四荒承包与三类侵蚀区：治理责任在三部法之间怎么分

四荒承包是水土流失治理里最有中国特色的一项制度：把荒山、荒沟、荒丘、荒滩交给个人或者企业去治，谁治谁受益，用使用权换生态修复。这套制度从上世纪八十年代走到今天，靠的是一句朴素的承诺——我投入，成果归我。2026年8月15日《中华人民共和国生态环境法典》施行后，第九百条把这项制度写进了法典，但删掉了《水土保持法》第三十四条第一款末尾那半句「并依法保护土地承包合同当事人的合法权益」。有人因此担心承诺变了。这个担心可以放下，但不能放得太轻松：权益保护的分量没有减轻，只是从水土保持法挪到了《农村土地承包法》，而后者给的保护比原来那半句更具体、更可执行。与此同时，第九百零一条把三类侵蚀区的治理措施清单重新写了一遍，第九百零二条把饮用水水源保护区的措施做了两处调整。这三条合在一起，回答的是同一个问题：治理这件事，责任在谁、方法是什么、重点在哪。本篇按这个顺序逐条拆。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、四荒承包的来路：为什么它需要专门写一条

要理解第九百条删掉那半句的分量，得先知道四荒承包特殊在哪。

家庭联产承包责任制解决的是耕地，好地、近地、水浇地，按人口均分，人人有份。荒山、荒沟、荒丘、荒滩不在这个逻辑里，它们面积大、条件差、投入高、见效慢，均分给每家每户，谁也治不了，最后就是继续荒着。所以四荒从一开始走的就是另一条路：不按人口均分，按能力配置；不搞无偿分配，搞有偿使用；不追求短期收益，允许长周期回收。

这个特殊性在《农村土地承包法》里有明文。《农村土地承包法》第三条规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。第四十八条进一步明确，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的四荒土地，适用该法第二章第三节「其他方式的承包」，而不是家庭承包那一套规则。第五十条则规定，四荒土地可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营，也可以将土地经营权折股分给本集体经济组织成员后再实行承包经营或者股份合作经营；承包四荒的，应当遵守有关法律、行政法规的规定，防止水土流失，保护生态环境。

请注意第五十条第二款这句话。它不是可有可无的宣示，而是把水土保持义务直接写进了承包行为本身。也就是说，一个人去承包荒山，从签订承包合同的那一刻起，就同时承担了两层义务：合同约定的开发经营义务，和法律规定的防止水土流失义务。前者可以协商，后者不能协商。第九百条第二款要表达的正是这层意思，只是把范围从「承包四荒」扩到了「承包四荒和承包水土流失严重地区农村土地」。

四荒承包还有一个特点，投入产出周期极长。种果树要三五年挂果，种用材林要十几年成材，修梯田、筑谷坊、种水保林，前几年只有投入没有收入。周期长意味着风险大，承包人最怕三件事：合同被提前收回、治理成果被别人占用、政策变了承诺不算数。这三件事，就是权益保护条款存在的理由。

三、删掉的那半句：权益保护去哪了

《水土保持法》第三十四条第一款原文是：「国家鼓励和支持承包治理荒山、荒沟、荒丘、荒滩，防治水土流失，保护和改善生态环境，促进土地资源的合理开发和可持续利用，并依法保护土地承包合同当事人的合法权益。」

法典第九百条第一款是：「国家鼓励、支持承包治理荒山、荒沟、荒丘、荒滩，防治水土流失，保护和改善生态环境，促进土地资源的合理开发和可持续利用。」

除了「鼓励和支持」改成「鼓励、支持」这一处标点式的技术调整，唯一的实质变化就是删掉了「并依法保护土地承包合同当事人的合法权益」。

这半句为什么不在法典里，有三种解释都说得通。第一种是体例上的：法典是生态环境领域的法律，权益保护属于民事权利范畴，由《民法典》合同编和《农村土地承包法》规定更合适，法典不必重复。第二种是技术上的：这半句本身就是一个转致表述，「依法保护」四个字指向的就是其他法律，法典再写一遍等于自我转致，没有实际意义。第三种是体系上的：水土保持法制定于1991年、2010年修订，当时《农村土地承包法》2002年才出台，很多规则还不完备，所以水保法需要自己写一句兜底；现在承包法的体系已经完整，兜底条款可以退场。

