禁燃区这三个字，在环保执法里出现的频率极高，但真正理解它的不多。它不是「禁止燃煤的区域」，而是「禁止燃用高污染燃料的区域」——两者的区别在于，禁燃区内烧天然气、电、生物质成型燃料是允许的，只有被列入高污染燃料目录的东西才禁。

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法典第一千一百一十九条把这条线落成了可执行的罚则：禁燃区内新建扩建燃用高污染燃料的设施、未停止燃用，集中供热管网覆盖地区新建扩建分散燃煤供热锅炉，以及不达标锅炉到期不拆，四种情形一个后果——没收设施、组织拆除、罚款两万到二十万。

这一条的特殊之处在于它把「拆」写进了处罚。多数罚则是罚款加责令改正，这一条是没收加组织拆除。拆是行政机关自己动手，费用由谁承担、拆错了怎么赔，都是实务中的真问题。

这一篇讲清五件事：四种情形怎么划界；没收与组织拆除的区别；组织拆除的法律性质与救济；第二款锅炉三主体的责任分配；以及禁燃区划定文件的效力层级。

先看这几个要点

  • 第一千一百一十九条第一款四个情形：在禁燃区内新建、扩建燃用高污染燃料的设施；在禁燃区内未停止燃用高污染燃料；在城市集中供热管网覆盖地区新建、扩建分散燃煤供热锅炉；未在要求期限内拆除已建成的不能达标排放的燃煤供热锅炉。
  • 后果三样并列：没收燃用高污染燃料的设施、燃煤供热锅炉，组织拆除，处二万元以上二十万元以下罚款。
  • 执法主体是生态环境主管部门。这一条没有「按照职责分工」，也没有「人民政府确定」，就是生态环境部门。
  • 第二款管锅炉本身：生产、进口、销售不符合规定标准或者要求的锅炉，由市场监督管理部门责令改正，没收违法所得，并处二万到二十万；使用的，由生态环境主管部门责令改正，没收违法所得，并处二万到二十万。第二款没收的是违法所得，不是锅炉本身。
  • 与旧《大气污染防治法》第一百零七条相比，第一款基本承接，罚格未变；第二款从「市场监督管理、生态环境主管部门」笼统表述改为按生产销售与使用分工，主体更清楚。
  • 「高污染燃料」的判断依据是生态环境主管部门确定的目录，国家有基础目录，地方可以加严。
  • 「禁燃区」的判断依据是县级以上地方人民政府依法划定并公布的区域。划定文件本身是行政行为，可以单独起诉。
  • 「组织拆除」不是行政处罚，是行政强制执行或者行政命令，救济路径与罚款不同。

一、条文原文

法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百一十九条
  • 违反本法规定，有下列情形之一的，由生态环境主管部门没收燃用高污染燃料的设施、燃煤供热锅炉并组织拆除，处二万元以上二十万元以下的罚款：
  • （一）在禁燃区内新建、扩建燃用高污染燃料的设施；
  • （二）在禁燃区内未停止燃用高污染燃料；
  • （三）在城市集中供热管网覆盖地区新建、扩建分散燃煤供热锅炉；
  • （四）未在要求期限内拆除已建成的不能达标排放的燃煤供热锅炉。
  • 违反本法规定，生产、进口、销售不符合规定标准或者要求的锅炉的，由市场监督管理部门责令改正，没收违法所得，并处二万元以上二十万元以下的罚款；使用不符合规定标准或者要求的锅炉的，由生态环境主管部门责令改正，没收违法所得，并处二万元以上二十万元以下的罚款。
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二、四个情形怎么划界

四个情形看似都是「烧了不该烧的东西」，实际分两类。

第一类和第二类，管的是禁燃区。 第一类是新建、扩建燃用高污染燃料的设施，是「增量」；第二类是未停止燃用，是「存量」。两者合起来，把禁燃区内的高污染燃料设施从「不许新增」到「存量清零」都覆盖了。

