节能审查这项制度正在发生一次实质变化。过去的固定资产投资项目节能审查，审的是“项目用能”——年综合能源消费量多少、能效水平如何、有没有采用先进工艺。第一千零九条把审查对象改成“对项目用能和碳排放情况开展综合评价”，两个对象、一个程序。这意味着一个项目即使能耗达标，碳排放强度不过关，也可能过不了审查。对于煤化工、水泥、电解铝这类高排放行业，这一改动的影响大于很多专门条款。
先看这几个要点
- “碳排放情况综合评价”是本批最重的一处加法：节能审查从单一能耗审查变成“用能加碳排放”双审。《节约能源法》第十五条只讲“节能评估和审查”，没有碳排放。审查口径变了，申报材料、评价方法、否决标准都要跟着变。
- 审查不过的法律后果在旧法：《节约能源法》第十五条规定“不符合强制性节能标准的项目，建设单位不得开工建设；已经建成的，不得投入生产、使用”，罚则在第六十八条（责令停止建设或停止生产使用、限期改造，不能改造的责令关闭）。法典第一千零九条只有一句“具体办法由国务院发展改革部门会同有关部门制定”。
- 第一千零一十条第三款是第四处明示引用：“重点用能单位的范围适用《中华人民共和国节约能源法》的有关规定。”前三处是第九百八十七条第二款（循环经济促进法）、第一千零一十三条（能源法、可再生能源法）、第九百零九条（防沙治沙法）。
- “每年”报送能源利用状况报告：法典明确“每年”，旧法第五十三条是“每年……报送上年度能源利用状况报告”。法典删掉“上年度”，期限的起算点变得模糊。
- 第一千零一十一条只保留了制度框架：《节约能源法》第十八条讲目录与办法由谁制定，第十九条讲生产者与进口商的标注义务、备案义务、禁止销售未标注产品、禁止伪造冒用，第十九条整条未承接。
- 能效标识的罚则在旧法：《节约能源法》第七十三条规定了三档处罚——应标未标三万到五万、未备案或者标识不合规一万到三万、伪造冒用或虚假宣传五万到十万、情节严重吊销营业执照。
- 节能审查的实务争点集中在“年综合能源消费量”：一千吨、五千吨标准煤两个门槛决定项目要不要单独做节能审查，还是只需在可研报告中说明。
一、条文原文
- 《中华人民共和国生态环境法典》第一千零一十条
- 县级以上人民政府节能主管部门应当会同有关部门加强对重点用能单位的节能管理。
- 重点用能单位应当每年向节能主管部门报送能源利用状况报告。节能主管部门应当对重点用能单位报送的能源利用状况报告进行审查。
- 重点用能单位的范围适用《中华人民共和国节约能源法》的有关规定。
- 《中华人民共和国生态环境法典》第一千零一十一条
- 国家对家用电器等使用面广、耗能量大的用能产品，实行能源效率标识管理。能源效率标识管理的产品目录和具体管理办法，由国务院发展改革部门会同国务院市场监督管理部门制定并公布。
二、第一千零九条：节能审查的三层结构
2.1 与《节约能源法》第十五条的对照
| 节约能源法第十五条 | 法典第一千零九条 | 变化 |
|---|---|---|
| 国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度 | 国家实行固定资产投资项目节能审查制度 | 删“评估”，合并为“节能审查” |
| 不符合强制性节能标准的项目，建设单位不得开工建设；已经建成的，不得投入生产、使用 | 未承接 | 法律后果留在旧法 |
| 政府投资项目不符合强制性节能标准的，依法负责项目审批的机关不得批准建设 | 未承接 | 留在旧法 |
| 具体办法由国务院管理节能工作的部门会同国务院有关部门制定 | 对项目用能和碳排放情况开展综合评价。具体办法由国务院发展改革部门会同有关部门制定 | 新增碳排放综合评价；授权主体明确为发展改革部门 |
三处实质变化：
第一，审查对象扩围。 从“用能”扩到“用能加碳排放”。
第二，法律后果没有承接。 “不得开工建设”“不得投入生产使用”这两句在法典里找不到。这意味着认定“未通过节能审查擅自开工”的违法性，依据仍然在《节约能源法》第十五条，处罚在第六十八条。
第三，“评估”二字被删。 旧法叫“节能评估和审查”，评估是建设单位自己做、审查是政府做。法典只写“审查”，评估环节可能是被并入审查程序，也可能是留给具体办法规定。
2.2 碳排放综合评价要评什么
条文只说“综合评价”，没说什么内容。从政策走向看，至少包括四项：
