过驳、海难强制措施与监视报告：船舶污染章的收口三条

海难强制措施是行政应急权里最特殊的一种。它不是处罚，不是许可，而是在事故发生、损害正在扩大的紧急时刻，由行政机关直接对船舶采取行动——拖走、卸载、堵漏、甚至击沉。这种权力用得好能挽救一片海，用得不好就是滥用。第三百九十二条给这项权力划了范围，同一条第二款还把权力延伸到了公海上，这在整部法典里极为罕见。第三百九十一条管过驳作业，第三百九十三条管监视报告，三条合起来，是船舶污染这一章的收口。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、过驳作业：船对船转运的高风险环节

第三百九十一条第一款是总则性规定，第二款专门管过驳作业。

什么是过驳

过驳是指两艘船之间直接转运货物，不经过码头。常见的场景有三类：锚地过驳（大船在锚地把货转到小船，再驳运进港）、船对船转运（远洋船与支线船之间转运）、应急过驳（船舶遇险前把货转走）。

过驳的经济价值很高，尤其在没有深水泊位的港口，大船靠不了岸，只能靠过驳。但它的风险也高：两条船靠在一起，货从一条船的管路流到另一条船，中间要接管、要试压、要保持船位、要控制流速。任何一环出错，就是泄漏。

与第三百一十六条的关系

水污染分编第三百一十六条也有类似规定：「船舶进行散装液体污染危害性货物的过驳作业，应当编制作业方案，采取有效的安全和污染防治措施，并报作业地海事管理机构批准。」

两处规定的内容基本一致，但有一个措辞差异。第三百一十六条写的是「报作业地海事管理机构批准」，明确了受理机关；第三百九十一条写的是「事先按照规定报经批准」，没有点名机关，通过「按照规定」引致。

这个差异不影响实务——过驳作业的审批机关是海事管理机构，这一点在两处都成立。但援引时要看清案件发生的水域：在内河发生，援引第三百一十六条；在海上发生，援引第三百九十一条。

三项义务

编制作业方案。方案的内容包括：作业双方的船名、货种、数量、作业时间与地点、系泊方式、管路连接与试压、输油速率、通信联络、应急措施、责任分工。方案不是形式，是操作的依据。

采取有效的安全和污染防治措施。安全措施包括：船位控制、系泊缆绳配置、拖轮值守、消防戒备、围油栏布设。污染防治措施包括：接头下方接油盘、应急撇油设备、吸附材料、堵漏器材。

事先报经批准。注意是「事先」。作业前一天或者作业当天的申请不算事先，要有合理的前置时间让海事管理机构审查。未批准就作业，构成违法。

国际规则

船对船转运在国际上有专门的操作规范（《油轮与油码头安全指南》《船对船转运安全指南》），我国有相应的行业标准。这些规范对系泊方式、管路连接、流速控制、人员资质都有细致要求。

三、海难强制措施：一项有国际法背景的权力

第三百九十二条第一款是本法授予行政机关最直接的一项应急处置权。

三个要件

要件一：船舶发生海难事故。海难事故包括碰撞、触礁、搁浅、火灾、爆炸、机器故障失控、恶劣天气受损。不是海难事故造成的污染，不适用本条（比如日常排放超标，按排放规范处理）。

要件二：造成或者可能造成海洋环境重大污染。两个标准：「造成」是已发生，「可能造成」是存在现实威胁。两者任一即可。「重大污染」要有量的判断——泄漏的数量、污染的范围、受影响的敏感资源、可能的经济损失。

要件三：由海事管理机构行使。主体是海事管理机构，不是生态环境部门，也不是地方政府。这与船舶污染事故的调查处理权归属一致。

措施的种类

「强制采取避免或者减少污染的措施」——这是一个概括授权，具体措施在实践中包括：

强制拖航。把失去动力的船拖离敏感海域，或者拖到避风锚地。

强制卸载。把船上的油或者危险货物转走，减少泄漏源。这通常与过驳作业配套，但由海事管理机构指令实施。

强制堵漏。对破损部位采取封堵措施。

强制起浮或者搁浅。对搁浅的船，指令其起浮或者反过来坐稳在礁石上，防止断裂。

强制沉没。极端情况下，把载有危险货物的船沉到深水区，用深度稀释风险。这是最极端的手段，通常作为最后选择。

强制清除。对已经泄漏的油污，强制清污单位清除，费用由责任方承担。

与行政强制法的关系

这些措施的性质是行政强制措施还是行政强制执行？

强制拖航、强制卸载、强制堵漏，是在紧急情况下对船舶与货物实施的即时控制，性质上属于行政强制措施。行政强制法第十九条规定，情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。