第三类和第四类，管的是锅炉布局。 第三类是集中供热管网覆盖地区新建、扩建分散燃煤供热锅炉，管的是「该集中供热的区域不许自建小锅炉」；第四类是已建成的不能达标排放的燃煤供热锅炉到期不拆，管的是「淘汰名单上的锅炉必须拆」。

四类的共同点是「设施违法」，不是「排放违法」。所以判断顺序是：先看有没有这个设施，再看它在不在禁燃区或者管网覆盖区，最后看有没有停止燃用或者拆除。排放是否达标，只在第四类里作为前置事实出现（不能达标排放的锅炉），其余三类不问排放。

三、没收、组织拆除、罚款：三样并列

条文写「没收……并组织拆除，处……罚款」。三样措施的性质不同，救济路径也不同。

没收是行政处罚。 它剥夺当事人对设施的所有权，属于行政处罚法规定的处罚种类之一。对没收不服，可以复议也可以诉讼，期限按行政处罚的六个月。

组织拆除是行政强制执行。 它针对的是「设施还在原地」这个事实状态，目的是消除违法状态。拆除行为本身如果造成损失，处理规则与罚款不同。

罚款是行政处罚。 两万到二十万，与没收并列。

三样并列带来一个实务问题：能不能只交罚款、不拆？ 不能。三样都是法定后果，行政机关没有选择权。反过来说，当事人主动拆除，能不能免除罚款？也不能完全免除，但可以作为从轻情节。

还有一个常被忽略的点：没收之后拆下来的东西归谁。没收的设施已经属于国家财产，拆除后的残值应当依法处理，不能由当事人自行变卖。这一点在实务中经常被混淆，有的执法机关「没收后让当事人自行拆除并处置」，程序上是错的。

四、组织拆除为什么由行政机关自己动手

「组织拆除」这四个字，是这一条最有特色的地方。

一般的责令改正，是要求当事人自己改，当事人不改才进入强制执行程序。这一条直接写「组织拆除」，意味着行政机关可以自己组织人员、机械进场拆除，不必等当事人动手。

这个设计有现实考虑：燃用高污染燃料的设施往往是散煤炉灶、小型锅炉，当事人拆了就没法生产，主观上没有拆除动力；如果按「责令改正→逾期不改正→强制执行」的常规路径，周期长、成本高，违法状态长期存在。

但「组织拆除」也带来三个必须回答的问题。

问题一，拆除费用谁承担。 条文没写。按行政强制法的一般原理，代履行的费用由当事人承担，但这一条是「组织拆除」而非「代履行」，性质上有争议。实务中多数地方由财政负担，少数地方向当事人追偿。这个空白点，是当事人可以争的地方。

问题二，拆错了怎么赔。 如果设施经复议或者诉讼被认定不应当没收，拆除造成的损失，当事人可以依国家赔偿法主张赔偿。所以拆除前固定证据（设施现状、价值、用途）非常重要。

问题三，拆除是否单独可诉。 组织拆除是行政强制执行行为，属于行政诉讼受案范围，可以单独起诉。也就是说，当事人可以「对没收起诉」与「对拆除起诉」分开走，也可以一并主张。

五、第二款：锅炉本身的三主体

第二款是另一套逻辑：它管的不是「用锅炉烧什么」，而是「锅炉本身合不合规」。

三个行为、两个主体。

生产、进口、销售不符合规定标准或者要求的锅炉：由市场监督管理部门责令改正，没收违法所得，并处二万到二十万。

使用不符合规定标准或者要求的锅炉：由生态环境主管部门责令改正，没收违法所得，并处二万到二十万。

两处的处罚内容相同，都是责令改正＋没收违法所得＋罚款。但要注意一个区别：这一款没收的是「违法所得」，不是锅炉。锅炉本身怎么办？如果属于国家明令淘汰的目录设备，按淘汰落后产能的规定处理；如果不属于，使用中的锅炉可能通过改造达到要求。

