水土保持的空间红线：六款禁止与两处「划定公告」的消失

水土保持空间管控这一款是这次法典里最实在的加法，但同一节的减法也同样实在：两处最关键的“划定并公告”程序被删掉了。这两件事放在一起看，能看出一条清晰的立法思路——空间管控的框架由法典给，具体范围的认定交给行政机关与技术标准，不再由法律直接规定“谁来划、怎么公告”。这种安排的效率可能更高，但对执法的举证要求也更严：禁区范围不再是“法律说了算”，而是“证据说了算”。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、第八百九十二条：加法在半句，减法在两整条

这一条两款。

第一款是规划的基础：“国家在水土流失调查结果及水土流失重点预防区和重点治理区划定的基础上，编制水土保持规划。”这一款照抄水保法第十条，只把“遵循统筹协调、分类指导的原则”删掉了。

第二款是规划的环评式要求，对应水保法第十五条，但征求意见的对象范围扩大了。

水保法第十五条：“有关基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等方面的规划，在实施过程中可能造成水土流失的，规划的组织编制机关应当在规划中提出水土流失预防和治理的对策和措施，并在规划报请审批前征求本级人民政府水行政主管部门的意见。”

法典第八百九十二条第二款在“等方面的规划”之后，加了“以及重大产业和工程布局等实施方案”。

这半句是加法，而且加得有分量。

“重大产业和工程布局等实施方案”比“规划”低一个层级。规划是法定规划（国土空间规划、专项规划），实施方案往往是政策文件、行动计划、项目布局方案。这一类文件过去不在征求意见范围内。

加进来以后，一个省级的产业布局方案、一个重大工程群的实施方案，只要可能造成水土流失，报批前就要征求水行政主管部门意见。这等于把水土保持的把关口往前移了一层。

现在说减法。水保法第十三条、第十四条两整条，法典没有。

第十三条四款：规划内容（水土流失状况、类型区划分、防治目标、任务和措施）；规划的分类（整体部署与专项部署）；规划与土地利用总体规划、水资源规划、城乡规划、环境保护规划的协调；编制规划应当征求专家和公众意见。

第十四条两款：县级以上水行政主管部门会同同级有关部门编制规划，报本级人民政府或者其授权的部门批准后实施；规划一经批准应当严格执行，修改按原程序报原批准机关批准。

这两条加起来，是规划的“内容清单+协调要求+公众参与+编制批准程序+修改程序”。法典一句话都没保留。

后果有两个。

第一个是规划的内容没有法定要求。一份水土保持规划里该写什么，法典不说，只能看技术标准与行业规范。当事人质疑某份规划内容不全，找不到法律依据。

第二个是规划的修改程序没有法定要求。水保法第十四条第二款“经批准的规划修改应当报原批准机关批准”，是一条硬程序。法典删掉后，规划被随意调整的空间变大。这类问题在土地、矿产领域都出现过，规划一改，项目就落地。

在行政诉讼里，这两处减法会直接影响可诉性。以“规划内容不全”或者“规划修改未经批准”为由起诉，只能引水保法第十三条、第十四条。

三、第八百九十三条：监测网络与三句被删的话

这一条一句话，三个动作：加强监测、完善网络、定期调查并公告。落点是“发挥监测工作在政府决策、经济社会发展和社会公众服务中的作用”。

对应水保法第十一条、第四十条、第四十二条。

加法是“完善水土保持监测网络”。水保法第四十条第二款原本规定“国务院水行政主管部门应当完善全国水土保持监测网络，对全国水土流失进行动态监测”，主体是国务院水行政主管部门，范围是全国。法典改成“县级以上人民政府水行政主管部门应当……完善水土保持监测网络”，主体下沉到县级，范围变成辖区内。

这个改动有利有弊。利在县级也要建网络，监测密度提高；弊在缺乏统一规划，各地标准不一、数据难以汇总。好在第八百九十一条的标准体系条款可以补这个缺口。

减法有三句话。

第一句，水保法第十一条第二款：“省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门负责本行政区域的水土流失调查并公告调查结果，公告前应当将调查结果报国务院水行政主管部门备案。”