强制清除污染，如果是代履行，性质上是行政强制执行。行政强制法第五十条规定，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。

两种性质的措施，程序不同、救济不同。实务中区分的关键是：措施是「控制现状」还是「实现义务」。控制现状是强制措施，实现义务是强制执行。

「强制」二字的分量

条文用的是「有权强制采取」，不是「有权采取」。加了「强制」，意味着不需要征得船方同意。船方拒绝配合怎么办？可以强制执行，也可以请求海警、公安协助。

但这不意味着可以不顾船方的合理意见。船长对船舶的状况最了解，强制措施如果与船舶实际状况冲突，可能加剧危险。所以实务中的做法是：海事管理机构下达指令，船长提出专业意见，双方协商确定具体方案；协商不成，以海事管理机构的指令为准，但船长有记录异议的权利。

这个程序设计的目的，是在紧急状态下既保证效率，又保留专业判断的空间。

四、公海上的措施权：第二款的特殊性

第三百九十二条第二款是整部法典里极为特殊的一条：「对在公海上因发生海难事故，造成中华人民共和国管辖海域重大污染后果或者具有污染威胁的船舶、海上设施，海事管理机构有权采取与实际的或者可能发生的损害相称的必要措施。」

国际法背景

这一款的国际法依据是《1969 年国际干预公海油污事故公约》及其议定书。公约确认：沿海国在公海上发生油污事故，对其海岸线或者有关利益有严重和紧急危险时，可以在公海上采取必要措施，以防止、减轻或者消除这种危险。

公约的核心是「干预权」——在公海这个传统上船旗国管辖的空间，沿海国为了自保可以破例采取措施。但公约同时设了两个限制：措施要与实际损害或者威胁相称，措施不得超出合理的必要范围。

我国是公约缔约方。第三百九十二条第二款把公约的干预权写进了国内法。

与第三百三十四条的关系

第三百三十四条说「本分编适用于海洋污染的防治」，适用范围由总则第三条界定为「中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域」。公海不在这个范围内。

但第二款授权对公海上的船舶采取措施。这是不是超出了适用范围？

不是。原因在于：第二款管的不是「公海上的污染行为」，而是「公海上的事故对我国管辖海域造成或者威胁造成污染后果」。落脚点还是我国管辖海域。这是保护性管辖，不是属地管辖。

这个区分在实务中很重要：我国执法机关不能在公海上对一般排污行为执法，但可以对威胁我国海域的重大污染事故采取措施。

「相称」原则

第二款明写「与实际的或者可能发生的损害相称的必要措施」。这是比例原则的完整表达。

三个层次：适当性——措施要能达到防止或者减轻污染的目的；必要性——在能达到目的的多种措施中，选择损害最小的；相称性——措施造成的损害不能超过所要避免的损害。

举一个例子。一艘载有十万吨原油的油轮在公海起火，船员已撤离，船正向我国海域漂移。可以采取的措施有：拖走、击沉、坐沉、等待。拖走风险高（无人船拖航），击沉会造成大规模油污，坐沉可能保住大部分油但位置不确定。选择哪一种，要做相称性判断。

这类判断在紧急状态下很难做，事后也很难评价。所以实务中会要求：作出决定要有依据（漂移预测、损害评估、专家意见），要留记录，要尽可能征求船旗国意见（国际法上的义务）。

一个实务提示

第二款的行使涉及外交。对悬挂外国旗的船舶采取措施，可能引发船旗国的交涉。所以实践中，这类决定往往不只在海事管理机构层面作出，还涉及更高层级的决策与外交沟通。律师在处理这类案件时，要看决定作出的层级、程序、依据，判断是否构成超越职权或者滥用职权。

五、监视与报告：一条全民义务

第三百九十三条分两款，讲的是发现机制。

第一款：所有船舶的监视义务

「所有船舶均有监视海上污染的义务，在发现海上污染事件或者违反本法规定的行为时，应当立即向就近的负有海洋生态环境保护监督管理职责的部门、机构报告。」

义务主体是「所有船舶」——商船、渔船、工程船、公务船、游艇，无一例外。

义务内容有两项：监视、报告。「监视」这个词有讲究，它不是「顺便看到」，而是一种持续的关注义务。船舶在航行中，瞭望人员除了看航道，也要看海面。

报告的对象是「就近的负有海洋生态环境保护监督管理职责的部门、机构」。这个表述很宽——就近的可能是海事管理机构、海警机构、渔业渔政部门、地方生态环境部门。哪个近就报哪个，不要求报对。