| 评价内容 | 具体指标 | 可能的口径 |
|---|---|---|
| 项目碳排放总量 | 年二氧化碳排放量 | 按能源消费量与排放因子核算 |
| 碳排放强度 | 单位产品或者单位增加值的碳排放 | 对标行业先进值或者基准值 |
| 用能效率 | 单位产品综合能耗 | 对标能耗限额标准 |
| 减碳措施 | 工艺路线、能源结构、碳汇或者CCUS | 措施可行性与效果 |
“综合评价”的关键在于权重。 能耗达标但碳强度高的项目，能不能过？条文没有答案，留给具体办法。
一个可以预判的方向：碳排放评价会与区域碳排放总量和强度控制挂钩。在碳排放指标紧张的地区，即使项目能效领先，也可能因为占用碳排空间而被否。
2.3 审查的三个门槛
节能审查的实际操作，取决于项目的年综合能源消费量：
| 门槛 | 要求 | 依据 |
|---|---|---|
| 年综合能耗一千吨标准煤以下 | 一般不需要单独节能审查，在可研报告中说明 | 具体办法 |
| 一千吨至五千吨标准煤 | 由地方节能主管部门审查 | 具体办法 |
| 五千吨标准煤以上 | 由省级节能主管部门审查 | 具体办法 |
| 特别重大项目 | 可能由国家层面审查 | 具体办法 |
“年综合能源消费量”是全部争议的焦点。 它的计算涉及三个变量：能源品种的折标系数、是否扣除可再生能源与原料用能、是否按达产年计算。
三个常见争议：
争议一，原料用能是否扣除。 石化、化工行业的原料用能（如石脑油制乙烯）是否计入综合能耗，直接决定项目是否跨过门槛。现行政策允许符合条件的原料用能不计入，但条件严格。
争议二，可再生能源是否抵扣。 项目自建光伏、购买绿电，能否抵扣综合能耗？现行政策对绿电抵扣有专门规定，抵扣比例与认定方式要看具体文件。
争议三，折标系数取值。 电力折标系数有等价值与当量值两种，取值不同，综合能耗差异很大。等价值按供电煤耗折算，当量值按热功当量折算，前者数值大得多。
2.4 未通过审查的后果
法典没有承接后果条款，所以要回《节约能源法》：
- 《中华人民共和国节约能源法》第六十八条第二款
- 固定资产投资项目建设单位开工建设不符合强制性节能标准的项目或者将该项目投入生产、使用的，由管理节能工作的部门责令停止建设或者停止生产、使用，限期改造；不能改造或者逾期不改造的生产性项目，由管理节能工作的部门报请本级人民政府按照国务院规定的权限责令关闭。
三个要点：
第一，处罚对象是“不符合强制性节能标准”，不是“未办理审查手续”。 这两个是不同的违法类型。未办手续但项目本身达标，处理方式通常是补办、责令整改；项目本身不达标，才是这一条的对象。
第二，先责令停止建设或者停止生产使用，限期改造。 不是直接罚款。
第三，不能改造或者逾期不改造的，报请政府责令关闭。 这是最重的后果。
实务提示：企业被查出未办节能审查，第一件事是判断项目本身是否符合强制性节能标准。符合的，争取补办；不符合的，要评估改造可行性与成本，因为后面的路径通向关闭。
三、第一千零一十条：重点用能单位
3.1 三款的分工
第一款给主管部门设职责：加强管理。
第二款给企业设义务：每年报送能源利用状况报告；给主管部门设审查职责。
第三款是范围条款，明文引用《节约能源法》。
3.2 范围为什么引旧法
《节约能源法》第五十二条确立的标准是：
| 类别 | 标准 |
|---|---|
| 年综合能源消费总量一万吨标准煤以上的用能单位 | 重点用能单位 |
| 国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府管理节能工作的部门指定的年综合能源消费总量五千吨以上不满一万吨标准煤的用能单位 | 重点用能单位 |
法典不重复这个标准，直接引旧法。这是立法技术上“接口条”的典型——把可变的标准留在单行法，法典只作指引。
实务意义：重点用能单位名单会随标准调整而变化。判断某企业是否属于重点用能单位，要查两个东西——年综合能源消费量数据，以及省级节能主管部门公布的名单。
3.3 “每年”与“上年度”的差别
旧法第五十三条：“重点用能单位应当每年向管理节能工作的部门报送上年度的能源利用状况报告。”
法典第一千零一十条第二款：“重点用能单位应当每年向节能主管部门报送能源利用状况报告。”
删掉了“上年度”。 三个字的差别：
