污染危害性货物申报，核心不是「报没报」，是「报得对不对」。报了一个数、报了一个名，但货物其实是另一种东西，等于没报。

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一千一百五十六条列了五项，看上去分散，其实只讲一件事：货物信息的真实性。第一项管申报，第二项管告知，第三项管单证包装标志，第四项管夹带与谎报，第五项管性质不明时的评估。五项构成一条完整的信息链：托运人告诉承运人→承运人向主管机关申报→单证与实物一致→特殊情形先评估。

这条链上任何一环断裂，后果都很严重。船舶的消防设备、隔离要求、应急方案、洗舱方式，全都建立在「知道装的是什么」的基础上。如果装的是一船污染危害性货物却按普通货配载，一旦泄漏或者起火，船员的应急措施全是错的。

五项的主体分两类。承运方（船舶、承运人）承担第一项、第五项；托运人承担第二项、第三项、第四项。这个分配很重要——不能把托运人的义务压到船方头上，这是实务中最常见的误判。

这一篇要讲五件事。第一，五项怎么分四档；第二，申报与告知的分界；第三，夹带与谎报为什么罚得最重；第四，「污染危害性不明」怎么评估；第五，这条信息链断了之后，行政责任怎么分配。

先看这几个要点

  • 五项分四档：第一项一万元至五万元；第三项、第五项二万元至十万元；第二项五万元至十万元；第四项十万元至二十万元。
  • 主体分两类：第一项、第五项是承运方（船舶、承运人）；第二项、第三项、第四项是托运人。
  • 第一项「未报或者谎报」是并列的两种情形，未报与谎报可责性不同，裁量时要分开。
  • 第二项托运人的告知义务有三项内容：正式名称、污染危害性、应当采取的防护措施。三项缺一即违法。
  • 第四项夹带与谎报罚格最重，十万元至二十万元。理由是它彻底破坏了信息链，让承运方与主管机关都蒙在鼓里。
  • 第五项针对「污染危害性不明」的货物，要求事先评估。这一项是兜底，防止用「不知道」逃避义务。
  • 第四项的「夹带」与「谎报」是两种手法：夹带是藏在普通货里，谎报是把危险货说成普通货。两者后果相同。
  • 本条的最高罚格二十万元，比无证倾倒（二百万元）低得多。立法者的判断是：这一条管的是信息义务，实际污染另有条文。
  • 与第一千一百五十三条第三项的分工：那一条管「未经批准进出港」，本条管「申报与告知是否真实」。
  • 与国际海运危险货物规则的关系：本条的很多具体要求由该规则细化，判断标准要回到规则。

一、条文原文

法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百五十六条
  • 违反本法规定，有下列情形之一的，由负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构按照职责分工责令改正，处以罚款：
  • （一）未报或者谎报船舶载运污染危害性货物事先申报事项；
  • （二）托运人未将托运的污染危害性货物的正式名称、污染危害性以及应当采取的防护措施如实告知承运人；
  • （三）托运人交付承运人的污染危害性货物的单证、包装、标志、数量限制等不符合对所交付货物的有关规定；
  • （四）托运人在托运的普通货物中夹带污染危害性货物或者将污染危害性货物谎报为普通货物；
  • （五）需要船舶载运污染危害性不明的货物，未按照规定事先进行评估。
  • 有前款第一项情形的，处一万元以上五万元以下的罚款；有前款第三项、第五项情形之一的，处二万元以上十万元以下的罚款；有前款第二项情形的，处五万元以上十万元以下的罚款；有前款第四项情形的，处十万元以上二十万元以下的罚款。
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二、五项四档与两类主体

把五项与四档罚格排在一起，能看清立法者的轻重判断。

项主体义务内容罚格
一承运方事先申报，不得未报或者谎报一万元至五万元
二托运人如实告知正式名称、污染危害性、防护措施五万元至十万元
三托运人单证、包装、标志、数量限制符合规定二万元至十万元
四托运人不得夹带，不得谎报为普通货物十万元至二十万元
五承运方性质不明时事先评估二万元至十万元

这张表最值得注意的是主体分布。托运人占了三项，而且罚格最高。 这个安排合理——货物是什么、有多危险、包装怎么做，只有托运人最清楚。承运方是被动接收信息的一方，它的义务是申报（把收到的信息报给主管机关）与评估（信息不足时先查清）。

第一项与第二项的关系。 第二项是托运人告知承运人，第一项是承运人向主管机关申报。两个环节，两个主体，两条义务。承运人申报不实，可能是因为托运人告知不实。这时承运人可以主张自己已尽审核义务，但注意：申报义务是独立的，不能因为「托运人给的信息就是错的」而完全免责，只能作为裁量情节。

