燃油、禁燃区、集中供热、锅炉与燃煤电厂：五条硬约束和两档罚则

「高污染燃料禁燃区」这套制度，法典把它拆成两半：区域由谁划、目录由谁定。

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第二百零七条第一款写：设区的市级以上地方人民政府可以划定并公布禁燃区，并可以逐步扩大范围；高污染燃料的目录由国务院生态环境主管部门确定。

一个能划区，一个不能定目录。 地方可以决定「哪片区域禁」，但不能决定「什么东西算高污染燃料」。这个分权的实务后果是：企业不能以「本地目录没列我烧的燃料」抗辩，因为目录是全国统一的。

五条条文的罚则分两档。 禁燃区与集中供热、锅炉的违法，罚在第一千一百一十九条（2 万至 20 万，并可没收设施、组织拆除）；燃煤电厂与工业炉窑未配套除尘脱硫脱硝，罚在第一千一百一十四条（10 万至 100 万，拒不改正责令停业、关闭）。两档差了五倍。

先看这几个要点

• 第二百零六条管两端：石油炼制企业按燃油质量标准生产燃油；禁止进口、销售或者使用不符合质量标准的石油焦。
• 禁燃区的划定权在设区的市级以上地方人民政府，目录权在国务院生态环境主管部门。 两级分权，不能混。
• 「高污染燃料目录」这六个字在法典里 0 次，条文写的是「高污染燃料的目录」。写文书要按原话。
• 禁燃区内四类禁止：销售、燃用、新建、扩建。已建成的要限期改用清洁低碳能源。
• 「页岩气」「液化石油气」全法典各 1 次，都在第二百零七条第二款的替代能源清单里。
• 第二百零八条要求「推进热电联产和集中供热」，并在集中供热管网覆盖地区禁止新建、扩建分散燃煤供热锅炉。
• 「热电联产」全法典 1 次，就在第二百零八条。
• 第二百零九条管锅炉的四个环节：生产、进口、销售、使用。前三个环节由市场监管部门管，第四个环节由生态环境部门管，罚则也是两套。
• 「燃煤电厂」全法典 3 次、3 条：第二百零二条（免洗例外）、第二百一十条（治污义务）、第一千一百一十四条第（二）项（罚则）。三处咬合成一条完整链条。
• 「汞」全法典 5 次、5 条，大气分编只有第二百一十条一次，而且是「鼓励」不是「应当」。脱汞在大气分编没有强制义务。

一、第二百零六条：炼制端与石油焦

1.1 两端：生产端与进口端

第一款管生产：石油炼制企业按燃油质量标准生产燃油。 这与第一百九十五条第二款的「燃油质量标准」是一条线——标准定在 195，义务落在 206。

第二款管石油焦：禁止进口、销售或者使用。 三个动作，三段罚则：

「石油焦」全法典 5 次、5 条（第一百九十五、二百零六、一千一百一十五、一千一百一十六、一千一百一十七），一种产品贯穿标准、义务、三段罚则，本法典只此一例。

1.2 石油焦为什么单列

石油焦是炼油副产品，热值高、价格低、硫含量高，曾是玻璃、陶瓷、水泥行业的替代燃料。烧石油焦的二氧化硫排放强度远高于优质煤。

法典把石油焦与煤炭并列处理，说明立法者把它当作同等级的污染源，而不是普通的工业原料。

二、第二百零七条：禁燃区

2.1 划定权与目录权的分权

这个分权有一个直接后果： 企业不能以「本地没有目录」为由抗辩。目录是全国统一的，地方只负责划区。

反过来，地方也不能自己扩大目录。 如果某地把天然气列入高污染燃料，就是越权。

2.2 「可以」与「逐步扩大」

第一款用了两个软词：「可以划定」「逐步扩大」。

「可以」意味着划定不是强制义务。 一个市不划禁燃区，不违法；但划了之后，区内的禁止性规定就是强制的。

「逐步扩大」意味着范围可以调整。 调整的依据是「大气环境质量改善要求」。这个表述给了地方扩张的正当性，也给了企业争辩的空间：如果本地空气质量已经达标，为什么还要扩大？

争辩的落点不在第二百零七条，而在程序。 划定和扩大都要「公布」，公布前要不要征求意见、要不要听证，法典没写，看地方规定。

2.3 四类禁止与一个期限

第二款列了四类禁止加一个期限：

• 禁止销售高污染燃料
• 禁止燃用高污染燃料
• 禁止新建燃用高污染燃料的设施
• 禁止扩建燃用高污染燃料的设施
• 已建成的，应当在规定期限内改用清洁低碳能源

「新建」与「扩建」并列，「改建」没写。 这是一个文本缝隙：把燃煤锅炉改造成燃用石油焦的锅炉，算不算「改建」？文义上不在禁止之列，但实质上增加了排放。 这类案件要看环评文件和排污许可，不能只看第二百零七条。