“公告前报备案”这个程序没有了。后果是省级公告的调查结果，中央层面事先不知情，数据口径可能不一致。

第二句，水保法第四十条第一款末句：“县级以上人民政府应当保障水土保持监测工作经费。”

经费保障条款没有了。这一句在实践中的用处不小：地方财政不拨监测经费，导致监测站停摆、数据断档，可以据此主张政府未履行保障职责。法典删掉后，只能回水保法。

第三句，水保法第四十二条列举的公告事项三项：水土流失类型、面积、强度、分布状况和变化趋势；水土流失造成的危害；水土流失预防和治理情况。

法典只说“公告调查结果”，公告什么内容没有规定。三项清单没有了，公告的完整性失去法定要求。

四、第八百九十四条：政府措施与禁区的第一次消失

这一条一句话，对应水保法第十六条与第十七条第一款。

水保法第十六条：“地方各级人民政府应当按照水土保持规划，采取封育保护、自然修复等措施，组织单位和个人植树种草，扩大林草覆盖面积，涵养水源，预防和减轻水土流失。”

水保法第十七条第一款：“地方各级人民政府应当加强对取土、挖砂、采石等活动的管理，预防和减轻水土流失。”

法典把两条合并，措施清单从两项（封育保护、自然修复）扩到三项（封育保护、自然修复、重点治理），“重点治理”是新增的。

现在说被删的那一款。

水保法第十七条第二款：“禁止在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动。崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的范围，由县级以上地方人民政府划定并公告。崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的划定，应当与地质灾害防治规划确定的地质灾害易发区、重点防治区相衔接。”

三句话：禁令、划定公告程序、与地质灾害防治规划衔接。

法典的处理是：禁令保留（挪到第八百九十五条第二款），划定公告程序与衔接要求全部删除。

这是本节第一处“划定公告”的消失。

后果要从执法角度看。处罚一个在“泥石流易发区”取土的行为，构成要件是“该区域属于泥石流易发区”。按水保法，这个要件的证明靠县级以上地方人民政府的划定公告文件——有一份公告，写明范围与坐标，事实就成立了。

按法典，没有这个程序。行政机关要证明该区域属于易发区，只能用三种材料：一是地质灾害防治规划里的易发区图；二是专业技术单位的评估报告；三是历史灾害记录。三种材料的证明力递减，且都可以被质疑。

实践中会出现两种局面。一种是行政机关干脆不查禁区属性，直接按“造成水土流失”处罚，绕开禁区认定；另一种是查了，但因为缺划定文件，在复议或者诉讼里被认定事实不清。

这一处减法还有一个连带影响：与地质灾害防治规划的衔接要求没有了。地质灾害易发区与水土流失易发区本来应该是一套底图，删除衔接要求后，两套图各画各的，实务中经常出现“这块地在地质灾害规划里是易发区，在水土保持规划里不是”的矛盾。

五、第八百九十五条第一款：空间管控制度

这一款是全新条款，水保法没有。

“国家按照国土空间规划和用途管控要求，建立水土保持空间管控制度，落实差别化保护治理措施。”

三个关键词：国土空间规划、用途管控、差别化。

国土空间规划是“多规合一”后的基础规划，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。水土保持空间管控要接进这套体系，意味着水土流失重点预防区、重点治理区要与三条控制线在空间上对齐。

用途管控指的是国土空间用途管制制度，按地块确定用途，限制改变。水土保持空间管控借助这套制度，意味着某些区域可以按“水土保持功能主导”来限定用途。

差别化保护治理措施是结果要求：不同区域采取不同强度的措施。重点预防区以预防为主，重点治理区以治理为主，一般区域按标准防治。

这一款的实际意义在于给了水土保持一个“空间抓手”。过去水土保持的重点预防区、重点治理区是“区域名单”，划定以后在项目审批中的作用有限；接入国土空间规划体系后，可以落实为具体的管控单元与管控规则。

