油气绿色开发、风光核与两个能源目标：四条的加法与两处程序缺口

非化石能源发展目标这一套制度，在法典里被拆成两条：第一千零一十八条管目标怎么定、怎么监测、怎么公布，第一千零一十九条管可再生能源在能源消费中的最低比重。两条都只有一句话，都写着“国务院能源主管部门会同有关部门”。与《能源法》原文相比，删掉的恰好是“国务院”三个字，以及“报国务院批准”这道程序。程序缺口比实体内容更值得注意——目标没有批准环节，监测没有频次要求，公布没有载体和期限。这一篇把四条一起读，把加法和减法逐处对清楚。

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先看这几个要点

• 第一千零一十六条是这一节里减法最重的一条。《能源法》第二十九条有四款，法典只用了三款，且第一款换了主题。旧法开头两句“加大石油、天然气资源勘探开发力度，增强石油、天然气国内供应保障能力”和第二款“陆上与海上并重，鼓励规模化开发致密油气、页岩油、页岩气、煤层气等非常规油气资源”，整体没有承接。法典这一条的第一款讲的是“绿色高效开发”与“与可再生能源融合发展”，是另一个角度。
• “与可再生能源融合发展”是新提法。旧法没有。实务指向很清楚：油气田配套风电光伏、绿电制氢、油田地热利用、岸电替代。这类项目的审批难点不在能源政策，在用地用海和电网接入。
• 第一千零一十七条四款里，两款被截断。水电只留“统筹开发与生态保护、严格控制小型水电站”，旧法第二款“开发建设和更新改造水电站应当符合流域相关规划，统筹兼顾防洪、生态、供水、灌溉、航运”未承接。核电只留“积极安全有序发展”，旧法第二款关于国务院能源主管部门统筹协调全国核电发展和布局、对规划选址设计建造运行各环节监督管理的内容未承接。
• 生物质能的四项具体利用方式被删干净。旧法写“因地制宜发展生物质发电、生物质能清洁供暖和生物液体燃料、生物天然气”，法典只剩“鼓励合理开发利用生物质能”。四个具体业态全部消失，全法典检索“生物液体燃料”零命中。
• 第一千零一十八条删了“国务院”三个字。旧法写“会同国务院有关部门”，法典写“会同有关部门”。字面上一改，义务主体范围从国务院层级扩到不特定层级。
• 报国务院批准这道程序不见了。《可再生能源法》第七条要求全国总量目标“报国务院批准后执行，并予公布”，还要分省确定各行政区域目标并公布。法典第一千零一十八条、第一千零一十九条都没有批准环节，也没有分省分解。
• “向社会公布”是可申请、可诉的义务性表述。目标完成情况不公布，公民、企业可以依政府信息公开制度申请公开；无正当理由不公开的，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。这是这两条里少数能落到程序上的抓手。
• 两个目标的分子不同。第一千零一十八条是非化石能源，含核电；第一千零一十九条是可再生能源，不含核电。同一份能源消费总量，两个指标算出来的比例不一样，考核时不能互换。

一、条文原文

二、第一千零一十六条：油气三款，上游两款整体消失

2.1 与《能源法》第二十九条的逐款对照

四款变三款，新增一款，删掉两款半。 这是本节四条里改动幅度最大的一条。

2.2 为什么删掉上游

上游勘探开发那两款，是《能源法》里“增强国内供应保障能力”的核心表述。删掉它，不等于国家不再鼓励勘探开发——而是这件事不属于生态环境保护法典的调整范围。

法典第四编的主题是绿色低碳发展，管的是“怎么转”；勘探开发的产业政策属于能源法、矿产资源法的地盘。把上游两款删掉，是法典在体系上的自我限缩。这种限缩有个实际后果：

油气企业主张勘探开发的政策支持，依据只能是《能源法》第二十九条第一款、第二款，不能引法典。 无论是申请用地用海、主张税收优惠、还是应对地方以“生态保护”为由限制勘探，法律依据的落点都在旧法。反过来，行政机关以法典第一千零一十六条论证“限制勘探开发”的，属于把鼓励性条款读成限制性条款，是解释错误。

2.3 “与可再生能源融合发展”到底指什么

这是新增的表述，旧法没有，其他国家法律也没有直接对应。从产业实践看，至少覆盖四种形态：

“融合发展”这四个字目前没有配套规范。 没有专门许可类型，没有专门技术标准，也没有专门的支持政策。项目能不能落地，取决于地方能源主管部门和自然资源主管部门的会商结果。这是典型的“政策先行、规范滞后”状态。