替代能源清单列了五类：天然气、页岩气、液化石油气、电或者其他清洁低碳能源。「页岩气」「液化石油气」全法典各 1 次，都在这里。

2.4 两级罚则：销售与建设使用分开

禁燃区违法，罚则分两处：

第一处，销售环节：

第一千一百一十五条第（二）项写的正是这个情形：「在禁燃区内销售高污染燃料」。 由市场监督管理部门责令改正，没收原材料、产品和违法所得，并处货值金额一倍以上五倍以下的罚款。

第二处，燃用与建设环节：

两处的差别很直观：

第一千一百一十九条第一款的处罚方式很特别：没收加组织拆除。 不是让企业自己拆，是执法机关没收后组织拆除，费用由谁承担条文没写——按行政强制的一般规则，代履行费用由当事人承担。

三、第二百零八条：热电联产与分散锅炉

3.1 两句话，两种性质

第一句是政府义务：城市建设统筹规划，推进热电联产和集中供热。 「热电联产」全法典 1 次，就在这里。

第二句是企业义务：在集中供热管网覆盖地区，禁止新建、扩建分散燃煤供热锅炉；已建成的不能达标排放的，限期拆除。

注意第二句的限定语：「不能达标排放的」。 已建成的分散燃煤供热锅炉，如果能够达标排放，不在拆除之列。这是一个重要的抗辩点。

3.2 「集中供热管网覆盖地区」怎么认定

条文的禁止性规定以「集中供热管网覆盖地区」为前提。这个范围由谁认定、按什么标准认定，法典没写。

实务中通常以供热专项规划或者管网图为准。企业如果被指违法建设，第一件事是查：这块地到底在不在管网覆盖范围内。 如果不在，禁止性规定不适用。

3.3 罚则：第一千一百一十九条第（三）（四）项

• 第（三）项：在城市集中供热管网覆盖地区新建、扩建分散燃煤供热锅炉。
• 第（四）项：未在要求期限内拆除已建成的不能达标排放的燃煤供热锅炉。

两项的处罚都是没收加组织拆除，加 2 万至 20 万罚款。

注意第（四）项的前提是「不能达标排放」。 如果锅炉能达标排放，即使已经建在管网覆盖区，也不在第（四）项的处罚范围。执法机关要举证「不能达标排放」，企业要保存达标监测报告。

四、第二百零九条：锅炉四环节，两个机关

4.1 四个环节、两个机关

条文把锅炉分成四个环节：生产、进口、销售、使用。

监督检查主体是「县级以上人民政府市场监督管理部门」，会同生态环境主管部门。 注意是「会同」，不是「分别」。

但罚则把四个环节拆给了两个机关：

这是本法典里少见的「一条义务、两款处罚、两个机关」的结构。

4.2 处罚内容只有「没收违法所得加罚款」

第一千一百一十九条第二款对锅炉违法的处罚是：责令改正，没收违法所得，处 2 万至 20 万元罚款。

注意这里没有没收锅炉本身。 对比第一款（禁燃区设施）是「没收设施、锅炉并组织拆除」，第二款只没收违法所得。同样的锅炉，在禁燃区内是没收加拆除，在禁燃区外只是罚款。 差别来自区域。

4.3 「不得使用」的边界

条文写「不符合大气污染防治标准或者要求的，不得生产、进口、销售或者使用」。

「使用」这一环节最容易出事。 一台锅炉在出厂时符合标准，用了五年之后排放超标，算不算「不符合要求」？

两种理解：

• 严格理解：使用中的锅炉必须持续符合标准，超标即违法。
• 宽松理解：「不得使用」只针对本身不符合标准的锅炉（比如淘汰目录里的型号），不针对使用后性能衰减。

实务上按严格理解办。 因为第一千一百一十九条第二款后半句罚的就是「使用不符合规定标准或者要求的锅炉」，执法机关通常会以现场监测数据为据。

企业的抗辩点： 要求执法机关明确「不符合」的具体指标和依据标准，不能只凭一次监测。监测的工况、负荷、方法都要可复核。

五、第二百一十条：燃煤电厂的三类措施

5.1 三类措施，一个「或者」

第一款列了三类措施，用「或者」连接：

• 采用清洁生产工艺
• 配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置
• 采取技术改造等其他控制措施

三条是选择关系，不是并列关系。 企业可以选其中一种或者多种。这一点在处罚时很重要：执法机关不能因为企业没建脱硫装置就认定违法，如果企业通过技术改造达到了同样的排放水平。

但「其他控制大气污染物排放的措施」要能证明有效。 举证方式是排放监测数据达标。

5.2 脱汞：只有鼓励，没有强制

第二款是鼓励条款：鼓励采用先进的除尘、脱硫、脱硝、脱汞等协同控制技术和装置。

「汞」全法典 5 次、5 条（第二百一十、二百八十二、二百九十九、一千一百三十六、一千一百四十一），大气分编只有第二百一十条一次，而且是「鼓励」。

这说明：燃煤电厂的汞排放，法典没有设强制治理义务。 汞的强制管控在《关于汞的水俣公约》履约体系和《重金属污染综合防治》系列文件里，不在这条。

「协同控制」全法典 2 次（第一百八十九、二百一十），两次都在大气分编，两次都是软表述。

5.3 罚则：第一千一百一十四条第（二）项

第一千一百一十四条第（二）项写的正是这个情形：「燃煤电厂和其他燃煤单位未配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置或者未采取技术改造等其他控制大气污染物排放的措施。」

