绿色消费激励、以旧换新与政府绿色采购：一处义务升级与一处义务降格

政府绿色采购在国内已经做了十几年，但法律依据一直是两条腿走路：政府采购法第九条讲“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境”，循环经济促进法第四十七条讲“使用财政性资金进行采购的，应当优先采购节能、节水、节材和有利于保护环境的产品及再生产品”。前者是原则，后者是义务。法典第九百九十四条把后者改成了“鼓励、支持将再生材料和产品纳入政府绿色采购范围”——从“应当优先采购”到“鼓励、支持纳入范围”，义务降了一格。这个变化在实务中的后果很直接：采购人没有在采购文件里设置绿色要求，过去可能被认定为违反循环经济促进法的优先采购义务，现在很难再这样认定。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、第九百九十二条：激励机制的三段结构

“建立健全绿色消费激励机制”是第一段，讲制度；“扩大绿色低碳产品供给”是第二段，讲供给侧；“加强绿色消费宣传教育，推广绿色低碳生活方式，推动消费模式绿色转型”是第三段，讲需求侧。

注意一个逻辑顺序：先供给，后消费。 条文把“扩大绿色低碳产品供给”放在“推广绿色低碳生活方式”之前。这个顺序不是随意的——没有可负担的绿色产品供给，宣传绿色消费就是空话。

这一条没有义务主体，也没有具体措施。 它是一项制度宣示，实际抓手分散在四类政策里：

绿色消费激励机制的核心难题是“绿色溢价谁来付”。 绿色产品的成本通常高于普通产品，溢价要么由消费者承担（需要支付意愿），要么由财政承担（需要预算），要么由供应链消化（需要品牌溢价）。三种方式都有边界，所以激励政策总是在三者之间摆动。

三、第九百九十三条：一款承接、一款新增、三款消失

3.1 新款对照

3.2 第二款是本条唯一的“应当”

“县级以上人民政府应当采取有效措施，鼓励绿色低碳产品消费，按照国家规定支持消费品以旧换新。”

这是第九百九十三条里唯一的义务性表述，义务主体是县级以上人民政府，义务内容是“采取有效措施”和“支持”。

这个义务能不能诉？ 难。因为“采取措施”“支持”没有量化标准，也没有对应的罚则。但它可以作为一个辅助论据——比如地方在落实以旧换新补贴时设置不合理门槛、或者对符合条件的企业不予兑付，可以援引这一款说明地方政府负有支持义务。

以旧换新入法的意义主要在合法性背书。 补贴政策涉及财政资金使用、可能涉及对特定行业的差别待遇，有了法律依据，政策的稳定性与合法性都更强。

3.3 三款消失带来的实际影响

限制类项目限制性价格消失。 过去对高耗能行业的限制类项目实行差别电价、惩罚性电价，法律依据之一就是旧法第四十六条第二款。现在依据回到《价格法》与发改委的差别电价政策文件，法条层面的支撑弱了一些。政策本身没有取消，差别电价仍在执行。

低热值燃料上网电价消失。 这一项与《可再生能源法》的全额保障性收购、以及资源综合利用电厂的认定有关。法典没有承接，相关电价的确定依据回到《可再生能源法》与价格主管部门的文件。

垃圾排放收费制度消失。 这一项影响面最广。旧法明确省级政府可以实行垃圾排放收费，费用专项用于垃圾分类处理、不得挪用。现在法条层面没有这一句，垃圾处理收费的依据是《价格法》、发改价格〔2002〕872 号以来的垃圾处理收费政策、以及各地方的价格管理规定。

“不得挪作他用”这一句的消失最可惜。 它是垃圾处理费专款专用的法条依据。现在要论证垃圾费被挪用，只能依财政专户管理的一般规定，针对性弱了很多。

四、第九百九十四条：从“应当”到“鼓励”的降格

4.1 逐字对照

两个变化叠加，效果是明显的弱化：义务从“应当”变“鼓励”，范围从五类产品缩到再生材料与产品。

4.2 政府采购法第九条还在

这一条没有废止，仍是政府采购政策功能的法律依据。但它是一个“目的条款”，不是“行为义务条款”——它说的是采购应当有助于实现政策目标，没有说采购文件里必须设绿色要求。