- 旧法的报告对象明确是上一年度的数据，报送时间通常在次年的某个时点；
- 法典只讲“每年报送”，报的是哪一段的数据不明确。
这个模糊在实务中会引发争议：企业按自然年报送，主管部门要求按上年度报送，两边对不上。解决只能靠具体办法或者地方规定。
建议的解释：结合“每年”与信息报送的通常做法，仍应理解为报送上一完整年度的数据，时间在次年一季度至二季度。但这只是解释，不是条文。
3.4 能源利用状况报告的内容与审查
报告内容通常包括：能源消费情况（分品种、分环节）、能源利用效率、节能目标完成情况、节能措施、存在的问题与整改计划。
审查的重点在三处：
- 数据是否与统计报表、能源计量数据、购销发票一致；
- 单位产品能耗是否达到能耗限额标准；
- 节能目标是否完成，未完成的理由是否成立。
审查后果：如果发现超过单位产品能耗限额标准用能，转入《节约能源法》第十六条第二款的限期治理程序；情节严重的，按第七十二条报请政府责令停业整顿或者关闭。
这一条与上一节的第一千零八条形成呼应：能耗限额标准的制定依据在《节约能源法》第十三条第二款，超限额的处理依据在第十六条第二款与第七十二条，重点用能单位的范围在第五十二条。整条链条都在旧法。
四、第一千零一十一条：制度保留与义务缺失
4.1 与《节约能源法》第十八条、第十九条的对照
| 节约能源法 | 法典第一千零一十一条 |
|---|---|
| 第十八条：国家对家用电器等使用面广、耗能量大的用能产品，实行能源效率标识管理。实行能源效率标识管理的产品目录和实施办法，由国务院管理节能工作的部门会同国务院市场监督管理部门制定并公布 | 承接，只把“实施”改“具体管理” |
| 第十九条第一款：生产者和进口商应当对列入目录的用能产品标注能源效率标识，在产品包装物上或者说明书中予以说明，并按照规定报……备案 | 未承接 |
| 第十九条第二款：生产者和进口商应当对其标注的能源效率标识及相关信息的准确性负责。禁止销售应当标注而未标注能源效率标识的产品 | 未承接 |
| 第十九条第三款：禁止伪造、冒用能源效率标识或者利用能源效率标识进行虚假宣传 | 未承接 |
法典只保留了“实行这项制度”和“谁定目录与办法”，把“谁有什么义务、禁止什么行为”全部留在旧法。
这个减法的影响在于：法典层面找不到能效标识的义务条款。要认定“未标注能效标识”违法，必须引《节约能源法》第十九条。
4.2 罚则的三档
- 《中华人民共和国节约能源法》第七十三条
- 违反本法规定，应当标注能源效率标识而未标注的，由市场监督管理部门责令改正，处三万元以上五万元以下罚款。
- 违反本法规定，未办理能源效率标识备案，或者使用的能源效率标识不符合规定的，由市场监督管理部门责令限期改正；逾期不改正的，处一万元以上三万元以下罚款。
- 伪造、冒用能源效率标识或者利用能源效率标识进行虚假宣传的，由市场监督管理部门责令改正，处五万元以上十万元以下罚款；情节严重的，吊销营业执照。
三档对应三类行为：应标未标（三万至五万）、未备案或标识不合规（一万至三万，须逾期不改）、伪造冒用或虚假宣传（五万至十万，情节严重吊销执照）。
执法主体是市场监督管理部门，不是节能主管部门。这一点在投诉举报时经常搞错。
4.3 能效标识与绿色产品认证的区别
两个制度经常被混用：
| 制度 | 性质 | 依据 | 强制力 |
|---|---|---|---|
| 能源效率标识 | 强制（列入目录的产品必须标注） | 节约能源法第十八条、第十九条 | 强制，可罚 |
| 绿色产品认证 | 自愿 | 认证认可条例与绿色产品认证目录 | 自愿，不可罚 |
| 节能产品认证 | 自愿 | 节约能源法第二十条 | 自愿，不可罚 |
能效标识是强制的，这一点最容易被误解为“自愿”。 只要产品在目录内，不标注即违法。
五、三条的共同特征：制度在法典，义务与罚则在旧法
| 条 | 法典保留 | 留在旧法的内容 | 引用要点 |
|---|---|---|---|
| 1009 | 制度名称、审查对象、授权立规 | 审查不通过的法律后果、处罚 | 引《节约能源法》第十五条、第六十八条 |
| 1010 | 管理职责、年报义务、审查职责、范围指引 | 重点用能单位标准、能源管理负责人制度、节能目标责任制 | 引《节约能源法》第五十二条至第五十五条 |
