（第一千一百六十八条至第一千一百八十条）规定违反固体废物污染防治规定的处罚。擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物，有对应的罚则。把超标固废用于造地、绿化，实质上就是「以利用为名的处置」，可以按非法处置或者非法倾倒处理。

第三条，走第一千一百六十条。 如果造地、绿化的地块属于农用地，且填的是可能造成土壤污染的物质，可以按「向农用地排放」处理。

三条路都能走通，但都不是「直接对应」。这在执法中会造成两个现象：一是同类行为不同处理，用于复垦的按本条罚（十万至一百万），用于造地的按固废分编罚（额度可能更低）；二是执法机关倾向于往「复垦」上靠，因为本条的罚格更明确、举证更简单。

对企业的启示是反向的：不要以为换个名目就能规避。 名义上是造地、绿化，实质上是处置固废，可能同时触及固废分编的罚则和环境犯罪的线。名目能改变适用的条文，改变不了污染的事实。

对律师的启示是正向的：如果案件确实属于「用于造地、绿化」而非「用于复垦」，可以据此主张不适用本条，要求执法机关明确适用的法律依据。这是一个真实的、有法条支撑的辩点，不是文字游戏。

九、与固废分编、刑事责任的衔接

与固废分编的关系。 第一千一百六十三条在第七节（违反土壤污染防治规定），但它罚的行为指向固体废物的去向。这是法典里典型的跨分编条款。

在《固体废物污染环境防治法》还有效的年代，这类行为存在「固废法」与「土壤法」的双重评价问题。2026 年 8 月 15 日固废法废止后，两部法律并行的局面结束，评价统一在法典内部完成。

法典内部竞合怎么处理？按行政处罚法确立的「一事不二罚」原则：同一个违法行为不得给予两次以上罚款。一个行为同时符合本条与固废分编某条的，择一重适用。

但要注意「同一个违法行为」的判断。把一个行为拆成两个：既「非法处置固体废物」（固废分编），又「将超标固废用于土地复垦」（本条），是不是同一个行为？

我认为是。行为的自然单一性很清楚：一次运输、一次填埋、一个目的。不能因为法律有两条规定就评价两次。这与「既超标排放又未依法取得排污许可证」不同——那是两个独立的行为，可以并罚。

与污染环境罪的关系。 刑法第三百三十八条污染环境罪，入罪情形包括「非法排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的」。

把超标固废用于复垦，属于「处置」吗？我认为属于。「处置」在环境法上的含义是将固体废物焚烧、填埋或者用其他改变其物理、化学、生物特性的方法，达到减少数量、缩小体积、降低危险成分、消除危害后果的活动，或者将固体废物最终置于符合环境保护规定要求的填埋场的活动。把固废填进复垦坑，改变了它的位置和形态，属于处置。

那么构不构成犯罪，要看三件事：物质是否属于「有毒物质或者其他有害物质」；数量是否达到司法解释规定的标准；是否「严重污染环境」。

重金属超标的工业固废，是否属于「有毒物质」？司法解释把「含重金属的物质」列入了「有毒物质」的范围，但有浓度要求。实践中通常要看浸出毒性是否超标、是否达到危险废物鉴别标准。如果只是一般工业固废中重金属总量偏高、浸出毒性不超标，认定「有毒物质」有难度，可能要走「其他有害物质」这条兜底，再结合「严重污染环境」的具体情形（如致使基本农田、防护林地、特种用途林地基本功能丧失或者遭受永久性破坏）。

如果填的是污染土壤，且该土壤经鉴别属于危险废物，性质就完全不同——危险废物三吨即入罪门槛，量刑档次也高得多。

这里有一个容易被忽略的衔接点：行政机关移送与刑事追诉的双向性。 本条没有规定移送（不像第一千一百六十条、第一千一百六十五条），但这不意味着不移送。行政处罚法规定，违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关。所以即使本条不写，该移还得移。

十、要件与举证

要件（违法构成）判断标准谁来举证
物质属于工业固体废物、生活垃圾或污染土壤物质来源、产生环节、性质鉴别报告行政机关举证
重金属或其他有毒有害物质含量超标对应标准下的检测报告（四套标准择对应者）行政机关举证
用于土地复垦复垦方案、施工记录、覆土与防渗情况、验收材料行政机关举证
实施主体复垦义务人、实施单位、场地提供方行政机关举证
违法所得收取的处置费、节省的处置成本或差额行政机关举证
无违法所得无偿接收、无账面记录、无成本节省当事人可举证
复垦性质不成立无方案、无整治措施、无验收当事人可举证（反证）

第三行是本条的核心争点，也是当事人最主要的抗辩方向。要证明「用于土地复垦」，行政机关需要拿出复垦方案、施工记录、验收材料这一整套；如果拿不出，只能证明「填了」，不能证明「用于复垦」。这时候案件的性质就可能从本条滑向固废分编的非法倾倒，或者第一千一百六十条的排放。

第六行和第七行是当事人可以主动举证的。行政处罚法规定，当事人有权进行陈述申辩，可以提出证据。在违法所得认定上，主张「无违法所得」或者「认定过高」，需要当事人自己拿出账目、合同、付款凭证。

第七行的用法要讲清楚：当事人举证「复垦性质不成立」，目的不是否认违法，而是否认适用本条。这是一个法律适用之争，不是事实之争。实践中这类主张成功率不高——因为一旦否定了复垦性质，可能面临更重的条文——但在特定情形下（比如复垦方案确实存在、工程确实按方案施工，只是材料有问题），可以为后面的量罚争取空间。