这就产生一个有意思的对比：第一款没收设施并拆除，第二款只没收违法所得。同一台锅炉，落在第一款要拆，落在第二款只是罚钱。 判断的分水岭是：它是不是燃煤供热锅炉、在不在禁燃区或者管网覆盖区、有没有到期不拆。如果都不属于，只是锅炉本身不符合标准，就走第二款，锅炉可以留着，但要整改到达标。

六、与禁燃区销售条款的分工

第一千一百一十五条第二项管「在禁燃区内销售高污染燃料」，第一千一百一十九条第一款管「在禁燃区内新建扩建燃用设施、未停止燃用」。两条一起，把禁燃区的「卖」和「烧」都封住了。

分工很清楚：卖方落一千一百一十五条，罚没收加货值倍数；买方落一千一百一十九条，罚没收设施加拆除加定额罚款。

这个分工带来一个实务后果：买方的罚款往往低于卖方。一车煤货值几万，卖方按倍数罚可能罚十几万；买方按定额罚，最低两万。所以举报时把重点放在销售环节，效果更好。

七、禁燃区划定与高污染燃料目录

这一条的两个前提事实——「禁燃区」和「高污染燃料」——都不是本条自己定义的，要回到划定文件和目录。

禁燃区由县级以上地方人民政府依法划定并公布。划定文件是抽象行政行为还是具体行政行为，实务中有争议，但主流观点认为针对特定区域、特定对象的划定属于可诉的行政行为。当事人认为划定范围错误（比如把已经完成煤改气的区域划进去），可以单独起诉划定文件。

高污染燃料由生态环境主管部门确定目录。国家层面有基础目录，包括原煤、煤矸石、煤泥、燃料油、石油焦、可燃废物等；地方可以加严，把生物质、劣质成型燃料也纳入。

两个前提的组合决定是否违法：在禁燃区内 + 燃用目录内的燃料 = 违法。缺一不可。

这里有一个常见的误解：禁燃区内烧生物质成型燃料是否违法。要看当地目录。国家基础目录没有把生物质成型燃料列为高污染燃料，但很多地方出于防止「以生物质之名烧煤」的考虑，把未配套专用燃烧器的生物质燃料纳入管控。所以判断必须看当地目录版本，不能一概而论。

八、散煤治理里最常见的三类争议

这一条在基层执法中用得最多，争议也最集中。三类情形反复出现，值得单独拆开。

争议一，设施算不算「燃用高污染燃料的设施」。 一台双燃料锅炉，既能烧气也能烧煤，能不能认定为「燃用高污染燃料的设施」？判断的落点是被查获时的实际使用状态。现场正在烧煤，或者进料记录显示近期烧过煤，就可以认定；只是理论上具备烧煤能力、但从建成起一直用气且有完整用气记录，不宜认定。执法机关如果只看设备铭牌标注的燃料类型，不看实际使用记录，认定就过于草率。

争议二，设施建成在禁燃区划定之前怎么办。 这是最常见的一个抗辩：我的锅炉 2015 年就建好了，禁燃区是 2020 年才划的，凭什么拆？

答案是：第二项「未停止燃用」正是为这种情形准备的。禁燃区划定之后，存量设施不要求你拆，要求你停止燃用。停止燃用的方式可以是改造（改气、改电），也可以是拆除。所以对存量设施，正确适用的是第二项，不是第一项。执法机关如果对存量设施按第一项「新建、扩建」定性，属于适用条款错误——第一项的「新建、扩建」是增量行为，指向的是划定之后的行为。

这个区分还有一层意义：第一项与第二项的改正要求不同。第一项要求停止建设、恢复原状；第二项要求停止燃用，不必然要求拆除设施。企业已经改造成燃气锅炉、设施还在原地的，不构成第二项违法。

争议三，已经改成生物质但被认定为烧煤。 这是实务中最容易起冲突的一种。有的企业把燃煤锅炉改成生物质锅炉，但没有配套专用燃烧器，或者掺烧煤炭，被认定为「以生物质之名烧煤」。

