施工扬尘的罚则，在法典里被拆成了两条线：一条管工地围墙以内，一条管工地与工地之间的路上。围墙以内是第一千一百二十八条，罚的是施工单位不设围挡、不洒水、土方不清运不覆盖；路上是第一千一百二十九条，罚的是渣土车不密闭、不按规定路线走。

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这两条看起来都是扬尘，法律构造完全不同。第一千一百二十八条的执法主体是住房城乡建设等部门，罚款一万到十万；第一千一百二十九条的执法主体是县级以上地方人民政府确定的监督管理部门和海事管理机构，罚款二千到二万。同一个工地的同一个扬尘问题，被查的是围墙内还是围墙外，适用的是两条不同的罚则，救济路径、举证重点、甚至能不能继续施工都不一样。

这一篇要讲清三件事。第一，第一千一百二十八条第一款列举的五项措施、两类情形，边界在哪；第二，第二款为什么单独把义务压给建设单位；第三，第一千一百二十九条相比旧法多了什么，为什么「车辆不得上道路行驶」这句话在执行上有个绕不过去的坎。

先看这几个要点

  • 第一千一百二十八条第一款：施工单位未设硬质围挡，或者未采取覆盖、分段作业、择时施工、洒水抑尘、冲洗地面和车辆等有效防尘降尘措施的；建筑土方未及时清运，或者在场地内堆存时未采用密闭式防尘网遮盖的——责令改正，处一万元以上十万元以下，拒不改正的责令停工整治。
  • 第一千一百二十八条第二款：建设单位未对暂时不能开工的建设用地的裸露地面覆盖，或者未对超过三个月不能开工的建设用地的裸露地面绿化、铺装、遮盖的，依照前款处罚。
  • 执法主体是住房城乡建设等部门，不是生态环境部门。 这一点是所有扬尘案件的第一道分岔。
  • 与旧《大气污染防治法》第一百一十五条相比，本条删掉了「县级以上人民政府」这个层级限定，改为「按照职责分工」。
  • 第一款第二项的对象从「建筑土方、工程渣土、建筑垃圾」收窄为「建筑土方」，且遮盖义务加了「在场地内堆存时」这个限定。
  • 第一千一百二十九条第一款的对象从「车辆」扩为「车辆和船舶」，情形新增「未按照规定路线行驶」，执法主体新增海事管理机构。
  • 罚则是二千元以上二万元以下，定额区间，与遗撒量无关。
  • 「责令停工整治」和「车辆不得上道路行驶」都不是行政处罚，是行政命令性质的处理，不适用行政处罚的裁量规则，但可以单独复议诉讼。
  • 拒不改正才停工，意味着第一次查处必须给改正机会，直接停工属于适用法律错误。
  • 两条都不以「造成实际污染」为要件，属于行为罚，只要措施不到位即可处罚。

一、条文原文

法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百二十八条
  • 违反本法规定，施工单位有下列情形之一的，由住房城乡建设等部门按照职责分工责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停工整治：
  • （一）施工工地未设置硬质围挡，或者未采取覆盖、分段作业、择时施工、洒水抑尘、冲洗地面和车辆等有效防尘降尘措施；
  • （二）建筑土方未及时清运，或者在场地内堆存时未采用密闭式防尘网遮盖。
  • 违反本法规定，建设单位未对暂时不能开工的建设用地的裸露地面进行覆盖，或者未对超过三个月不能开工的建设用地的裸露地面进行绿化、铺装或者遮盖的，由住房城乡建设等部门按照职责分工依照前款规定予以处罚。
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法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百二十九条
  • 违反本法规定，运输煤炭、垃圾、渣土、砂石、土方、灰浆等散装、流体物料的车辆和船舶，未采取密闭或者其他措施防止物料遗撒，或者未按照规定路线行驶的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门、海事管理机构按照职责分工责令改正，处二千元以上二万元以下的罚款；拒不改正的，车辆不得上道路行驶。
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二、第一千一百二十八条第一款：五项措施与两类情形

这一款的写法是把「应当做什么」和「没做怎么罚」压在一句话里，读起来密，实际上结构很清楚。

第一项是措施类。 前半句是一个单独的义务：施工工地应当设置硬质围挡。后半句是一组义务：覆盖、分段作业、择时施工、洒水抑尘、冲洗地面和车辆等有效防尘降尘措施。

注意「硬质围挡」四个字。这不是随便拉一道挡板就合格，硬质指的是实体材料，彩钢板、砌体、装配式围挡都算，彩条布、密目网、竹胶板临时挡一挡不算。实务中检查的第一眼往往就看围挡是不是连续、有没有缺口、高度够不够，这些细节各地有具体标准。

