水污染行政处罚的第一个难点，从来不是罚多少钱，而是找对条文。企业收到一份处罚决定书，上面写的违法事实是「向水体排放油类」，援引的却是排污许可管理条例；或者事实是「污水处理设施未正常运行」，援引的却是超标排放。这类援引错误，在复议和诉讼里往往比罚款数额本身更容易成为突破口。

⁠​‌​‌​​‌​‌‌‌​‌​‌​​​​‌‌​‌​‌‌​‌‌‌​​‌​‌‌‌​‌​‌​‌​‌‌​​⁠

法典第一千一百三十五条就是解决这个问题的。它只有一句话：「违反本法第二编第三分编规定，适用本节规定予以行政处罚。」这句话不带任何罚格，看起来什么也没说，实际上把整条找法路径定了下来——义务在水污染防治那一编，罚则在第五编这一节。先找义务、再找罚则，顺序不能颠倒。

这一篇要做三件事。第一，讲清转引条款到底有多大分量，它解决了什么、又没有解决什么；第二，把本节十一条按结构分成三类，让读者一眼看出哪一条自带罚格、哪一条只有关闭、哪一条把处罚权分给了两个部门；第三，说明本节与前面监测、环评、排污许可三节的分工，为什么「适用本节规定」不能被读成「只能适用本节」。

先看这几个要点

  • 第一千一百三十五条是转引条款，不是罚则，本身不能作为处罚依据单独援引，必须与第二编第三分编的具体义务条款配对使用。
  • 「适用本节规定」的意思是本节有规定的适用本节，不是「只能适用本节」。本节没有覆盖的违法行为，仍要回到第一节至第三节或者第十四节去找。
  • 本节十一条分三种结构：九条自带罚格（1136 至 1140、1142 至 1145）、一条只有关闭没有罚款（1141）、三条把处罚权分给两个部门（1142、1143、1144 归海事管理机构与渔业渔政主管部门）。
  • 罚格最重的是第一千一百三十六条第二项，二十万元以上二百万元以下，全节唯一突破一百万的档次。
  • 罚格最轻的是第一千一百四十五条第二款对个人的五百元以下，以及第一千一百四十二条的五千元起。
  • 本节所有条文都删掉了「县级以上人民政府」的层级限定，改由生态环境主管部门或者「按照职责分工」的部门直接处罚。
  • 第一千一百三十六条、第一千一百三十七条都规定了代履行，但措辞不同：前者是「可以指定」，后者是「指定」，去掉「可以」二字。
  • 第一千一百四十三条把冲滩拆解单独提到十万元以上一百万元以下，比旧法的一万至十万高了十倍。
  • 本节没有一条把「造成实际污染后果」作为唯一要件，多数是行为罚或者状态罚，结果只影响档次。
  • 找法顺序固定为五步：定行为、定义务、定主体、定档次、定并罚。

一、条文原文

法条依据
国家法律法规数据库 ↗

一句话，二十七个字。没有行为描述，没有处罚种类，没有罚款幅度，没有执法主体。单看这一条，什么也做不了。

这就是转引条款的典型形态。它的功能不在自身，而在连接。

二、转引条款的分量：一句话把两编接了起来

法典的体例是「行为规范在前、责任规范在后」，这是大陆法系法典的常规做法，也是我国生态环境立法的既有传统。污染防治各分编规定的是「不得怎样」「应当怎样」，法律责任编规定的是「违反了怎么罚」。两者之间必须有一座桥，否则执法机关拿着义务条款找不到罚则，法官拿着罚则找不到义务。

第一千一百三十五条就是这座桥。它要解决三个问题。

第一，解决义务条款不带罚则的问题。 第二编第三分编里，大量条文只有行为规范没有法律责任，比如关于排污口设置、关于水污染物排放标准执行、关于地下水保护措施的要求。这些条文本身不能作为处罚依据，必须经由第一千一百三十五条接到本节。

第二，解决罚则分散的问题。 水污染违法行为，有的落在监测环节（伪造监测数据）、有的落在环评环节（未批先建）、有的落在许可环节（无证排污）、有的落在排放环节（超标、偷排、倾倒）。前三个环节的罚则分别在第一节至第三节，排放环节的罚则在本节。第一千一百三十五条把「本节」这个范围划出来，是为了让第四类违法行为有一个集中的落点。

第三，解决特别规定优先的问题。 同样的行为，可能同时触犯本节和第一节至第三节，也可能同时触犯本节和第十四节的技术服务机构条款。第一千一百三十五条「适用本节规定」这六个字，在不冲突的范围内起着确定优先适用的作用。

但它没有解决一个问题，这一点在实务中最容易被误读：它没有说「只能适用本节」。

三、十一条的三种结构

把本节十一条摊开看，结构并不统一。按罚则的形态，可以分成三类。

第一类，自带罚格的九条。 第一千一百三十六条至第一千一百四十条、第一千一百四十二条至第一千一百四十五条。这九条的结构基本一致：先写「违反本法规定，有下列情形之一的」，再写责令改正或者责令停止违法行为，再写罚款幅度，最后写情节严重的停业关闭。差别在罚款档次，从五百元到二百万元，跨了四个数量级。