三种解释指向同一个结论：权益保护的法源变了，保护本身没有减弱。 具体看《农村土地承包法》给了什么：

承包期方面，该法第二十一条规定耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年；耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后相应延长。四荒承包多按林地、草地处理，承包期最长可以到七十年，届满后还能延展，这个期限足以覆盖治理投入的回收周期。

经营权方面，该法第九条规定承包方承包土地后享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权、流转其承包地的土地经营权，由他人经营。第十七条列举了承包方的五项权利，包括使用收益、自主组织生产经营、互换转让承包经营权、流转土地经营权。四荒治理形成的林权、草权，可以依法登记，可以抵押、入股、转让，这些权能是承包人回收投入的主要通道。

征收补偿方面，该法第十七条第四项规定，承包地被依法征收、征用、占用的，承包方有权依法获得相应的补偿。四荒土地被征收的情形不多，但在光伏、风电、旅游开发项目落地时经常发生，补偿标准直接决定承包人能否收回治理投入。

转让规则方面，《水土保持法实施条例》第十八条第二款规定，实行承包治理的，发包方和承包方应当签订承包治理合同；在承包期内，承包方经发包方同意，可以将承包治理合同转让给第三者。这一条没有进法典，但实施条例继续有效，转让规则照旧。

把这四条合起来看，原水保法那半句「依法保护土地承包合同当事人的合法权益」，实际上被承包法的具体规则填满了。写案件时引用的顺序应当是：先引第九百条确认承包治理受国家鼓励、承包合同必须包含治理责任，再引承包法的具体条文主张权利。只引第九百条主张权益保护，会被对方以「法典没有这句」反驳；把承包法摆出来，反驳就站不住。

四、承包治理合同：一份必备条款清单和三类风险

第九百条第二款是强制性规定，用了「应当」。它管两件事：一是承包四荒，二是承包水土流失严重地区的农村土地。两类合同都必须包含预防和治理水土流失责任的内容。

《水土保持法实施条例》第十七条把这个要求落得更细：水土流失地区的集体所有的土地承包给个人使用的，应当将治理水土流失的责任列入承包合同；当地乡、民族乡、镇的人民政府和农业集体经济组织应当监督承包合同的履行。这里出现了监督主体，乡级政府和集体经济组织都有监督合同履行的职责，这条在实务中用得很少，但它是主张发包方未尽监督义务的依据。

一份完整的承包治理合同，除了常规的标的、期限、价款，还应当写明七项内容：治理范围（四至边界与面积）、治理标准（达到什么程度的植被覆盖度、侵蚀模数控制目标）、治理期限（分期目标与总期限）、投入安排（谁投、投多少、怎么核）、成果归属（治理形成的林木、梯田、水利设施归谁）、违约责任（不治理、治理不达标、擅自改变用途的后果）、争议解决（协商、调解、仲裁或诉讼）。

三类风险要提前防。

第一类，合同没写治理责任。 这是最常见的瑕疵。后果不是合同无效，而是该条款缺失不影响其他条款效力，同时当事人仍然承担法定的治理义务。也就是说，承包人不能以「合同没约定」为由主张自己没有治理义务，行政机关也不能以「合同没约定」为由不予处理。处理这类纠纷时，正确的路径是先确认法定义务的存在，再按合同解释规则填补当事人的意思。

第二类，治理成果被侵占。 承包人治理十年，荒山变成林地，村里或者第三人主张权属，或者发包方在合同到期前收回另行发包。这类纠纷往往是侵权与违约竞合，可以择一主张。选侵权，举证重点是治理投入和成果现状；选违约，举证重点是合同条款和履行情况。治理投入的证据组织难度较大，通常需要造林验收记录、苗木采购凭证、施工影像、护林员工资表等一整套材料，这块的举证思路可以参考本站环境侵权案件的证据要点一文。