十一、六处边界

第一，未超标的材料用于复垦，不适用本条。 一般工业固废中重金属含量在标准之内的，用于复垦不违反第四百二十八条第二款。但仍要遵守复垦方案、固废分编的要求，也可能涉及占用林地草地、破坏耕作层等其他问题。

第二，三类物质之外的材料，不适用本条。 建筑垃圾、采矿废石、河湖底泥、污水处理厂污泥、畜禽粪污，严格按文义不在列举之内。这些材料用于复垦的合规性，要走各自的专门规定。特别是污泥，农用污泥有专门的标准和审批要求，不能因为本条不列就以为可以用。

第三，非「复垦」用途，不适用本条。 填路基、垫场地、填鱼塘、堆山造景，都不是土地复垦。这些情形走固废分编或者第一千一百六十条。反过来说，如果案件被定性为「填路基」而实际有复垦方案，可以主张应按本条处理。

第四，复垦方向不同，量罚应当不同。 复垦为耕地，直接关系农产品安全，危害性最高；复垦为林地、草地次之；复垦为建设用地，主要风险是人体健康暴露，路径不同。本条的罚格没有区分，但量罚时应当区分。这是当事人可以主张的从轻理由。

第五，责任主体不限于土地使用权人。 本条的处罚对象是实施「将……用于土地复垦」行为的人。可能是复垦义务人（矿山企业），可能是复垦工程的实施单位（中标企业），可能是提供场地的村集体，也可能是运输和填埋的实际操作方。多个主体参与的，按各自的行为分别认定。这一点比其他条款宽——第一千一百六十五条、第一千一百六十六条明确限定为「土壤污染责任人或者土地使用权人」，本条没有这个限定。

第六，历史遗留损毁土地由政府组织复垦的，责任落在实施方。 《土地复垦条例》规定，历史遗留损毁土地由县级以上人民政府负责组织复垦。政府组织实施时，具体施工通常发包给企业。此时违法行为的实施者是承包企业，不是政府。但如果政府在方案审查、验收环节明知材料超标仍予通过，相关公职人员的责任走另一条线（政务处分、职务违法），不在本条范围内。

十二、时间效力与旧法对照

2026 年 8 月 15 日前的行为，适用《中华人民共和国土壤污染防治法》。

旧法第三十三条第二款：「禁止将重金属或者其他有毒有害物质含量超标的工业固体废物、生活垃圾或者污染土壤用于土地复垦。」

旧法第八十九条：「违反本法规定，将重金属或者其他有毒有害物质含量超标的工业固体废物、生活垃圾或者污染土壤用于土地复垦的，由地方人民政府生态环境主管部门责令改正，处十万元以上一百万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得。」

对照法典第一千一百六十三条，三处变化：

第一，执法主体表述简化。 旧法写「地方人民政府生态环境主管部门」，法典写「生态环境主管部门」。删掉「地方人民政府」，意味着在法律文本上不再限定层级。实务中执法仍由地方部门实施，但涉及跨区域、跨层级的案件，省级、甚至国家层面派出机构的介入，在文本上不再有障碍。

第二，罚没顺序调整。 旧法「罚款；有违法所得的，没收违法所得」，法典「没收违法所得，并处……罚款」。见第七节。

第三，条件表述删除。 旧法的「有违法所得的」被删去。表面上是文字精简，实质是把没收从「附条件」变成「无条件」。

除这三处外，行为构成、罚格区间、有无加档、有无拘留，均无实质变化。这说明立法者对这个条文的态度是「保留＋微调」，没有加重，也没有减轻。

还有一个时间效力上的细节要注意。最高法关于法典时间效力的司法解释规定，施行前的违法行为有连续或者继续状态、在施行后终了的，适用法典。填埋行为如果跨越 2026 年 8 月 15 日（比如 8 月 10 日开始填、8 月 20 日填完），适用法典。如果 8 月 10 日填完就结束了，适用旧法。

对当事人来说，这个区分在罚款上没有差别（区间相同），但在没收上可能有差别：旧法要求「有违法所得」，法典不要求。如果案件没有违法所得，按旧法不没收，按法典则要在决定书里作出处理。

十三、给复垦实施单位的三句话

第一句，材料进场前先做两件事： 查来源（是工业固废、生活垃圾还是污染土壤）、做检测（对标对得上的那套标准）。检测报告要留存，进场台账要记清批次、数量、来源、去向。这两份材料在出事时是唯一的护身符。

第二句，复垦工程的语言要落到纸面。 分层回填的层位图、压实度检测、覆土厚度记录、防渗层施工与验收、排水与植被恢复——这些不是形式，是区分「复垦」与「倾倒」的实质证据。没有这套东西，一旦被查，很难说清。

第三句，别把「复垦」当成处置费的生意。 收钱填埋，违法所得就是收取的全部费用；不收钱只省钱，违法所得就是省下的合规处置成本。两种算法都指向同一个结论：这条路的经济账算不过来，因为没收之后还要罚款，罚款之后还要改正（把土挖出来重新处置）。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百六十三条、第四百二十八条与《土地复垦条例》第二条撰写，条文经逐字核对，核对日期 2026 年 10 月。旧法《中华人民共和国土壤污染防治法》第三十三条第二款、第八十九条已于 2026 年 8 月 15 日停止适用。本文不构成正式法律意见。