实务提醒：这类项目最容易卡在矿权重叠上。油气探矿权、采矿权的范围覆盖了光伏阵列，光伏项目的用地用海手续就办不下来。解决路径是签订矿权重叠区的共同开发协议，或者由地方自然资源部门出具不重叠的确认意见。没有这两样，项目批不下来。

2.4 非常规油气为什么不再提

旧法第二款点名了四类：致密油气、页岩油、页岩气、煤层气。法典一个字都没提。全法典检索“页岩”只命中一处——第二百零七条，讲禁燃区内改用“天然气、页岩气、液化石油气、电或者其他清洁低碳能源”，是把页岩气当清洁燃料看，不是当勘探开发对象看。

这不是政策转向。 页岩油气、煤层气的开发鼓励政策仍在《能源法》第二十九条第二款，以及矿产资源法、煤层气产业政策里。法典不提，是因为这些内容属于资源开发政策，不属于绿色低碳转型规范。

但有一个真问题：煤层气在法典里出现了两次，都是在“利用”和“排放”层面——第一千零一十五条第三款讲“开展煤层气开采利用”，第二百零三条讲“煤层气排放应当符合相关标准规范”。也就是说，煤层气在法典里的身份是“煤矿共伴生资源”和“大气污染源”，不是“非常规天然气”。这个身份差异影响适用哪一套规范：作为煤矿共伴生资源利用，走能源主管部门和煤炭管理部门；作为大气污染源，走生态环境主管部门。

2.5 删掉“优化产业布局和结构”的后果

旧法第三款前半句是“国家优化石油加工转换产业布局和结构”。这半句删了，只留“鼓励采用先进、集约的加工转换方式”。

炼化项目的布局管理，依据不再是能源法这一条。 现在靠的是石化产业规划布局方案、地方国土空间规划、环评和能耗碳排放评价。也就是说，一个炼化项目选址不合规，不会直接违反《能源法》第二十九条第三款，而是违反规划、违反环评要求。

这对诉讼有影响。 过去有当事人以“违反国家优化石油加工转换产业布局和结构的要求”主张某个炼化项目违法，这条路径现在窄了。要主张违法，得落到具体规划、具体许可、具体标准上。

三、第一千零一十七条：四款，风光最完整，水电核电各断一款

3.1 四组对照

风光那一款是逐字照搬。

与法典第一千零一十七条第一款比对，一字不差。六个动作：推进、坚持并举、加快基地建设、支持分布式就近开发、合理有序开发海上风电、积极发展光热发电。

生物质、海洋能、地热那一款是合并加删减。

四款变一款，删掉四个具体业态。 这个减法在实务上不是小事，详见 3.4。

水电和核电各自只承接了第一款。

两条都是两款规定，法典各取第一款，第二款都留在旧法。

3.2 水电第二款未承接：小水电整治的依据在哪

旧法第二款是一条硬要求：水电站的开发和更新改造，“应当符合流域相关规划，统筹兼顾防洪、生态、供水、灌溉、航运等方面的需要”。法典只留了“严格控制开发建设小型水电站”。

第二款没有承接，意味着什么？

第一，水电站建设与流域规划符合性的判断标准，仍然在《能源法》第二十四条第二款。 同时《水法》《长江保护法》《黄河保护法》各有自己的规划符合性要求。法典删掉这一句，不等于放松，而是因为这些要求已经在别的法里写得更细。

第二，小水电清理整改的依据不全是法典。 近几年各地的小水电清理整治，法律依据是《长江保护法》相关条款、各流域规划、以及地方性法规。法典第一千零一十七条第三款只提供了一句“严格控制开发建设小型水电站”，不构成清理整治的直接依据。

第三，“严格控制”不等于“禁止”。 条文的表述是严格控制，不是全面禁止。判断某个小水电项目该不该退出，要看是否位于自然保护区核心区、缓冲区，是否影响生态流量，是否属于违法违规建设。这些判断都有专门依据，不能只引这一款。