第三类，擅自改变土地用途。 承包人承包荒山后不开挖植树，改做砂石开采、建设别墅、堆放渣土，这类情形近年不少。《农村土地承包法》第四十二条规定，承包方不得单方解除土地经营权流转合同，但受让方擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒连续两年以上、给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境、有其他严重违约行为的除外。第六十四条进一步规定，出现这些情形，承包方在合理期限内不解除流转合同，发包方有权要求终止流转合同，土地经营权人对土地和土地生态环境造成的损害应当予以赔偿。

这里有一个容易忽略的联动：承包人不治理，不只是违约，还可能触发合同被终止。 弃耕抛荒连续两年以上，或者给土地造成严重损害、严重破坏土地生态环境，都是法定终止事由。对承包人来说，这是最实在的约束，比任何行政处罚都直接；对发包方来说，这是收回土地的法律通道，不必等到合同期满。相关的合同条款设计与风险分配，可以参考本站水土保持与荒漠化治理合同的范本结构。

五、三类侵蚀区：一份清单的三处改写

第九百零一条是《水土保持法》第三十五条的对应条文。三款分别对应水力侵蚀、风力侵蚀、重力侵蚀，但每一款都有改动，改动的方向不一样。

水力侵蚀：单元、任务、产出三处扩展

《水土保持法》第三十五条第一款的原文是：「在水力侵蚀地区，地方各级人民政府及其有关部门应当组织单位和个人，以天然沟壑及其两侧山坡地形成的小流域为单元，因地制宜地采取工程措施、植物措施和保护性耕作等措施，进行坡耕地和沟道水土流失综合治理。」

法典第九百零一条第一款是：「在水力侵蚀地区，以流域水系为单元一体化推进小流域综合治理，开展坡耕地和沟道水土流失综合整治，因地制宜采取工程措施和植物措施，加强坡耕地改梯田、淤地坝等工程建设，统筹推进保护性耕作和高标准农田建设，完善田间道路、坡面水系等配套设施；建设生态清洁小流域，提供更多更优蕴含水土保持功能的生态产品。」

逐项对照，改了三处。

第一处，治理单元从「天然沟壑及其两侧山坡地形成的小流域」改为「流域水系」。 原来的单元是自然地理意义上的沟道集水区，边界由地形决定，比较刚性。新的单元是「流域水系」，边界按水文单元划定，可以跨越行政边界，也可以包含多个沟道。这个改动背后是治理实践的演变：早期小流域治理主要治沟治坡，重点是拦沙蓄水；后来的实践发现，沟道里的泥沙有很大一部分来自上游坡面和村庄道路，只治沟不治面，效果有限。所以治理单元必须扩大到完整集水区。这一改动与法典第八百九十九条把「小流域综合治理提质增效」列为重点工程是一套逻辑。

第二处，保护性耕作的位置变了。 原来是「工程措施、植物措施和保护性耕作」三类措施并列，现在是「因地制宜采取工程措施和植物措施」加「统筹推进保护性耕作和高标准农田建设」。保护性耕作从治理措施升格为独立任务，与高标准农田建设并列。这个变化的实质是把水土保持的着力点从工程向耕作方式延伸。免耕、少耕、秸秆覆盖还田这些做法，改变的是土壤的物理结构和抗蚀能力，效果不比修梯田差，但成本低得多。这一改动与第九百零五条第一项「免耕、等高耕作、轮耕轮作、草田轮作、间作套种」的鼓励措施形成呼应。对耕地质量与耕作层保护有兴趣的读者，可以接着看本站黑土地保护与建设用地的四条线。相关的技术判断标准，可以对照本站水土保持方案到底怎么办里关于措施体系配置的说明。