后半句的五项措施是列举加「等」字。 覆盖指裸土盖网，分段作业指不搞全线开花，择时施工指避开大风天气和特定时段，洒水抑尘指湿法作业，冲洗地面和车辆指出入口的洗车平台。这五项是常见做法，但「等有效防尘降尘措施」是开放式列举，意味着执法机关可以主张企业应当采取而未采取其他同等有效的措施。反过来说，企业只要证明已采取了与列举项同等有效的替代措施，也不构成违法。

第二项是物料类。 建筑土方未及时清运，或者清运不了在场地内堆存时不盖密闭式防尘网。两个行为是「或者」关系：不清运违法，清运不了堆着不盖也违法。这里没有第三种选择——既不清运也不覆盖，直接落这一项。

「及时」两个字是这一项最模糊的地方。 什么叫及时？没有全国统一标准，实践中通常结合土方量、施工进度、天气条件判断，很多地方在扬尘污染防治条例或者施工扬尘管理办法里给了具体天数。争议案件中，「及时」的认定往往要靠施工组织设计、监理记录、天气预报来还原当时的合理性。

两类情形的共同点是都不看结果。 条文没有要求「造成扬尘污染」或者「被监测超标」，只要措施不到位就构成违法。这一点在申辩时很重要：企业不能以「当天没起尘」「监测数据达标」作为免责理由。

三、建筑土方的义务为什么只留了「土方」

这是本条最值得注意的一处法源变化。

旧《大气污染防治法》第一百一十五条第一款第二项写的是「建筑土方、工程渣土、建筑垃圾未及时清运，或者未采用密闭式防尘网遮盖的」。三类对象并列。

法典第一千一百二十八条第一款第二项只写「建筑土方」。

删掉的两类去了哪里？ 工程渣土在外运环节由第一千一百二十九条管，建筑垃圾在产生、收集、运输、处置全链条上由固体废物污染环境防治法和地方建筑垃圾管理规定管。立法者把这一项收缩到「土方」，是把三类物质的义务回归各自的专门规范，避免一条罚则横跨三个管理体系。

遮盖义务加了限定。 旧法的表述是「未采用密闭式防尘网遮盖」，没有说明在什么状态下遮盖。法典加了「在场地内堆存时」。这个限定把遮盖义务的时间点固定在堆存状态：运出去的路上不适用本条，走第一千一百二十九条；堆在场地里才适用本条。

这个限定的实务意义双向的。 对执法机关，认定违法必须先证明土方处于「场地内堆存」状态，正在装车、正在外运的不能按本条罚；对企业，只要土方一进场就盖上，就不存在违法状态，不必纠结「及时」到底几天。

工程渣土、建筑垃圾不落本条，不等于没人管。 一处工地大量堆存建筑垃圾不覆盖，仍可能被认定为未采取有效防尘降尘措施（第一款第一项后半句的「等」字），或者由住建、城管部门按建筑垃圾管理规定处罚。定性时要看清证据指向的是哪类物质、哪个环节。

四、第二款：建设单位的裸地义务与三个时间点

第二款的义务主体变了：不是施工单位，是建设单位。

为什么要单独规定建设单位？ 因为暂时不能开工的建设用地，地上根本没有施工活动，施工单位可能还没进场，或者已经退场。这时候裸露地面的覆盖责任只能落在建设用地使用权人身上，也就是建设单位。

三个时间点对应三种义务。

第一个时间点：暂时不能开工。义务是覆盖裸露地面。覆盖的方式条文没限定，防尘网、密目网、铺设碎石、临时硬化都可以，达到防尘效果即可。

第二个时间点：超过三个月不能开工。义务升级为绿化、铺装或者遮盖三选一。这时候单纯盖网不够了，要么种上草，要么铺装硬化，要么用更持久的方式遮盖。

第三个时间点：一直不能开工。义务持续存在，直到开工或者土地另行处置。

「三个月」怎么起算？ 条文没有明说。合理的理解是从应当开工之日起算，实务中通常以土地出让合同约定的开工日期、施工许可证载明的开工日期、或者实际停工日期为起点。争议案件中，起算点的选择直接决定违法是否成立，这是可以争的地方。