第四，生态流量是实务焦点。 小水电站纠纷绝大多数围绕生态流量下泄。这条线的依据在水法、长江保护法、黄河保护法和地方规定，不在法典这一款。

3.3 核电第二款未承接：监管职责去哪了

旧法第二款有两层内容：统筹协调全国核电发展和布局；对核电站规划、选址、设计、建造、运行各环节的监督管理。

法典只留“国家积极安全有序发展核电”这一句政策表述。监管职责的条款消失了。

监管依据去哪了？ 主要在《核安全法》。核设施选址、建造、运行、退役的许可，核安全监督，辐射环境监测，都在核安全法及其配套条例里。民事赔偿责任在核损害赔偿的相关规定里。法典保留这一句，只是确认核电属于绿色低碳转型的组成部分。

一个容易搞错的点：核电计入非化石能源，但不计入可再生能源。这一点在上一篇里已经说过，这里再强调一次，因为第一千零一十八条和第一千零一十九条紧挨着，两个指标的分子不同。

还有一个政策信号值得注意：“积极安全有序”六个字，与“安全可靠有序”（第一千零一十二条）的用词高度重合。这不是巧合，是同一套平衡逻辑在核电领域的表达：积极是态度，安全是底线，有序是节奏。

3.4 生物质四个业态被删：补贴争议会更难打

这是本篇最实务的一处减法。

旧法点名了四个业态：生物质发电、生物质能清洁供暖、生物液体燃料、生物天然气。法典全部删掉，只留“鼓励合理开发利用生物质能”。

为什么会删？ 从体系上看，法典管的是生态环境，不管产业业态；生物质发电的上网电价、补贴、消纳，属于可再生能源法和价格政策；生物液体燃料的推广，属于交通能源政策。删掉具体业态，是把产业政策留给专门法。

但删了之后，三个实务问题会更难处理：

问题一，生物质发电项目的补贴资格认定。 争议焦点通常是“项目是否属于国家鼓励的生物质发电”。旧法有明确的业态表述，可以直接对应；法典只剩“合理开发利用生物质能”，解释空间变大。解决路径是回到《可再生能源法》和可再生能源电价附加的资金管理办法，以文件列举的业态为准。

问题二，生物质清洁供暖的性质认定。 一个秸秆成型燃料供热项目，属于“可再生能源利用”还是“固体废物处置”？两者的补贴、税收、许可完全不同。法典删掉“生物质能清洁供暖”这个业态，认定难度上升。这时要看项目的原料来源、产品形态、是否并网，逐项判断。

问题三，生物液体燃料的销售体系义务。 《可再生能源法》第三十一条规定，石油销售企业未按规定将符合国家标准的生物液体燃料纳入燃料销售体系的，要承担赔偿责任并可能被罚款。这条义务的前提是“符合国家标准的生物液体燃料”，标准在，义务就在。法典删除业态表述，不影响这条旧法的适用。

一个反向的提醒：法典既然删掉了具体业态，“合理开发利用”这四个字就成了唯一的口径。什么叫合理？至少包括三层：原料不与人争粮、不与粮争地；转化过程本身的能耗和排放可接受；产品全生命周期的碳减排是真实的。这三层如果过不了，即使属于生物质利用，也很难主张政策支持。

3.5 光热发电为什么被单列

风光那一款里，前五项讲的是风电和光伏，最后一项突然写“积极发展光热发电”。光热发电装机量远小于光伏，为什么单列？

因为它解决的是光伏解决不了的问题——储能和调峰。 光热电站配熔盐储热，可以做到夜间发电、可以参与调峰。在新能源占比高的电网里，光热的系统价值大于其电量价值。

这一个词的法律意义有限，但政策意义不小。 它意味着光热发电在法典层面被确认为独立的可再生能源技术路线，不再是光伏的附属品。后续的价格政策、消纳责任权重计算、绿色电力证书核发，都可能据此区分对待。

四、第一千零一十八条：目标、监测、公布的三段式

4.1 与两部旧法的对照

把三条摆在一起，差异很清楚：

两处程序缺口：

缺口一，“国务院”三个字被删。 旧法限定“国务院有关部门”，法典只写“有关部门”。字面上，参与制定的部门范围从国务院层级扩到不特定层级。这个改动的实际意义要看配套办法，但至少留下了一个解释空间：地方能源主管部门能不能参与制定全国目标？条文没排除。

缺口二，批准环节消失。 《可再生能源法》第七条要求全国总量目标报国务院批准后执行。法典没有这一道。目标的效力等级因此变得模糊：它是国务院批准的约束性指标，还是部门制定的工作目标？

这个模糊有实际后果。 如果目标未经国务院批准，企业主张“某个用能项目违反国家非化石能源发展目标”，法院很难支持——因为目标本身不是行政法规，也不是国务院文件。反过来，地方政府以“完成非化石能源目标”为由限制某类项目，同样缺少直接的规范依据。