「立即」是时限要求。海上污染会扩散，晚一小时，清污难度成倍增加。

第二款：民用航空器的报告通道

「民用航空器发现海上排污或者污染事件，应当及时向就近的民用航空空中交通管制单位报告。接到报告的单位，应当立即向负有海洋生态环境保护监督管理职责的部门、机构通报。」

航空器的报告路径与船舶不同。飞机在巡航时不能直接联系海事部门，要通过对空管单位报告，空管单位再转达。

这个设计考虑了航空的运行特点。飞机在航路上由空管指挥，通信频道在空管那里，直接联系海上执法部门不现实。中转一步，反而更快。

民航的航线覆盖是海上监视的独特优势。一条繁忙的沿海航线上，每天有几十架次飞机经过，覆盖的海域比巡逻船大得多。机组成员（尤其是有经验的机组）对海面油膜的识别能力很强，阳光下油膜的彩色反光很明显。

报告之后：一条不完整的链条

这一条规定了报告，但没有规定报告之后怎么处理，也没有规定不报告的后果。

不报告有没有责任？从条文看，「应当报告」是义务性表述，但法律责任编里没有对应的罚则。所以不报告的后果主要是内部的、行业管理的，不是行政处罚。

报告错了有没有责任？条文没有规定。从法理上看，善意报告不承担责任，这是鼓励报告的必要设计。这一点在海上救助的法律里有类似规则。

报告之后处理不及时有没有责任？这一块要看行政机关的不作为责任。如果接到报告后不处理，造成损害扩大，可能构成行政不作为。

六、本章收口：十五条的三个层次

船舶海洋污染防治这一章从第三百八十条到第三百九十三条，共十四条。加上本篇讲的三条，整章的骨架可以分成三个层次。

第一个层次：日常防污。排放禁令（第三百八十条）、设备与证书（第三百八十一条）、海安衔接（第三百八十二条）、油污赔偿（第三百八十三条）、危险货物（第三百八十四条至第三百八十六条）、有害材料与拆解（第三百八十七条、第三百八十八条）、能效与排放控制区（第三百八十九条、第三百九十条）。这些管的是船在正常状态下的合规。

第二个层次：作业管控。第三百九十一条的过驳作业，是介于日常与事故之间的环节。过驳本身是正常作业，但风险高度集中，所以要单独设批准程序。

第三个层次：应急与发现。第三百九十二条的强制措施管事故后的处置，第三百九十三条的监视报告管事故的发现。两者一后一前，构成应急体系的两端。

三个层次的逻辑是：平时管住（第一层），高风险环节重点管（第二层），出事能发现、能处置（第三层）。

这个结构对律师实务的启示是：办理船舶污染案件，先定案件落在哪一层。日常排放超标，查标准与记录；过驳泄漏，查方案与批准；海难事故，查应急处置与强制措施的合法性。三个层次的证据重点完全不同。

本章收口的十五条，最后都能落到这几组要件上：

第四行是这类案件里被援引最多、也最难判断的一行。相称性不是一句原则，它要求行政机关在两个方向上同时举证：一是有没有必要采取措施，二是为什么选择这一种措施而不是更轻的那种。沉船拖移、强制打捞、强制清污，成本差异可能是几倍甚至几十倍，选重的就必须说明理由。

七、边界与不适用

第一，本篇只讲第三百九十一条到第三百九十三条，是船舶污染这一章的收口。整章从第三百八十条开始，前十三条另篇展开。

第二，过驳作业的审批权限在海事管理机构。内河过驳适用第三百一十六条。

第三，海难强制措施不等于行政处罚。它是应急措施，不产生处罚效果，也不能替代事故调查与责任认定。

第四，强制措施造成船方损失的补偿问题，要看措施是否合法、是否适当。合法适当的措施，损失由责任方承担；违法或者不当的措施，可能产生国家赔偿。

第五，公海措施权的行使涉及国际法，要看船旗国、公约义务、外交渠道。

第六，监视报告义务没有对应的罚则。不报告主要按行业管理处理，不构成行政处罚。

第七，本条不解决污染损害的赔偿。赔偿按油污赔偿制度、生态环境损害赔偿、民事侵权处理。

第八，渔业船舶、军事船舶的污染监管主体另有规定，见第三百三十六条。

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本文所引条文以《中华人民共和国生态环境法典》（2026 年 3 月 12 日公布，自 2026 年 8 月 15 日起施行）为准。过驳作业的具体要求以海事管理机构的规定和行业标准为准；海难强制措施的程序以行政强制法及海事管理的相关规定为准；公海措施权的行使以我国参加的国际公约和外交实践为依据。个案中「重大污染」的判断、措施是否「相称」的评价，需结合事故规模、海域敏感性、措施效果综合认定，本文不构成正式法律意见。

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