| 1011 | 制度、目录与办法制定权 | 标注义务、备案义务、禁止性规定、罚则 | 引《节约能源法》第十九条、第七十三条 |
这个结构提示一件事：法典第四编第三章的“能源节约”这一节，本质上是一次体系整理，把散落在《节约能源法》里的制度按绿色转型的逻辑重新排列，但没有重建义务与责任。真正的规范内容仍在旧法。
对律师来说，这意味着两件事：
一是检索成本上升。看到法典的条文，要知道它背后对应旧法的哪几条，否则会得出“法律没有规定”的错误结论。
二是引条风险上升。只引法典，会被认为不专业；只引旧法，会被问“法典怎么规定的”。正确做法是两层并引，说清分工。
六、要件与举证
| 要件（1009 节能审查） | 判断标准 | 谁来举证 |
|---|---|---|
| 属于固定资产投资项目 | 立项批复、备案证明 | 主管部门举证 |
| 达到节能审查门槛 | 年综合能源消费量计算书 | 建设单位举证计算依据；主管部门可重新核算 |
| 未办理节能审查或者审查未通过 | 审查意见、批复文件 | 主管部门举证无审查意见 |
| 项目不符合强制性节能标准 | 能效水平对标、能耗限额对标 | 主管部门举证；建设单位举证达标 |
| 要件（1010 重点用能单位年报） | 判断标准 | 谁来举证 |
|---|---|---|
| 属于重点用能单位 | 年综合能源消费量、省级公布名单 | 主管部门举证名单；企业可举证能耗未达标 |
| 未报送能源利用状况报告 | 报送记录、系统数据 | 主管部门举证未报送 |
| 报告内容不实 | 与统计报表、发票、计量数据比对 | 主管部门举证差异 |
| 要件（1011 能效标识） | 判断标准 | 谁来举证 |
|---|---|---|
| 产品列入能效标识目录 | 目录文本 | 市场监管部门举证 |
| 应当标注而未标注 | 产品实物、包装、说明书 | 市场监管部门举证 |
| 标识不合规或者未备案 | 备案记录、标识样式 | 市场监管部门举证 |
| 伪造、冒用或者虚假宣传 | 标识比对、宣传材料 | 市场监管部门举证 |
七、边界与不适用
第一，第一千零九条不适用于技术改造项目之外的非固定资产投资项目。 节能审查的对象是固定资产投资项目。单纯的管理改进、工艺参数调整，不构成固定资产投资项目，不适用本条。
第二，节能审查不等于环评。 两个程序独立，都要办。节能审查管用能与碳排放，环评管污染物排放与生态影响。有的项目节能审查过了、环评没过，有的相反。
第三，第一千零一十条的义务主体只限重点用能单位。 非重点用能单位没有年度报告义务，但有能源计量、能源统计的一般义务（依《节约能源法》与统计法）。
第四，第一千零一十一条不产生标注义务。 标注义务在《节约能源法》第十九条。只引法典第一千零一十一条作出处罚，属适用法律错误。
第五，这三条都不适用于居民用能。 居民用电、用气、购买家电，适用能效标识的消费者保护规则与价格政策，不适用重点用能单位与节能审查的规定。
第六，这三条都不适用于交通运输工具的燃油消耗。 机动车、船舶的燃料消耗量管理，依据是《节约能源法》的相关条款与行业规定，不在本节。
八、给实务的三句话
第一句，节能审查现在要算两本账：能耗账和碳排账。 申报材料里只写能耗、不写碳排放，会被要求补正。高排放行业还要准备好碳排空间从哪来的说明。
第二句，重点用能单位的判断要两个证据：能耗数据和名单。 只看能耗不看名单，可能漏掉被指定的五千吨级企业；只看名单不看数据，可能错过新增的万吨级企业。
第三句，能效标识的处罚依据在旧法。 法典第一千零一十一条只有制度框架，标注义务在《节约能源法》第十九条、罚则在第七十三条。执法主体是市场监管部门，不是节能主管部门。
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本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千零九条至第一千零一十一条，以及《中华人民共和国节约能源法》第十五条、第十八条、第十九条、第二十条、第五十二条至第五十五条、第六十八条、第七十三条撰写，核对日期 2026 年 10 月。节能审查的具体门槛、申报材料与碳排放评价方法请以国家发展改革部门的现行办法为准。本文不构成正式法律意见，具体案件请结合在案证据与地方执行口径另行判断。