第四项与其他项的关系。 第四项是第二项、第三项的加重形态。托运人不告知，是消极的不作为；托运人夹带或者谎报，是积极的欺骗。两者性质不同，罚格差一倍。

三、第一项：事先申报管什么

第一项「未报或者谎报船舶载运污染危害性货物事先申报事项」，主体是承运方。

申报的时间。 通常在船舶进出港前，向海事管理机构申报。申报的内容包括：货物名称、类别、数量、包装、装载位置、应急措施。

「未报」与「谎报」的区别。 未报是完全没申报；谎报是申报了但内容不实。前者是程序缺失，后者是信息失真。两者的可责性不同：谎报往往是为了规避监管（比如怕被要求特殊配载、怕被拒绝进港），主观恶性更高。

「申报事项」的范围。 指申报单上要求填写的各项内容。谎报其中任何一项，都构成本项。常见的谎报包括：把危险货报成普通货、少报数量、错报类别、隐瞒包装缺陷。

罚格一万元至五万元。 这一档是本条最低。理由是：申报是程序义务，申报不实虽然影响监管，但实际污染另有条文处理。

与第一千一百五十三条第三项的区别。 一千一百五十三条第三项管「载运污染危害性货物的船舶未经批准进出港口或者装卸作业」，是「批准」环节。本条第一项是「申报」环节。批准是事前许可，申报是事前告知。两者可以并存：申报了但没获批准，落一千一百五十三条；获批准了但申报不实，落本条。

四、第二项：托运人的三项告知义务

第二项「托运人未将托运的污染危害性货物的正式名称、污染危害性以及应当采取的防护措施如实告知承运人」，罚格五万元至十万元。

三项内容，缺一即违法。

第一，正式名称。 不是商品名、不是俗称，是危险货物名录中的正式运输名称。用商品名托运危险货，是实务中最常见的违规——「清洗剂」「溶剂」「添加剂」这类名称，无法判断危险性质。

第二，污染危害性。 包括类别、特性、对海洋环境的危害程度。这一项决定船舶的配载、隔离、应急方案。

第三，应当采取的防护措施。 包括泄漏处置、灭火方法、人员防护、中和材料。这一项在事故中是救命的。

「如实告知」的标准。 告知的内容要与货物实际情况一致。不一致即违法，不问是否造成后果。

罚格五万元至十万元。 比第一项高、比第四项低。理由是：告知不实直接影响承运方的判断与应急准备，危害比单纯申报不实大；但毕竟还没有积极欺骗。

与第四项的分界。 第二项是「告知了但不实」或者「没告知」；第四项是「夹带」或者「谎报为普通货」。前者是不实，后者是掩盖。掩盖的罚格更高。

五、第三项：单证、包装、标志、数量限制

第三项「托运人交付承运人的污染危害性货物的单证、包装、标志、数量限制等不符合对所交付货物的有关规定」，罚格二万元至十万元。

四类要求。

单证。 包括危险货物申报单、包装检验证明、物质安全数据表。单证要与货物一致，要随货同行。

包装。 要符合包装类别的性能要求。包装不合格，运输中容易破损泄漏。

标志。 包括危险品标志、海洋污染物标记、方向标志。标志不清或者缺失，装卸人员无法识别风险。

数量限制。 部分货物对单件、单舱、整船数量有限制。超限装载增加事故后果。

「等」字是兜底。 除四类外，还有隔离要求、温控要求、通风要求等。

罚格二万元至十万元。 与第五项同档。这一项是技术性义务，违规的直接后果是运输安全风险，不是必然污染。

六、第四项：夹带与谎报为什么最重

第四项「托运人在托运的普通货物中夹带污染危害性货物或者将污染危害性货物谎报为普通货物」，罚格十万元至二十万元，是本条最高。

两种手法。 夹带是把危险货藏在普通货里，不申报、不标志；谎报是把危险货按普通货申报。两者的共同点是：承运方、主管机关、装卸人员都不知道真相。

为什么罚得最重。 三个理由。

第一，彻底破坏信息链。 其他的违规，至少还有部分信息可查（比如申报了但报错、告知了但不全）。夹带与谎报是把信息链从源头切断，整条船都在错误信息下运行。

第二，应急措施全错。 按普通货配载的船，消防、隔离、通风、洗舱方案都是按普通货设计的。一旦危险货泄漏或者起火，船员的处置方式可能加剧后果。

第三，主观上是故意。 夹带与谎报不可能过失完成——要把危险货伪装成普通货，需要刻意安排。故意的可责性远高于过失。

罚格十万元至二十万元。 十倍于第一项的下限。这个差距反映的就是主观恶性的差别。

与刑事的衔接。 夹带危险货造成重大事故的，可能构成以危险方法危害公共安全罪、非法运输危险物质罪。行政罚款不免除刑事责任。

举证的重点。 夹带与谎报的认定，关键是「托运人知道或者应当知道货物性质」。证据包括：采购合同、物质安全数据表、内部往来邮件、包装方式、历史申报记录。托运人主张「不知道货物有危险」，要有客观依据。