第二款的处罚援引前款，但有个逻辑问题。 前款的罚则是「责令改正，处一万元以上十万元以下；拒不改正的，责令停工整治」。对建设单位适用「责令停工整治」，字面上说不通——建设单位本身不施工。合理的解释是责令建设工地停工整治，实际效果是让整个项目停下来。这个手段对建设单位的压力比罚款大得多，工期一停，资金成本、违约风险都上来了。

五、「责令停工整治」不是罚款

这一点必须讲清楚，因为它决定救济路径。

行政处罚法规定的处罚种类里没有「责令停工整治」。 责令停工整治属于行政机关要求当事人履行特定义务的行政命令，性质上接近责令改正的加重形态。它不适用行政处罚的裁量规则，不需要按过罚相当的四变量去权衡，但也不是随便就能下。

前提是「拒不改正」。 条文写得很清楚：先责令改正，处一万元以上十万元以下；拒不改正的，才责令停工整治。这意味着正常的执法顺序是：第一次检查发现违法，下达责令改正决定书并罚款；企业逾期不改或者改了又犯，才能启动停工整治。

跳过改正期直接停工，是适用法律错误。 实务中确有执法机关在第一次检查时就同时下罚款和停工决定，理由是扬尘严重、影响重大。这种情形下，企业可以主张程序违法：法律给了改正机会，行政机关没有给。

停工整治可以单独复议诉讼。 它不是处罚的附随效果，是独立的行政行为，对企业权利义务的影响甚至大于罚款。收到停工决定书，救济期限从决定书送达之日起算，不能等到罚款决定一起复议。

停工期间的费用谁承担？ 条文没写。人工、机械窝工、工期违约金，原则上由企业自己承担，因为停工的原因是自身违法。但如果是行政机关违法停工，企业可以主张赔偿，这时候要把停工造成的实际损失固定下来：人员工资表、机械租赁合同、甲方索赔函，一样都不能少。

六、第一千一百二十九条：对象从车辆扩到船舶

这一条管的是运输环节。

六类物料：煤炭、垃圾、渣土、砂石、土方、灰浆。 列举之后加「等散装、流体物料」，是开放式列举。散装指不包装的颗粒状、块状货物，流体指液体、浆体。判断标准是物理形态，不是货物名称，一车装的是不是「渣土」不重要，重要的是它是不是散装或者流体物料。

对象从车辆扩到船舶，是本条的一处新增。 旧《大气污染防治法》第一百一十六条只写「车辆」，法典加了「船舶」。相应地，执法主体在「县级以上地方人民政府确定的监督管理部门」之外加了「海事管理机构」，按职责分工，船舶归海事。

为什么要把船舶写进来？ 散货船在装卸、航行中的扬尘和遗撒同样是大气污染源，尤其是煤炭、砂石、矿建材料的港口转运环节。旧法把船舶留给水运和港口管理的规范，实践中容易出现两不管。法典把船舶并入本条，是补这个缺口。

两种违法情形：未采取密闭或者其他措施防止物料遗撒；未按照规定路线行驶。

第一种好理解：该盖不盖、该密闭不密闭，「其他措施」给了替代路径，比如加盖篷布、加装密闭罐体、湿法运输。

第二种是本条新增的独立违法。旧法只罚遗撒，不罚路线。法典把「未按照规定路线行驶」单列为一种情形，意味着即使车辆全程密闭、一滴没撒，只要没走规定路线，仍然违法。

七、「未按照规定路线行驶」是一条新违法

这条新情形的成立，依赖一个前置事实：当地规定了运输路线。

路线由谁规定？ 通常由城市管理、公安交管、住建或者地方人民政府指定的部门确定，形式可能是通告、备案要求、通行证载明路线，也可能是建筑垃圾处置核准文件里附的路线图。

三个要件。 第一，存在现行有效的路线规定；第二，规定的路线适用于该车辆、该物料、该时段；第三，车辆实际行驶路线与规定不一致。

「未按照规定路线」包括三种情况。 完全不按路线走；中途擅自变更路线；在规定时段之外通行。第三种容易被忽略——很多地方的路线规定是分时段的，夜间可以走的路白天不能走，走对了路但走错了时间，同样违法。

这一项的证据特点与遗撒不同。 遗撒要靠现场痕迹、视频、称重，路线违法靠的是轨迹数据：通行证、GPS 轨迹、卡口照片、监控视频。这类证据由行政机关掌握，企业申辩的空间主要在路线规定本身是否有效、是否适用于本案车辆。