所以现在的规范结构是三层：

4.3 实务中的直接依据是什么

政府采购的绿色要求，现在主要靠采购需求标准落地。财政部等部门陆续发布了一批绿色产品政府采购需求标准，对具体品类的技术参数、检测方法、评审加分作出规定。

采购人如果不执行需求标准，风险来自两个方向：

一是财政部门的监督检查。政府采购法实施条例与财政部门的规定，把需求标准的执行纳入采购文件编制的要求，不执行的可能在检查中被要求整改。

二是供应商的质疑投诉。采购文件没有按需求标准设置技术要求，可能被质疑“以不合理条件限制供应商”或者“未落实政府采购政策”。

这两条路径都不依赖法典第九百九十四条。 所以这一条的降格，对实务的影响没有想象中大——真正的约束来自需求标准与监督检查，法条只是外围。

4.4 再生材料采购的落地难点

“将再生材料和产品纳入政府绿色采购范围”，落地有三个难点：

难点一：怎么认定是“再生材料”。 需要有标准与认证（这正是第九百九十条要解决的问题）。没有认证，采购人无法核验，只能在采购文件里写“提供再生含量声明”，公信力弱。

难点二：价格。 再生材料产品通常贵百分之五到百分之二十。政府采购要遵循“物有所值”，价格分怎么设？常见的做法是给再生材料产品价格扣除或者加分，比例通常在百分之三到百分之十之间。

难点三：供应能力。 部分品类的再生材料产品供应商少，如果强制要求，可能出现流标或者只有一家投标。所以政策口径是“鼓励”而不是“强制”——这个“鼓励”既是立法选择，也是现实约束。

五、三条共同的结构：激励在上，规则在下

绿色消费这一节的三条，共同特征是法条给方向，规则在文件：

• 绿色消费激励：法条讲建立机制，实际靠补贴目录与宣传活动；
• 以旧换新：法条讲支持，实际靠补贴标准与资金安排；
• 政府绿色采购：法条讲鼓励，实际靠采购需求标准与监督检查。

这个结构的实务含义：处理这类案件或者项目，法条只用来定位与论证，真正的攻防点在政策文件、标准文本、合同条款上。写意见时如果只引法条，说服力不够；能把需求标准的具体条款、补贴文件的具体条件引出来，才有实操价值。

六、以旧换新的四道关

第九百九十三条第二款给了法律依据，但一笔以旧换新业务能不能做成、做得合规，要过四道关。四道关各有各的法律关系，混在一起谈最容易出错。

第一关，旧机折价。 消费者把旧机交给商家，商家给一个折价，这个折价是买卖合同里的价款抵扣，还是独立的所有权转移对价？两种定性，后果不同。定性为价款抵扣的，旧机所有权随新机买卖合同一并转移，旧机有瑕疵的风险由商家承担；定性为独立买卖的，旧机是另一个买卖合同，价格争议适用另一个合同规则。

实务中的通行做法是：商家在销售单上写明“旧机回收价××元，冲抵货款”，这属于价款抵扣。旧机价值被低估的争议，消费者可以主张显失公平，但举证很难——旧机的市场价没有统一标准，二手平台的报价只能作参考。

第二关，补贴资格。 以旧换新补贴通常限定品类（家电八类、汽车、电动自行车等）、限定能效等级（如一级能效）、限定购买渠道（参与企业名单）。三不限定的组合决定了能不能拿到补贴。

争议高发在“能效等级”。消费者买了一台标注一级能效的机器，事后发现实际能效不符，补贴被追回，责任在谁？如果标注是生产者所为，消费者可以向生产者主张；如果商家改标，商家承担责任。第九百九十三条第二款只讲政府应当支持，不解决这个分配问题，要回到产品质量法与消费者权益保护法。