第三处，新增了配套设施和生态产品。 「完善田间道路、坡面水系等配套设施」是新加的，指向的是治理成果的可用性：梯田修好了没有生产路，农民上不去，还是要撂荒；坡面水系不配套，一场暴雨就把梯田冲垮。「建设生态清洁小流域，提供更多更优蕴含水土保持功能的生态产品」也是新加的，这一句把治理目标从「控制水土流失」扩展到「产出生态产品」。生态产品这个概念在法典第四编绿色低碳发展里有专门规定，指的是生态系统提供的、可以转化为经济价值的物质产品和服务，本站生态修复与生态产品价值实现一文梳理了它的制度脉络。把小流域治理的产出定位为生态产品，意味着治理工程不只是公益投入，还可以通过生态旅游、林下经济、水权交易、碳汇交易等方式实现价值回收。这个转向对承包治理人的意义尤其直接：治理成果有了变现通道，投入回收的路径宽了。

风力侵蚀：删了一个「各级」

《水土保持法》第三十五条第二款的主体是「地方各级人民政府及其有关部门」，法典第九百零一条第二款改为「地方人民政府及其有关部门」，删掉了「各级」。

这是纯技术性调整，不改变义务主体范围。地方人民政府在宪法和地方组织法上就包含了省、市、县、乡四级，「各级」二字是强调而非限定，删掉之后含义相同。三款里只有这一款改了，水力侵蚀和重力侵蚀两款都删了「各级」，可以确认是统一的技术处理，不是针对风力侵蚀的特殊安排。

重力侵蚀：监测从措施变成了体系

《水土保持法》第三十五条第三款的措施清单是「监测、径流排导、削坡减载、支挡固坡、修建拦挡工程」，法典第九百零一条第三款的清单是「径流排导、削坡减载、支挡固坡、修建拦挡工程」，少了「监测」。

但监测没有消失，它出现在后半句的「建立监测预报预警体系」里。这个调整的逻辑是区分手段与机制：径流排导、削坡减载、支挡固坡、拦挡工程，都是针对具体崩塌、滑坡体的工程措施，一个点位一套方案；监测则不是针对点位的措施，而是覆盖区域的持续机制，靠布设雨量站、位移计、裂缝计，配合阈值预警和人员转移。把监测从措施清单里拿出来放进体系，是把工程治理和风险预警分开，各归其位。

这个区分在实务中很重要。重力侵蚀区的项目，建设单位常在方案里把「加强监测」写成一条措施，然后就认为尽到了义务。按法典的表述，监测不是一项可以单独列出的措施，而是一套要有站点布设、有阈值、有责任人、有响应流程的体系。只写「加强监测」四个字，等于没有。相关的水土保持方案编制要点，见本站水土保持方案的法定义务。

六、生态清洁小流域：一个概念在一节里出现两次

第九百零一条和第九百零二条都用了「生态清洁小流域」这个词，这是法典在这一节里唯一一个重复使用的治理概念，值得单独说。

《水土保持法》的用语是「清洁小流域」，第三十六条讲饮用水水源保护区时用的是「开展清洁小流域建设」。法典两处都改成了「生态清洁小流域」，多了一个「生态」。

这一字之差有三层含义。

第一层，目标扩展。清洁小流域的核心目标是控制泥沙和面源污染，让流出的水变清。生态清洁小流域在清洁的基础上，还要恢复水生生物栖息地、保持河流连通性、维护岸带植被，目标是生态系统的整体健康。从「水清」到「水清且有生命」，评价指标不同。

第二层，措施扩展。清洁小流域主要靠工程措施，修谷坊、筑塘坝、建湿地、设垃圾收集点。生态清洁小流域还要加上生物措施和管护机制，包括河道形态修复、土著物种恢复、长效管护制度。

第三层，产出扩展。第九百零一条把生态清洁小流域与「提供更多更优蕴含水土保持功能的生态产品」连在一起，明确了它的经济属性。这个连接让生态清洁小流域从单纯的环保工程，变成了可以带动乡村旅游、生态农业、水源地品牌溢价的发展项目。

对实务的影响是判断标准的提高。一个项目声称建成了生态清洁小流域，只拿出泥沙拦蓄量、垃圾收集率的数字不够，还要说明生物多样性、岸带植被、管护机制的情况。这个标准目前主要靠技术规范确定，法律层面只给了概念，具体指标要看水利部门发布的建设规范。