4.2 三段式各自的落点

第一段，制定目标。 主体是国务院能源主管部门会同有关部门。目标的形式是“中长期发展目标”，具体年限没有写，实践中通常与国家五年规划、碳中和时间表衔接。

第二段，按年度监测。 “按年度”是频次要求，比旧法更明确。但监测什么、怎么监测、监测结果报给谁，条文没写。从制度设计看，监测至少要覆盖：非化石能源消费量、占一次能源消费的比重、分品种（水、风、光、生物质、核）的构成、分省完成情况。

第三段，向社会公布。 这是唯一能落到程序上的义务。

4.3 “向社会公布”能不能作为申请公开的依据

可以。 理由有三层：

第一层，条文用的是“并”字连接。 “按年度监测……并向社会公布”，公布不是可选项，是与监测并列的义务。

第二层，公布对象是“社会”，不是“有关部门”。 这意味着公开范围不受内部文件限制。

第三层，有配套的公开制度。 依政府信息公开制度，公民、法人可以申请公开行政机关在履行职责过程中制作或者获取的、以一定形式记录保存的信息。年度监测结果属于这一类。申请被拒或者逾期不答复的，可以申请行政复议，也可以提起行政诉讼。

实务上要注意两点：

一是申请的表述要具体。 不要写“请公开非化石能源开发利用情况”，要写“请公开某年度非化石能源消费量、占一次能源消费比重及分品种构成的数据”。表述越具体，行政机关以“申请内容不明确”为由要求补正的空间越小。

二是区分“应当公开”和“可以公开”。 这一条是应当公开。但如果数据涉及国家秘密、商业秘密，仍可依法不予公开。此时行政机关要说明理由，不能只写“涉密”二字。

4.4 与碳排放双控的衔接

《能源法》第五条第二款提出“建立能源消耗总量和强度双控向碳排放总量和强度双控全面转型新机制”。法典第一千零三条只承接了第一款（节约能源、提高能效），第二款未承接——这一处在前面几篇已经说过。

那么非化石能源目标与碳排放双控是什么关系？是手段与结果的关系。 提高非化石能源消费比重，是降低碳排放强度的主要路径。所以第一千零一十八条的目标完成情况，会直接影响碳排放强度指标的考核结果。

但两个指标体系不能互相替代。 非化石能源比重高，不等于碳排放强度低——如果能源消费总量增长过快，即使非化石比重上升，碳排放总量仍可能上升。反过来，碳排放强度下降，也可能是因为节能而不是因为能源结构改变。考核时两个指标要一起看。

五、第一千零一十九条：最低比重目标

5.1 与非化石能源目标的口径差别

三个差别值得展开：

差别一，含不含核。 这是最容易出错的地方。假设某年非化石能源比重达到百分之二十，其中核电占百分之二，那么可再生能源比重只有百分之十八。用错指标，考核结论会差两个百分点。

差别二，“最低”两个字是硬约束。 第一千零一十八条是“发展目标”，第一千零一十九条是“最低比重”。最低意味着不可突破的下限，性质上更接近约束性指标。这也解释了为什么第一千零一十九条要写“组织实施”，而第一千零一十八条只写“制定”。

差别三，组织实施没有分解条款。 条文说“制定并组织实施”，但没说由谁实施、怎么分解到地方、怎么分解到企业。这个缺口由《能源法》第二十三条第一款补：目标由国务院能源主管部门会同国务院有关部门制定并组织实施；具体落地靠第二十三条第二款的消纳保障机制，也就是法典第一千零二十条。

5.2 目标与机制之间少了一环

从规范链条看，应该是：目标（第一千零一十九条）——分解（缺）——机制（第一千零二十条）——考核（《能源法》第二十三条第三款，法典未承接）。

中间缺了两环：分解和考核。

• 分解：可再生能源最低比重目标怎么落到省、市、企业？《可再生能源法》第七条第二款有分省确定目标的制度，但那是“开发利用中长期目标”，不是“最低比重目标”。两个目标能不能互相代替，没有明确规定。实践中的做法是通过消纳责任权重分解，也就是把比重目标转换成各省的消纳责任权重。
• 考核：《能源法》第二十三条第三款规定，国务院能源主管部门会同国务院有关部门对最低比重目标以及消纳责任的实施情况进行监测、考核。这一款法典没有承接。 考核依据只能回能源法。