处罚是：由能源主管部门责令改正，处 10 万至 100 万元罚款；拒不改正的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

注意三点：

• 机关是能源主管部门，不是生态环境主管部门。 这是大气罚则二十二条里唯一由能源主管部门处罚的条文。
• 罚额是 10 万至 100 万，是本分编最高一档。
• 拒不改正的后果是停业、关闭，要报经有批准权的人民政府批准。

为什么机关是能源主管部门？ 因为燃煤电厂的治污设施建设涉及电力规划、机组改造审批，能源主管部门掌握项目核准权。这个安排有历史沿革，但对办案有直接影响：作出机关错了，处罚决定会被撤销。

六、三档罚则对照

这张表最值得记的是第一行与第三行的差额： 同样是「没建治污设施」，电厂罚 10 万至 100 万，禁燃区里的设施罚 2 万至 20 万。差别不在危害大小，在制度归属。

七、要件核对表

判断禁燃区违法：

判断锅炉违法：

八、边界：这五条用不上的情形

第一种，燃煤电厂的汞排放。 只有鼓励条款，没有强制义务（第二百一十条第二款）。

第二种，禁燃区外的散煤。 走第二百零五条与地方规定。

第三种，居民自用燃煤。 第一千一百一十七条限「单位」。

第四种，工业炉窑。 走第二百一十一条（工业源），罚则同为第一千一百一十四条，但归口不同。

第五种，海洋工程。 第二百条除外。

九、三句话

第一句，禁燃区的区域权在地方，目录权在部里，企业不能用「本地没目录」抗辩。

第二句，锅炉四个环节两个机关，生产销售归市场监管，使用归生态环境，罚则同条不同款。

第三句，燃煤电厂治污的罚则在第一千一百一十四条，机关是能源主管部门，罚额 10 万至 100 万，是本分编最高一档。

延伸阅读

• 煤炭五条：洗选、禁采、防燃、散煤与煤层气：第二百零一至二百零五条，本文的上一节。
• 工业源全过程控制八条：除尘脱硫脱硝、VOCs、无组织与可燃气体：第二百一十一条的工业源义务。
• 产品标准里塞进环保要求：燃油、涂料、烟花爆竹和锅炉的四道标准关卡：第一百九十五条的燃油与锅炉标准。
• 企业自己测、部门突发测：第一百九十七条到第二百条的四条边界：第二百条的除外。
• 大气污染防治编开篇三条：管哪一类、什么算污染、六类源怎么协同：六类源里「燃煤」的位置。
• 大气污染罚则全节复盘：二十二条里哪些提了额、哪些收了窄：第一千一百一十四条与第一千一百一十九条的对比。
• 重点区域联防联控六条：四个统一、一个牵头、煤炭等量替代：重点区域的用煤项目替代要求。
• 排污许可三基石：一证统管、两类管理、九类单位必须领证：燃煤单位的持证义务。
• 超许可排放与超标排放：两条罚则的差别在哪：超标排放的另一条路径。
• 标签：[生态环境法典｜合规｜行政处罚
• 法规：中华人民共和国生态环境法典｜中华人民共和国大气污染防治法｜中华人民共和国特种设备安全法｜中华人民共和国行政处罚法
• 案例：中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司大气污染责任民事公益诉讼案｜中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉秦皇岛方圆包装玻璃有限公司大气污染责任民事公益诉讼案｜某公司诉江西省南昌市生态环境局、南昌市人民政府行政处罚及行政复议案
• 流程：环境污染举报全流程：闻到臭味、河水变黑怎么办｜行政处罚听证全流程：要被罚一大笔，先申请听证
• 指南：被行政处罚了怎么办：从签收告知书到申请听证，五步走完不必认罚｜厂子排污，庄稼死了找谁赔
• 文书：行政处罚申辩书（范本）
• 证据：环境污染受损：要收集哪些证据？
• 合同：环境监测与排污许可服务合同｜环境污染责任保险与生态修复赔付服务合同
• 词条：行政处罚种类｜行政许可｜行政处罚管辖｜行政处罚裁量基准
• 问答：行政处罚与执法程序｜噪声、油烟与环境污染维权
• 类案：企业排污构成污染环境罪的边界在哪？｜被污染了，怎么证明是工厂干的、能赔多少？
• 工具：行政复议期限计算器｜诉讼费计算器
• 分类：法典深读
• 专题：行政争议
• 赔偿：赔偿标准总览
• 罪名：污染环境罪

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以上分析基于 2026 年 10 月核对的《中华人民共和国生态环境法典》文本，不构成正式法律意见。高污染燃料目录的具体范围、禁燃区划定文件、锅炉大气污染物排放标准编号，均须以生态环境部现行目录和地方公布文件为准，具体案件请以律师正式意见为准。