七、饮用水水源保护区：删掉沼气之后剩下的四道防线

第九百零二条对应《水土保持法》第三十六条，两处改动。

第一处，删掉了「积极推广沼气」。 原条文是「配套建设植物过滤带，积极推广沼气，开展清洁小流域建设」。法典删掉「积极推广沼气」五个字，同时把「清洁小流域」改为「生态清洁小流域」。

沼气为什么被删，看第九百零五条就明白了。第九百零五条第三项把《水土保持法》第三十九条第三项的「发展沼气、节柴灶，利用太阳能、风能和水能」改为「发展生物质能，利用太阳能、风能和水能」。沼气、节柴灶都是生物质能的具体形式，法典用上位概念一次统摄，不再逐一点名。第九百零二条删掉沼气，是同一套处理的一部分：本节不再列举具体能源形式，统一归入生物质能。这不意味着沼气不重要，而是意味着沼气的政策依据从具体列举变成了类别涵盖。

第二处，剩下的措施构成四道防线。

第一道是预防保护。在水源保护区范围内，凡可能造成水土流失和面源污染的活动，都要事先控制。这一道对应的是空间管控，与法典第八百九十五条的水土保持空间管控制度衔接。

第二道是自然修复。对已经退化但具备自我恢复能力的区域，采取封育、禁牧、禁伐，让人退出，让自然恢复。这一道对应的是法典第八百九十七条第一款关于严格管控人为活动的要求。

第三道是综合治理。对已经严重退化的区域，采取工程措施和植物措施进行治理。这一道的具体措施清单可以参考第九百零一条第一款。

第四道是植物过滤带。这是水源保护区特有的一道，设在水陆交界处，用乔灌草复合植被拦截地表径流携带的泥沙、氮磷和农药。植物过滤带宽度、植被配置、维护要求，通常由技术规范确定，法律层面只规定必须配套建设。

四道防线之外，还有一项持续义务：严格控制化肥和农药的使用。这一句的目标很明确，减少水土流失引起的面源污染。请注意「水土流失引起的」这个限定，它把水源保护的切入点锁定在流失路径上，而不是一般意义上的农业面源污染。一般面源污染防治适用法典第二编第九章关于饮用水水源和其他特殊水体保护的规定，本站饮用水水源保护区的管制规则一文有系统梳理。两处的关系是：水污染防治编管排放行为和污染物，水土保持这一条管流失路径和输移过程，一个治源头，一个治通道。

八、要件与举证

这三条涉及三类争议：承包合同纠纷、治理义务履行争议、水源保护区内的行为认定。

三处要点。

第一，承包方式的合法性往往被忽略。 四荒承包必须经招标、拍卖、公开协商等法定方式，且要履行集体经济组织成员的民主议定程序。程序瑕疵会导致合同效力争议。这类争议在乡村振兴项目、林权流转、光伏项目用地中反复出现，处理时应当先查程序，再查实体。

第二，侵蚀类型的认定是技术问题，不是法律问题。 水力、风力、重力三种侵蚀类型，靠水土流失调查成果和技术标准确定。当事人对侵蚀类型有异议，通常需要申请技术鉴定，不能靠举证辩论解决。这一点在主张适用哪一款措施时很关键。

第三，「水土流失引起的面源污染」需要证明输移路径。 第九百零二条的规制对象不是一般排污，而是经水土流失路径进入水源的污染。行政机关认定违法时，应当证明污染物存在从行为地点经地表径流进入水源保护区的可能路径，包括地形坡向、距离、有无阻隔设施。只证明行为在保护区内，不足以适用这一条。

九、边界与不适用

第一，不适用于已经采取家庭承包方式的耕地。 第九百条第二款管的是两类：承包四荒，承包水土流失严重地区的农村土地。前者走「其他方式的承包」，后者走家庭承包但位于水土流失严重地区。普通的耕地承包、不位于水土流失严重地区的耕地承包，不适用第二款。把第二款扩张到所有农地承包，属于适用对象错误。