这两处缺口合起来意味着：法典建立了目标和机制，但“谁来分解、谁来考核、考核结果怎么用”这三个问题，答案都在旧法。这是第四编的典型写法——只写方向和框架，把操作细节留给专门法。

5.3 企业能不能被直接按比例考核

不能。 第一千零一十九条的义务主体是国务院能源主管部门，不是企业。企业承担的是消纳责任，依据是第一千零二十条和《能源法》第二十三条第二款，按国家有关规定确定，不是直接按最低比重目标折算。

实务中常见的错误做法是：地方把全省的可再生能源比重目标按用电量比例分摊给企业，要求每家企业购买相应比例的绿电，不买就处罚。这种做法的问题在于：

第一，没有法律依据。 消纳责任的分解要“按照国家规定”，国家规定指的是消纳责任权重制度的具体办法，不是地方自行按比例分摊。

第二，处罚没有依据。 法典和能源法都没有为未完成消纳责任设定罚则。唯一沾边的是《可再生能源法》第二十九条，但那条针对的是电网企业未完成收购，罚的是电网企业，罚基是发电企业的经济损失额。

第三，救济路径是清楚的。 企业收到这类要求，可以申请行政复议或者提起行政诉讼，主张行政机关超越职权、适用法律错误。

六、要件与举证

七、边界与不适用

第一，第一千零一十六条不构成勘探开发的限制依据。 条文三个动词都是“鼓励”“支持”。以本条论证应当限制油气勘探开发，是把鼓励性条款读反了。上游产业政策的依据在《能源法》第二十九条第一款、第二款。

第二，第一千零一十七条不适用于电力市场交易和电价。 这一条管的是开发利用方向。电价形成、辅助服务、现货市场，依据是《电力法》《能源法》和国家价格政策。

第三，第一千零一十七条第三款不构成小水电退出的直接依据。 “严格控制开发建设小型水电站”是政策表述，具体项目是否退出，要看自然保护地、生态保护红线、生态流量等专门规定。

第四，第一千零一十七条第四款不涉及核安全监管。 核设施的许可、监督、应急，依据是《核安全法》及配套条例。法典这一款只确认核电属于绿色低碳转型的组成部分。

第五，第一千零一十八条、第一千零一十九条都不为企业设定义务。 义务主体是国务院能源主管部门。企业承担义务的依据是消纳保障机制、节能审查、碳排放管理，不是这两条。

第六，这两条都不产生独立的处罚权。 目标没完成、监测没做、公布没公布，法典没有罚则。《能源法》第七十二条的罚则只覆盖四类情形（不公示服务规范、不公开管网信息、不提供价格成本数据、不报送信息），不含目标未完成。

第七，两个目标都不能直接用于项目审批的否决。 项目能不能上，看的是规划符合性、环评、节能审查、碳排放评价。以“不符合非化石能源发展目标”为由否决具体项目，缺少直接依据。

八、给实务的三句话

第一句，油气的上游政策不在法典里。 勘探开发、非常规油气、陆海并重，全在《能源法》第二十九条。法典只留“绿色高效开发”和“与可再生能源融合发展”。主张政策支持、应对限制措施，引条要引对。

第二句，水电和核电各自都有一款留在旧法。 水电流域规划符合性看《能源法》第二十四条第二款，核电监管看《核安全法》。只引法典第一千零一十七条第三款、第四款，会漏掉真正的判断标准。

第三句，两个目标的口径不一样，问题也不一样。 非化石能源目标含核电、只管到“制定加监测加公布”，公布不落实可以申请公开、可以复议诉讼；可再生能源最低比重目标是下限、写了“组织实施”但没有分解和考核，这两环在《能源法》第二十三条。企业被要求按比例购买绿电的，先问一句：分解依据是哪份文件。

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本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千零一十六条至第一千零一十九条、第二百零三条、第二百零七条、第一千零二十二条，以及《中华人民共和国能源法》第二十二条、第二十三条、第二十四条、第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十九条、第七十二条、第七十五条，《中华人民共和国可再生能源法》第四条、第七条、第十四条、第二十九条、第三十一条撰写，核对日期 2026 年 10 月。非化石能源目标的口径、消纳责任权重的分解办法、生物质能各业态的政策归类，请以国务院能源主管部门的现行文件为准。本文不构成正式法律意见，具体案件请结合在案证据与地方执行口径另行判断。