第二类，只有关闭没有罚款的一条。 第一千一百四十一条，建设不符合国家产业政策的小型严重污染水环境的生产项目，由所在地设区的市、县级人民政府责令关闭。这一条没有罚款，也没有责令改正，直接就是关闭。 在全节十一条里是唯一的。它的立法逻辑是：这类项目本身就不该存在，不是整改能达到合规的问题，所以不给改正机会，也不设罚款档次，只给一个结果。

第三类，把处罚权分给两个部门的三条。 第一千一百四十二条、第一千一百四十三条、第一千一百四十四条，执法主体都是「海事管理机构、渔业渔政主管部门按照职责分工」。这三条管的都是船舶、港口、码头环节，不归生态环境主管部门。这一点在实务中经常被搞错——同样是水污染，发生在岸上归生态环境，发生在水上归海事和渔政。

把三类放在一起看，会发现一个规律：罚款越重的条款，执法主体越集中；罚款越轻的条款，执法主体越分散。 最重的第一千一百三十六条第二项归生态环境主管部门独家；最轻的第一千一百四十二条五千元起，归两个部门分工。这不是偶然，是执法能力与案件性质的匹配。

四、与前三节的分工

水污染违法行为的罚则，在本节之外还有三个出处，必须分清。

监测环节，第一节（第一千零八十五条至第一千零九十三条）。 排污单位未按规定自行监测、未安装自动监测设备、篡改伪造监测数据，这些行为的罚则在第一节，不在本节。本节处理的是「排放行为本身违法」，第一节处理的是「监测义务没有履行」。两者可能并存，但不能互相替代。

环评环节，第二节（第一千零九十四条至第一千一百条）。 建设项目未批先建、重大变动未重新报批，罚则在第二节。本节第一千一百四十五条管的是饮用水水源保护区内的建设项目，那是选址违法，与环评程序违法是两件事。同一个项目可能既违反选址规定又未批先建，此时两条并用，不构成重复处罚。

许可环节，第三节（第一千一百零一条至第一千一百一十二条）。 无证排污、超许可排放，罚则在第三节。本节第一千一百四十条管的是向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水，这是排放去向的特殊形态，与许可无关。

分清这四块，才谈得上准确援引。实务中最常见的援引错误，是把本节的行为往第三节上套，或者把第三节的行为往本节上套。 前者会漏掉本节特有的责令停产整治和代履行，后者会把没有许可义务的主体错误纳入处罚范围。

还有两个出处容易被忘掉。

一个是第五编第一章的法律责任通则。 通则规定处罚种类、裁量规则、从重从轻、责任主体认定、时效这些共性问题。本节条文里写的「责令停止违法行为」「限制生产、停产整治」「停业关闭」，具体怎么执行、怎么计算期限，都要回到通则和行政处罚法。本节解决「罚什么」，通则解决「怎么罚」。

另一个是第十四节的技术服务机构条款。 水污染治理设施运营单位出具虚假运行记录、监测机构出具虚假监测报告、环保设施验收机构弄虚作假，这些行为的罚则不在本节，在第十四节。本节管的是排污者，第十四节管的是服务者。

这两块加进来，水污染处罚的条文体系才算完整：一节转引、十一条罚则、通则兜底、第十四节管服务方。

五、找法五步

结合本节十一条的结构，找法可以固定为五步。

第一步，定行为。 先把违法事实还原成条文里的动作：是「排放」还是「倾倒」，是「贮存」还是「输送」，是「新建」还是「改建」，是「未配备」还是「未运行」。动词不同，条文不同。第一千一百三十六条第一款第三项是「在水体清洗」，第一千一百三十七条第三项是「利用沟渠坑塘输送或者贮存」，差一个动词就是两条完全不同的罚则。

第二步，定义务。 找到第二编第三分编里对应的义务条款。这一步最容易被跳过。没有义务条款，就没有违法。 比如第一千一百三十九条第四项要求「致使下游最近的灌溉取水点的水质不符合农田灌溉用水水质标准」，这个结果要件的判断标准，来自农田灌溉水质标准，而标准本身是技术规范，不是法典条文。

第三步，定主体。 本节有四种执法主体：生态环境主管部门、海事管理机构、渔业渔政主管部门、设区的市县级人民政府。第一百一百四十一条的关闭是人民政府作出，不是部门作出；第一千一百四十二至一千一百四十四条是海事与渔政分工。主体错了，处罚决定直接无效，不是瑕疵。

第四步，定档次。 本节有三处需要分项定档：第一千一百三十六条五项分三档、第一千一百三十七条四项分两档、第一千一百三十九条四项分两档。分档的依据是违法行为的性质，不是后果的轻重。同样排放一吨废水，排的是油类还是剧毒废液，罚款差十倍。

第五步，定并罚。 本节的罚则不是孤立适用的。责令停产整治、限制生产、代履行、停业关闭、行政拘留、按日连续处罚、生态环境损害赔偿，都可能与罚款并存。并罚的判断标准是一事不再罚原则的边界，不是「能不能一起用」。