第三关，资金兑付。 补贴通常由商家先行垫付、再向财政部门结算。结算周期长、审核材料多，是参与企业最集中的抱怨点。这一环的法律关系是行政协议或者财政资金拨付关系，企业拿不到结算款，救济路径是行政复议或者行政诉讼，不是民事诉讼。

第四关，旧机流向。 这是最容易被忽略、法律风险最高的一关。回收的旧家电必须交给有资质的处理企业拆解，不能转卖给二手商贩翻新再售（除非符合二手产品的质量与标识要求），更不能自行拆解。第五百二十四条明确禁止将报废机动车船交由不符合规定条件的企业或者个人回收拆解；废弃电器电子产品则有第九百八十八条的集中处理制度。

四关里前三关是钱的问题，第四关是责任的问题。 前三关出问题，最多是少赚或者赔钱；第四关出问题，可能构成违法，按第一千一百六十九条（擅自倾倒、堆放、丢弃、抛撒、遗撒固体废物）处理，十万到一百万。

给参与企业的建议：把旧机流向的凭证管理做成硬流程——每一台旧机的回收单、交接单、处理企业的接收凭证，三单齐全并保存不少于三年。这一条建议的价值，远高于在补贴申报材料上省下的那点人工。

七、要件与举证

八、边界与不适用

第一，第九百九十二条不能作为请求权基础。 它是制度宣示，没有义务主体、没有具体措施、没有罚则。以“未建立绿色消费激励机制”起诉行政机关，法院一般不予支持。

第二，第九百九十三条第一款不产生对个人的义务。 它讲的是国家实行价格税收政策引导，不是要求居民少用水电气。居民欠费、超量用水，依据是供水合同与地方阶梯价格规定。

第三，第九百九十四条的“鼓励”不能反推为“禁止”。 采购人没有采购再生材料产品，不构成违法。以这一条主张采购行为无效或者要求撤销中标结果，很难成立。

第四，第九百九十四条不覆盖节能、节水、节材产品。 旧法第四十七条的五类产品，法典只写了再生材料和产品。节能产品、环境标志产品的采购要求，回到政府采购法第九条与需求标准。

第五，垃圾排放收费制度不在法典里。 以“法典规定垃圾费专款专用”为由主张费用使用违法，依据不足；应当回到价格管理规定与财政专户管理的规定。

第六，这三条都不适用于非政府采购的国有企业采购。 国有企业的采购适用招标投标法与内部采购制度，不适用政府采购法，也不受第九百九十四条约束（除非使用了财政性资金且属于依法必须招标的项目）。

九、给实务的三句话

第一句，政府绿色采购的攻防在需求标准，不在法典。 质疑投诉要引的是采购文件与绿色产品政府采购需求标准的具体条款，法典第九百九十四条只能作为政策背景。只引法典，投诉会被以“缺乏具体依据”驳回。

第二句，以旧换新的争议看文件，不看条文。 补贴资格、补贴标准、兑付期限、审核流程，全部在政策文件与实施细则里。第九百九十三条第二款只解决“政府应当支持”这个定性问题。

第三句，三款消失要记清，别引旧法。 限制类项目限制性价格、低热值燃料上网电价、垃圾排放收费制度，这三项法典都没有承接。虽然《循环经济促进法》没有废止、这几条仍然有效，但它们是“旧法独有”的条款，引用时要说明依据是旧法而非法典，别混引。

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• 标签：循环经济｜绿色采购｜限制过度包装｜生态环境法典
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本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第九百九十二条至第九百九十四条、第九百九十条，以及《中华人民共和国循环经济促进法》第四十六条、第四十七条、《中华人民共和国政府采购法》第九条撰写，核对日期 2026 年 10 月。绿色产品政府采购需求标准、以旧换新补贴文件的具体内容请以现行有效文本为准。本文不构成正式法律意见，具体案件请结合在案证据与地方执行口径另行判断。