六、第八百九十五条第二款与第三款：禁区禁令与转致审批

第二款是崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的禁令。三个要件：区域属于两类禁区之一，行为是取土、挖砂、采石，后果是可能造成水土流失。

注意“可能造成”这四个字。这一款不要求实际造成水土流失，只要有可能就够了。这是行为犯的表述，不是结果犯。取土一立方，即使没有造成任何流失，只要在禁区内，就违法。

第三款是限制禁止区的规则，对应水保法第十八条第一款，但有三处改动。

水保法第十八条第一款：“水土流失严重、生态脆弱的地区，应当限制或者禁止可能造成水土流失的生产建设活动，严格保护植物、沙壳、结皮、地衣等。”

法典第八百九十五条第三款：“限制或者禁止在水土流失严重、生态脆弱区域开展可能造成水土流失的生产建设活动。确因国家发展战略和国计民生需要建设的，应当进行科学论证，并依照《中华人民共和国水土保持法》的规定办理审批手续。”

第一处改动，把“严格保护植物、沙壳、结皮、地衣等”删掉了。这一句是保护对象清单，删掉后，沙壳、结皮、地衣这三类特殊地表覆盖物在水土保持法层面失去直接保护依据。

值得一提的是，法典第七百五十七条（P81 那批写过）有“加强地表结皮的保育”的表述，但那一条在荒漠生态系统部分，适用范围有限。水土流失严重区域的结皮保护，依据回到水保法或者地方立法。

第二处改动，增加了例外条款：“确因国家发展战略和国计民生需要建设的，应当进行科学论证，并依照《中华人民共和国水土保持法》的规定办理审批手续。”

这是加法，也是转致。三个条件：因国家发展战略和国计民生需要、科学论证、依法办理审批手续。

第三处，也是最关键的一处：审批依据转致到水保法。“依照《中华人民共和国水土保持法》的规定办理审批手续”——这句话的意思是，审批的具体要求不在法典里，在水保法第二十五条（水土保持方案的编制与审批）里。

所以处理这类案件，路径是：先按法典第八百九十五条第三款判断是否属于限制禁止区、是否属于例外情形，再按水保法第二十五条判断审批手续是否合法。

七、第八百九十五条第四款：植物保护带的三方义务

这一款照抄水保法第十八条第二款，一字未改。

“在侵蚀沟的沟坡和沟岸、河流的两岸以及湖泊和水库的周边，土地所有权人、使用权人或者有关管理单位应当营造植物保护带。禁止开垦、开发植物保护带。”

三个空间：侵蚀沟的沟坡和沟岸、河流的两岸、湖泊和水库的周边。

三个义务主体：土地所有权人、使用权人、有关管理单位。

两类义务：应当营造植物保护带（作为义务）；禁止开垦、开发植物保护带（不作为义务）。

这一款是本节唯一直接给私主体设定作为义务的条文。需要注意的是义务主体是“土地所有权人、使用权人或者有关管理单位”，三者之间是“或者”关系，由实际控制土地的一方承担。

实务中的争议点有两个。

第一个是范围。植物保护带多宽？条文只说“周边”，没有具体数字。技术标准里通常有规定（比如河道两侧各若干米），但各地不一。

第二个是“营造”的标准。种什么、种多密、成活率多少，条文没有要求。这给了执法很大的裁量空间，也给了当事人很大的抗辩空间。

八、第八百九十五条第五款：二十五度陡坡，第二次消失

这一款对应水保法第二十条第一款，一字未改：“禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物。在二十五度以上陡坡地种植经济林的，应当科学选择树种，合理确定规模，采取水土保持措施，防止造成水土流失。”

被删的是第二款：“省、自治区、直辖市根据本行政区域的实际情况，可以规定小于二十五度的禁止开垦坡度。禁止开垦的陡坡地的范围由当地县级人民政府划定并公告。”