第二，不适用于城市国有土地上的开发。 四荒承包的前提是农村土地集体所有或者国家所有依法由农民集体使用。城市国有建设用地上的开发项目，适用的是水土保持方案制度和空间管控制度，不适用四荒承包条款。

第三，不适用于法典施行前已经终止的承包关系。 承包合同在2026年8月15日之前已经解除或者期满终止的，不因法典施行而恢复效力。已经发生的争议，适用争议发生时的法律。

第四，「应当包括」不等于「必须单独成章」。 第九百条第二款要求承包合同包括预防和治理水土流失责任的内容，不要求单独设立一章或者一条。内容是实质要求，形式可以灵活，写在权利义务条款里、写在违约责任条款里，都可以。判断标准是能否从合同中确定承包人负有哪些具体的治理义务。

第五，生态清洁小流域目前没有法定技术指标。 法典只给了概念，没有规定什么叫生态清洁小流域、达到什么标准算建成。认定时应当以水利部门发布的技术规范为准，不能自行设定标准。这一点在验收争议、财政资金拨付争议中经常成为焦点。

第六，饮用水水源保护区的范围以划定文件为准。 第九百零二条的前提是「在饮用水水源保护区」，保护区范围由省级人民政府批准划定。没有划定文件的地域，即使事实上是取水口上游，也不属于本条适用范围，应当适用一般的水土流失防治规定。这个区分直接影响处罚的合法性。

十、给实务的三句话

第一句，承包治理合同是这一类案件的核心证据，签的时候就该按能打官司的标准写。 治理范围、标准、期限、投入、成果归属、违约责任六项缺一不可，其中治理标准的表述尤其重要，写成「达到国家规定标准」等于没写，要写成可测量的指标。

第二句，权益保护引承包法，义务依据引法典。 主张承包人的权利，翻《农村土地承包法》第九条、第十七条、第二十一条、第四十二条、第六十四条；主张治理义务，引法典第九百条第二款和《水土保持法实施条例》第十七条。两条线分开走，混在一起容易被反驳。

第三句，重力侵蚀区的监测要写成体系，不能写成措施。 站点布设、阈值设定、责任人、响应流程四项齐备，才算履行了第九百零一条第三款的义务。

延伸阅读

• 水土保持方案的三道关口：采伐控制、方案审批与投产验收：第八百九十六条至第八百九十九条
• 水土保持的空间红线：六款禁止与两处「划定公告」的消失：第八百九十二条至第八百九十五条
• 水土保持的定义、方针与主管体制：第八百八十八条至第八百九十一条
• 陡坡已垦、生态修复与地表土剥离：第九百零三条至第九百零五条
• 水土保持方案到底怎么办：措施体系配置与退件原因
• 水土保持方案的法定义务：义务主体与义务发生时间
• 饮用水水源保护区的管制规则：保护区划定与行为限制
• 水污染防治中的饮用水源保护：排放行为的规制路径
• 生态流量、饮用水源与地下水双控：水资源刚性约束的三条线
• 水土保持与荒漠化治理合同：承包治理合同的范本结构
• 环境侵权案件的证据要点：治理投入与损害的举证方法
• 生态环境损害赔偿的适用范围：治理义务与赔偿责任的界分
• 法规原文：中华人民共和国生态环境法典、中华人民共和国水土保持法、中华人民共和国水土保持法实施条例、中华人民共和国农村土地承包法、中华人民共和国土地管理法
• 专题标签：水土保持、水土流失治理、四荒承包、饮用水水源保护区
• 办理流程：行政复议、环境举报
• 实务指引：行政不作为的救济
• 常见问答：土地承包常见问题

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第九百条至第九百零二条、《中华人民共和国水土保持法》第三十四条至第三十六条、《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第四十八条、第五十条及相关法律法规撰写，检查日期为2026年10月。法典施行后与保留单行法的适用关系，以最高人民法院、最高人民检察院的司法解释和国务院的有关规定为准。本文仅为法律分析，不构成正式法律意见，具体案件请结合完整材料另行判断。