为什么要管路线？ 表面上是交通秩序，实质是环境容量管理：把重载渣土车的通行压到环境敏感度低、扩散条件好的路段和时段，减少沿线的扬尘和噪声影响。理解了这一层，就明白路线规定不是可以商量的建议，是硬性要求。

八、「车辆不得上道路行驶」的执行难题

这一句是整条最特殊的地方。

它不是行政处罚。 行政处罚法列举的种类里没有「不得上道路行驶」。它的性质是行政机关在当事人拒不改正时采取的强制性的管理措施，效果是限制车辆的道路通行资格。

对车辆的限制，实际怎么落地？ 靠的是交管部门的配合：把违法车辆信息录入系统，路面检查时拦截，年检时卡住，通行证不予核发或者收回。单靠作出处罚决定的那个部门，没有路面执法权，措施落不了地。

这里有个主体错位的问题。 作出处罚的是「县级以上地方人民政府确定的监督管理部门」，而能拦车的是公安交管。两个部门之间的信息推送机制如果不畅，「不得上道路行驶」就是一句纸面上的话。实务中企业可以关注：处罚决定书是否载明了限制通行的具体内容和期限，是否抄送了交管部门。没有这些，措施不产生实际约束力。

对船舶，这一句没有对应措施。 条文只写「车辆不得上道路行驶」，没有写船舶不得航行。这是立法技术上的一个接缝：船舶的对应措施应当是禁止离港、限制航行，但条文没写。遇到船舶案件，执法机关只能依据海商、海事管理的相关规定处理，不能类推适用「不得上道路行驶」。

这一句能不能单独诉？ 可以。它虽然附在罚款之后，但对车辆营运的影响是独立的，当事人可以就限制通行措施单独申请复议或者提起诉讼。起诉时要针对作出该措施的机关，不要告错。

九、遗撒的举证：怎么证明是从这台车掉的

遗撒案件的争点几乎都集中在因果关系上：路上确实有撒漏，但凭什么说是这台车撒的。

行政机关的举证链条通常是四环。 第一环，现场发现遗撒物，拍照、录像、测量范围；第二环，遗撒物的性状与车辆装载物一致，比如同为灰白色膏状物、同为粒径五到十毫米的碎石；第三环，车辆在案发时段经过该路段，靠卡口照片、GPS 轨迹、通行证记录；第四环，车辆未密闭或者密闭不严，现场检查车斗遮盖状态。

四环缺一环，认定就动摇。 只有第一环和第二环，是推测；加上第三环，是高度可能；四环齐全，才能排除合理怀疑。企业申辩时不必否认遗撒事实，重点攻第三环和第四环：这台车当时走的是不是这条路段、遮盖装置当时是不是完好的。

多车同行的情形最难。 一个车队连续通过，路面出现连续撒漏带，行政机关往往对车队全部车辆处罚。这时候可以主张按份责任或者分别认定：每台车装载物不同、遮盖状态不同，不能一体推定。要求执法机关逐车提供轨迹与检查记录。

「其他措施」的证明责任在企业。 条文允许用密闭之外的其他措施，但企业要证明该措施确实能防止遗撒。用篷布但篷布破损、用湿法但水量不足、用密闭罐但阀门渗漏，都不构成「有效」。留好遮盖作业的记录、篷布更换的凭证、车辆出厂时的密闭装置合格证明，这些在申辩时都用得上。

十、执法主体：三个部门、三条线

这两条的执法主体不是同一个，混乱最常见。

第一千一百二十八条：住房城乡建设等部门按照职责分工。 施工工地扬尘归住建，市政工程可能归城管或者交通，园林绿化归园林部门。旧法写的是「县级以上人民政府住房城乡建设等主管部门」，法典删掉了「县级以上人民政府」的限定，改为「按照职责分工」——层级问题交给职责分工解决，不再在条文里固定。

第一千一百二十九条：县级以上地方人民政府确定的监督管理部门，加上海事管理机构。 「政府确定的部门」是个开放表述，各地不一样，有的地方是城管，有的是交通，有的是生态环境。船舶归海事。

两条的分界线是围墙。 工地围挡以内、土方堆存、施工作业，走第一千一百二十八条；出了工地大门在路上跑，走第一千一百二十九条。出入口的冲洗环节有点特殊：冲洗设施没建、没用在围墙内，落第一千一百二十八条第一款第一项；冲洗不彻底带泥上路造成遗撒，可能落第一千一百二十九条。

告错部门是常见错误。 收到扬尘罚单，第一件事是看落款单位：住建的章、城管的章、生态环境的章，对应的复议机关和诉讼被告完全不同。有些地方搞综合执法，一个部门挂几块牌子，这时候要看处罚决定书援引的职权依据。