判断的关键有三点：一是燃料来源能不能查清（生物质燃料的采购记录、来源证明）；二是锅炉是否配套生物质专用燃烧器（结构不同，煤和成型燃料的燃烧方式不同）；三是灰渣成分（生物质灰渣与煤灰的矿物组成差异明显，可以通过检测区分）。

三点都指向「确实烧的是生物质」的，不构成违法，即使当地把生物质纳入管控目录，也应当看是否属于目录规定的具体情形。反过来，只有采购记录、没有专用燃烧器、灰渣成分接近煤灰的，认定烧煤是有依据的。

这三类争议的共同点是：事实认定的精细程度决定了案件的成败。这一条的罚格只有两万到二十万，看起来不重，但没收加拆除的后果远比罚款严重——一套锅炉的价值往往是罚款的几十倍。所以在这类案件里，把力气放在「设施是否属于没收范围」上，比争论罚多少更有价值。

九、要件与举证

要件（违法构成）判断标准谁来举证
禁燃区成立（一、二项）依法划定并公布的禁燃区范围，含划定文件与四至执法机关（划定文件、公布记录、位置图）
高污染燃料成立属于销售行为时当地有效目录所列燃料执法机关（目录版本、燃料检测或来源证明）
设施存在有燃用高污染燃料的炉、窑、灶等设施执法机关（现场检查笔录、照片、设备铭牌）
新建或扩建（第一项）有建设或扩建的时间证据，且在禁燃区划定之后执法机关；当事人可用建成时间反证
未停止燃用（第二项）现场有燃用痕迹、进料记录、温度记录执法机关
管网覆盖（第三项）该区域已纳入城市集中供热管网覆盖范围执法机关（供热规划、管网图）
不能达标排放且到期（第四项）有排放检测不合格记录，且已过要求期限执法机关
锅炉不合规（第二款）不符合规定标准或者要求执法机关（产品检测报告、铭牌参数）
程序合法没收须有清单；组织拆除须有催告与记录执法机关

十、边界与不适用

第一，禁燃区内燃用天然气、电、合格生物质，不违法。 这一条禁的是「高污染燃料」，不是「一切燃料」。

第二，不是所有燃煤锅炉都要拆。 第四项的适用有三个限定：已建成、不能达标排放、超过要求期限。三个条件都满足才拆。能达标排放的燃煤锅炉，在非禁燃区且不在管网覆盖区的，可以继续使用。

第三，第二款不没收锅炉。 只没收违法所得。锅炉的处置按淘汰目录和整改要求处理，不能直接套用第一款的没收加拆除。

第四，工业窑炉与供热锅炉不同。 本条第四项的对象是「燃煤供热锅炉」，工业窑炉落在第一千一百一十四条第三项（未配套建设除尘脱硫脱硝装置）或者第一千一百二十条。

第五，组织拆除造成第三人损失的处理。 如果设施是租赁的，拆除影响出租人权益，出租人可以主张损失，但要区分是设施本身的违法还是使用行为的违法。

第六，煤改气、煤改电的补贴政策不属于本条内容。 补贴是激励措施，与处罚并行不悖。已经领取补贴又偷偷恢复燃煤的，可能同时构成骗取补贴与违反本条，两个责任分别处理。

十一、给实务的三句话

第一句，先查两个前提文件。禁燃区划定文件和当年度高污染燃料目录，是这一条的两个地基。任何一份对不上，处罚就站不住。

第二句，拆除是可以单独打的。对没收不服走复议诉讼，对组织拆除也可以单独起诉，两条线并行，别只盯罚款。

第三句，第二款和第一款是两条路。锅炉不符合标准但不在禁燃区、不属淘汰范围的，走第二款，锅炉可以留、改到达标就行；别一看到「锅炉」就以为要拆。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百一十九条、第一千一百一十五条与《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零七条撰写，核对日期 2026 年 10 月。条文以库内正式文本为准，禁燃区范围与高污染燃料目录请以当地现行文件为准。本文不构成正式法律意见。