七、第五项：性质不明先评估

第五项「需要船舶载运污染危害性不明的货物，未按照规定事先进行评估」，罚格二万元至十万元。

这一项是兜底。 前面四项都假定「知道货物是什么」，这一项处理「不知道」的情形。

「污染危害性不明」的两种情形。 一是新物质、新配方，名录里没有；二是混合物，成分复杂，性质难以判断。

评估的程序。 通常委托有资质的机构做危害性评估，出具评估报告，据此确定运输条件。评估的费用由托运人承担。

为什么把义务给承运方。 条文的写法是「需要船舶载运……未按照规定事先进行评估」，主体是决定载运的一方，通常是承运方。但实际操作中，评估所需的信息来自托运人，所以托运人有配合义务。

罚格二万元至十万元。 与第三项同档。

实务中的规避手法。 有的托运人把新物质说成「已列名物质的混合物」，从而绕过评估。这时可能同时构成第二项（告知不实）与第五项（未评估），按较重的一档处理。

八、信息链与责任分配

五项其实是一条信息链的五个节点。

节点一，托运人掌握信息。 货物是什么、有多危险、怎么防护，托运人最清楚。这是第二项。

节点二，信息传递给承运人。 托运人如实告知，承运人才能正确配载。这是第二项。

节点三，单证与实物一致。 包装、标志、单证要与申报内容一致。这是第三项。

节点四，承运人向主管机关申报。 这是第一项。

节点五，信息不足时补全。 性质不明先评估。这是第五项。

五个节点中，托运人是信息源，承运人是信息传递者，主管机关是信息使用者。链条断了，责任按节点分配：源头断（第二、三、四项）罚托运人；传递断（第一、五项）罚承运方。

这个分配的实务意义。 船方收到处罚决定书，先看落在哪一项。落第一项、第五项，是船方的责任；落第二、三、四项，是托运人的责任，船方不应被罚。实务中常见的错误，是把托运人谎报的责任算到船方头上——除非船方明知或者应当知道，否则不应承担。

九、与相邻规定的分工

与第一千一百五十三条第三项的分工。 那一条管「未经批准进出港或者装卸」，是批准环节；本条管申报与告知的真实性。两者可以并存。

与危险货物运输规则的分工。 国际海运危险货物规则、国内水路危险货物运输规则细化了分类、包装、标志、隔离的具体要求。本条的「有关规定」指向这些规则。判断某项包装是否合格，要回到规则的具体条款。

与固体废物进口管理的关系。 有的污染危害性货物同时也是固体废物（比如某些废料）。这类情形还受固体废物进口管理规定约束，可能构成另外的违法。

与安全生产法的关系。 危险货物运输的安全管理，还受安全生产法与危险化学品安全管理条例约束。多条线并行，同一行为可能被多个机关处罚，但罚款只能一次。

十、要件与举证

要件（违法构成）判断标准谁来举证
货物属于污染危害性货物危险货物名录、危害性评估报告行政机关
第一项：未申报申报系统无记录、申报超期行政机关
第一项：申报不实申报单与实物比对、检测报告行政机关
第二项：托运人未告知或者告知不实托运单、往来函件、物质安全数据表行政机关
第三项：单证包装标志数量不符单证核对、包装检验、标志检查、数量清点行政机关
第四项：夹带或者谎报开箱查验、舱内实货与申报比对、包装伪装痕迹行政机关
第四项：托运人明知采购合同、内部邮件、历史记录行政机关
第五项：性质不明未评估货物成分资料、评估报告缺失行政机关
已如实告知书面告知函、签收记录当事人
包装标志符合规定包装检验证明、标志照片当事人
不知道且不应当知道货物性质供货方提供的资料、检测报告当事人
已完成评估评估报告、备案记录当事人

举证上有两个特点。第一，第四项的「明知」是主观要件，行政机关往往用客观证据推定，当事人可以用「供货方提供的资料不实」来反证。第二，主体错位是常见抗辩，船方可以主张相关义务属于托运人。

十一、边界与不适用

第一，非污染危害性货物不适用本条。 普通货物的申报问题，适用其他规定。

第二，内河运输不适用本条。 本条属于海洋污染防治一节，内河危险货物运输适用内河交通安全管理相关规定。

第三，托运人的义务不能转给承运人。 合同约定「一切申报事务由船方负责」，不能免除托运人的法定告知义务。

第四，本条不设停业关闭与吊证。 手段只有责令改正与罚款。

第五，本条不免除民事与刑事责任。 造成污染损害的赔偿、构成犯罪的责任，与本条并行。

第六，第四项与第二项可能竞合。 谎报同时也是告知不实，这时按较重的一档（第四项）处罚，不并罚。

十二、给实务的三句话

第一句，先看主体是托运人还是承运方。五项分工明确，主体错位就是适用法律错误。

第二句，夹带与谎报罚得最重，因为它是故意。争这一项，重点在「知不知道」，不在「报没报」。

第三句，「污染危害性不明」不是免责理由，是评估义务的触发条件。用「不知道」推脱，反而落第五项。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百五十六条撰写，与《中华人民共和国海洋环境保护法》法律责任章、防治船舶污染海洋环境管理条例及第一千一百五十三条对照，核对日期 2026 年 10 月。条文以库内正式文本为准，污染危害性货物名录与包装标志要求请以现行有效文本为准。本文不构成正式法律意见。