十一、与地方扬尘条例的关系

这两条留了大量空间给地方规定。

「硬质围挡」的具体标准在地方。 高度、材质、连续性、底部封闭，各地扬尘污染防治条例或者施工扬尘管理办法都有细化，有的还分路段等级设定不同高度。执法时必须引用当地现行标准，不能凭一般印象判断。

「及时清运」的期限在地方。 有的地方规定土方堆放不得超过七日，有的按工程量分档，有的结合重污染天气应急要求临时收紧。

运输路线和时段在地方。 渣土车通行路线、限行时段、通行证管理，都在地方规定里。

由此产生两个实务要点。

要点一，处罚决定必须援引具体的规范依据。只写「未采取有效防尘措施」，不写违反了哪一条地方标准，属于认定事实不清。

要点二，地方标准本身可以质疑。标准明显超出上位法要求、未履行制定和公布程序、未设合理过渡期的，可以在复议诉讼中一并主张。这类主张成功率不高，但在个案中有时能换来裁量从轻。

十二、要件与举证

要件（违法构成）判断标准谁来举证
主体（一千一百二十八第一款）施工单位执法机关（施工合同、许可证、现场公示牌）
未设硬质围挡围挡缺失、材质不符、有缺口执法机关（现场照片、测量记录、地方标准）
未采取防尘降尘措施覆盖、分段、择时、洒水、冲洗任一项缺失执法机关（现场检查笔录、影像）
土方未及时清运超过地方规定期限仍在场地堆放执法机关（堆放时间证据、施工进度记录）
堆存未遮盖场地内堆存且未用密闭式防尘网执法机关（现场照片）
主体（一千一百二十八第二款）建设单位执法机关（土地出让合同、用地批文）
裸地未覆盖暂时不能开工且裸露地面未覆盖执法机关（现场勘验、开工日期证据）
超三个月未绿化铺装遮盖超过三个月不能开工执法机关（开工期限、停工记录）
拒不改正有责令改正决定且逾期未改或有改正后复发执法机关（责令改正书、复查记录）
主体（一千一百二十九）运输车辆、船舶的所有人或使用人执法机关（行驶证、船舶登记、运输合同）
物料属散装或流体按物理形态判断，不看名称执法机关（装载物照片、称重记录）
未密闭或未采取其他措施遮盖缺失、破损、密闭装置失效执法机关（现场检查、装置检验）
遗撒事实与因果现场遗撒物与装载物一致、车辆经该路段执法机关；当事人可争因果链完整性
未按规定路线行驶有现行路线规定且实际路线不符执法机关（路线文件、轨迹、卡口记录）
裁量适当一千一百二十八：一万至十万；一千一百二十九：二千至二万执法机关

十三、边界与不适用

第一，生态环境部门不能适用这两条。 第一千一百二十八条的主体是住房城乡建设等部门，第一千一百二十九条是政府确定的监督管理部门和海事，生态环境部门不在其中。

第二，没有造成扬尘不能作为免责理由。 两条都是行为罚，措施不到位即违法，与是否实际起尘无关。

第三，第一次检查不能直接责令停工整治。 必须经过责令改正、拒不改正两个步骤。

第四，工程渣土、建筑垃圾不落第一千一百二十八条第一款第二项。 该项只列建筑土方，渣土和建筑垃圾分别走运输环节和固体废物管理规定。

第五，车辆在场地内倒运不适用第一千一百二十九条。 该项管的是道路运输，场内倒运、土方内部转运落第一千一百二十八条。

第六，船舶不适用「不得上道路行驶」。 条文没有为船舶设定对应的限制措施，不能类推。

十四、给实务的三句话

第一句，先看围墙在哪边。围墙内的扬尘找住建，围墙外的运输找政府确定的部门和海事，两条罚则的数额差五倍，主体错了一切都错。

第二句，责令改正决定书是必经程序。没有它，罚款之后的停工整治、不得上路都失去前提，这是最容易抓的程序漏洞。

第三句，遮盖与冲洗要留痕。覆盖的照片、洒水记录、洗车台账、篷布更换凭证，这些日常管理材料在事后就是最好的免责或者从轻证据。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百二十八条、第一千一百二十九条与《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十五条、第一百一十六条撰写，核对日期 2026 年 10 月。条文以库内正式文本为准，围挡标准、清运期限与运输路线请以当地现行规定为准。本文不构成正式法律意见。