这一款有两项内容：省级可以规定更严的坡度；县级划定并公告范围。

这是本节第二处“划定公告”的消失，与第四部分讲的第一处形成对称。

后果与前一处相同，但更严重一些。二十五度是全国统一标准，各省根据实际情况可以更严——比如黄土高原某些省份规定二十度、十五度。法典删掉这个授权后，省级规定更严坡度的依据只能回水保法第二十条第二款或者地方性法规。

实践中已有大量省份在地方性法规里规定了更严的坡度。这些规定继续有效，但援引时要写“依据《某省水土保持条例》第X条”，不能写“依据法典”。

另一个后果是“禁止开垦的陡坡地范围”没有法定划定程序。二十五度以上的地块，理论上都能通过坡度分析认定，技术上不难；但认定主体、认定程序、公示要求都没有了，行政机关用一张坡度图就作出处罚，程序上容易被质疑。

九、第八百九十五条第六款：五类禁止行为

这一款对应水保法第二十一条，一字未改，但列举的行为有五类，要分清。

第一类，毁林开垦。指的是把林地毁掉改成耕地。《森林法》有对应的处罚（毁林开垦），实践中按森林法处理，水土保持法第五十条规定“依照森林法、草原法的有关规定处罚”。

第二类，毁草开垦。指的是把草原毁掉改成耕地。《草原法》有对应处罚（开垦草原）。

第三类，采集发菜。发菜是一种固沙植物，采集方式是用耙子搂，会把地表结皮一并破坏，造成沙化。这一项是绝对禁止，没有例外。

第四类，铲草皮。限于“水土流失重点预防区和重点治理区”，不是全国禁止。

第五类，挖树兜。同限于两区。

还有一类是“滥挖虫草、甘草、麻黄等”，也限于两区。这三种是经济价值高的野生植物，无序采挖会破坏地表。

这一款的结构值得注意：第一、二类是全国禁止（通过转致森林法、草原法处理），第三类是全国绝对禁止，第四、五类限两区。

处罚依据在水保法第五十一条：责令停止违法行为、采取补救措施、没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得的，可以处五万元以下罚款。在草原地区有前款行为的，依照草原法处罚。

十、要件与举证

这一节的争议集中在五类：规划缺意见、监测数据缺失、禁区取土挖砂、限制禁止区建设、陡坡开垦。要件与举证分配如下。

十一、边界与不适用

第一，第八百九十五条是本节唯一的禁止性条款，但罚则不在本节。处罚要找《水土保持法》第四十八条至第五十一条，或者法典第五编法律责任部分。

第二，第一款不是授权条款。它要求“建立水土保持空间管控制度”，是国家的制度建设义务，不产生当事人的请求权。当事人不能据此主张某地块应当划入或者不划入管控单元。

第三，第二款的“可能造成”是行为犯表述，但行政机关仍需证明区域属性。没有划定公告文件，就要用规划图与专业评估替代，不能只凭“看起来像泥石流沟”。

第四，第三款的例外不是“领导批准”。三个条件并列，科学论证与审批手续缺一不可。

第五，第四款的义务主体是土地所有权人、使用权人或者有关管理单位，不是周边居民。居民在自家承包地上开垦保护带，属于使用权人，受这一款约束；路过的人挖了保护带的土，适用的是第二款与第六款。

第六，第五款的二十五度是坡度，不是海拔、不是高差。坡度测量方法要符合技术规范，当事人质疑测量方法，是有效的抗辩点。

第七，第六款的“等”字是开口的，但开口方向限于“滥挖野生植物”这一类，不能扩到其他行为。

十二、给实务的三句话

第一句：禁区类案件，先问“这块地凭什么说是泥石流易发区”，看行政机关能不能拿出划定文件、规划图或者评估报告。

第二句：限制禁止区的建设项目，三个条件缺一不可，最容易被漏掉的是“科学论证”。

第三句：陡坡类案件，先测坡度，再查省级法规有没有更低坡度，最后看是不是经济林。

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本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第八百九十二条至第八百九十五条及相关法律法规撰写，条文以现行有效文本为准。文中观点为作者个人分析，不构成正式法律意见，具体案件请结合事实与证据另行判断。