六、本节与旧法的对应关系

把本节十一条与旧《水污染防治法》法律责任章对照，能看出立法者的取舍。

要件（法典条文）对应旧法条文主要变化
第一千一百三十五条 转引无全新条款，旧法没有转引设计
第一千一百三十六条 五项排放倾倒第八十五条 九项九项拆为五项加地下水三项，放射性两项移出
第一千一百三十七条 地下水四项第八十五条第七至九项拆为四条，新增采油厂
第一千一百三十八条 泉域岩溶区无全新条款
第一千一百三十九条 四项部分对应第八十三条消防废物、稀释排放、灌溉渠道三项新增
第一千一百四十条 污水集中处理设施第八十三条第四项删掉「未按照规定进行预处理」前提
第一千一百四十一条 小型项目关闭第八十七条主体表述改为「设区的市、县级」
第一千一百四十二条 船舶设备证书第八十九条罚格从二千至二万提到五千至五万
第一千一百四十三条 船舶排放倾倒第九十条拆为三款，冲滩拆解提十倍
第一千一百四十四条 港口接收设施无全新条款
第一千一百四十五条 水源保护区第九十一条、第九十二条三款合并，删掉处分条款

这张表最值得注意的一列是「主要变化」。十一条里有三条是全新的（1135、1138、1144），有两条发生了结构性拆分（1136、1137），有一条罚格提高了十倍（1143 第二款）。这意味着不能拿旧法条文直接套新案，尤其是地下水、船舶、水源保护区三块。

七、要件与举证

要件（违法构成）判断标准谁来举证
主体适格是否为第二编第三分编义务条款指向的义务人执法机关
义务存在第二编第三分编或配套法规是否有明确义务执法机关
行为违反义务客观行为是否落入本节某一项的描述执法机关
主观状态本节不要求故意，过失亦可罚；故意影响档次与是否移送执法机关初步证明，当事人可反证
结果要件仅 1139 第四项、1143 第一款后段要求结果执法机关
处罚主体是否为法定主体（生态环境、海事、渔政、政府）执法机关
档次对应违法行为是否落入对应分项执法机关
程序合法告知、听证、送达、期限执法机关

这张表里最容易被忽略的是第二行「义务存在」。很多处罚决定书写得头头是道，违法事实、证据、罚格都对，但通篇找不到违反了哪一条义务。在行政诉讼中，这一栏空缺往往比罚格错误更致命。

八、边界与不适用

第一，第一千一百三十五条不能单独作为处罚依据。 它没有行为描述、没有罚格、没有主体，单独援引等于没有援引。正确的做法是「违反第二编第三分编第某条，依据第一千一百三十五条转引至第一千一百三十六条第某项处罚」。

第二，「适用本节规定」不是排他条款。 本节没有规定的水污染违法行为，仍要回到第一节至第三节或者第十四节。比如水污染治理设施运营单位出具虚假报告，本节没有对应条文，要走第十四节的技术服务机构条款。

第三，本节不管饮用水水源保护区的排污口设置。 旧法第八十四条专门规定了保护区内设置排污口的处罚，法典把排污口违法统一收进第三节的排污许可部分，本节第一千一百四十五条只管建设项目和人为活动两类，不包括设置排污口。

第四，本节不管放射性废水。 旧法第八十五条第五、六项规定了放射性固体废物和含放射性物质废水的处罚，法典把放射性污染防治整体移到第十节，本节第一千一百三十六条第四项只剩「含热废水或者含病原体的污水」。放射性废水按第十节处理，罚格可能更重。

第五，本节不管污泥。 旧法第八十八条规定了污泥处理处置不符合国家标准的处罚，执法主体是城镇排水主管部门。法典本节没有污泥条款，相关违法走城镇排水与污水处理条例或者固体废物污染环境防治法。

第六，本节不管水污染事故。 旧法第九十四条对造成水污染事故的罚款按直接损失的百分之二十、百分之三十计算，法典本节没有这一条。事故类违法走第五编第一章法律责任通则与生态环境损害赔偿制度。

九、给实务的三句话

给企业： 收到水污染罚单，第一件事不是算钱，是看它援引的义务条款在不在、对不对。如果决定书通篇只有罚则没有义务条款，这就是最硬的抗辩点。

给执法者： 本节十一条的执法主体有四种，写决定书之前先确认自己有没有这个权。海事和渔政的案子，生态环境部门不能代罚；人民政府的关闭决定，部门不能代作。

给代理人： 十一条里有三条是全新的、两条是结构重排的，拿旧法案例做参照时要格外小心。特别是地下水、船舶、水源保护区三块，旧法的判例思路可能已经完全套不上。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百三十五条及本节全部条文，与《中华人民共和国水污染防治法》法律责任章逐条对照撰写，核对日期 2026 年 10 月。条文以库内正式文本为准，分编编号与配套标准请以现行有效文本为准。本文不构成正式法律意见。