青藏高原与秦岭：雪山冰川的封禁，与四个区域的特殊规矩

雪山冰川冻土保护这件事，在《青藏高原生态保护法》里是一套完整的空间加审批制度，到了法典里只剩下一句原则加两句要求。这个变化不是文字精简，是抓手变了：原法靠“划红线”和“划冻土区保护范围”来定空间，靠“严格审批重大工程”来控制人为扰动；法典把这两个空间抓手删了，只留“封禁保护”和“严格控制人为扰动”两个方向性表述。写高原上的项目意见，如果只看法典，会漏掉最硬的那道闸。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、第八百八十三条：风险防控与三类活动的监管

这一条两款，分工很清楚：第一款管“防什么”，第二款管“管谁”。

第一款是国家义务，四个要素：建立体系、提高能力、应对两类风险、保障生态安全。两类风险是自然灾害与气候变化。青藏高原的风险有特殊性：地震、雪崩、冰崩、山洪、滑坡、泥石流、冰湖溃决、冻土消融、森林草原火灾、暴雨雪、干旱，青藏高原法第三十六条列了十二类。法典概括成“自然灾害、应对气候变化”两类。

第二款是新增内容，也是这一条最实用的部分。监管对象三类：建设、文化旅游、山地户外运动。

前两类是老问题。青藏高原上的建设活动（铁路、公路、输变电、矿山、城镇）与文化旅游业（景区开发、民宿、自驾营地），一直是生态破坏的主要来源。

第三类是新的。山地户外运动——高原徒步、越野跑、登山、攀冰、无人区穿越——这几年增长很快，管理几乎空白。这类活动的特点是人少、分散、进入区域往往在核心保护区或者无人区，监管难度极大。

法典把山地户外运动写进监督管理范围，意味着两件事：一是这类活动不再处于法律空白，主管部门有监管职责；二是发生事故或者生态破坏时，“没有人管”这个抗辩不成立了。

但要注意，这一款只写“加强监督管理”，没有设定许可、备案、路线审批这些具体手段。落地要靠地方立法与部门规章。目前已有多地出台了山地户外运动管理办法，规定线路备案、向导资质、救援保障等要求。这些都是依据这一款的地方细则。

三、第八百八十四条第一款：雪山冰川冻土，三处减法

这一款一句话，对应《青藏高原生态保护法》第二十条四款。

原法第一款：“国务院有关部门和青藏高原县级以上地方人民政府应当建立健全青藏高原雪山冰川冻土保护制度，加强对雪山冰川冻土的监测预警和系统保护。”

法典保留了这一款，主体改成“国家”。

原法第二款：“青藏高原省级人民政府应当将大型冰帽冰川、小规模冰川群等划入生态保护红线，对重要雪山冰川实施封禁保护，采取有效措施，严格控制人为扰动。”

法典保留了后两句（封禁保护、严格控制人为扰动），第一句“将大型冰帽冰川、小规模冰川群等划入生态保护红线”没有。

第一处减法就是这一句。它的分量在于：划入生态保护红线意味着适用红线的一切管控规则——禁止工业开发、禁止矿产开发、禁止不符合主体功能定位的建设。删掉这一句，冰川保护就失去了空间规划层面的抓手，只剩下“封禁保护”这个具体措施。

原法第三款：“青藏高原省级人民政府应当划定冻土区保护范围，加强对多年冻土区和中深季节冻土区的保护，严格控制多年冻土区资源开发，严格审批多年冻土区城镇规划和交通、管线、输变电等重大工程项目。”

法典完全没有对应内容。

第二处减法包括四项：划定冻土区保护范围、区分多年冻土区与中深季节冻土区、严格控制资源开发、严格审批四类重大工程。

这四项里最实用的是最后一项：冻土区城镇规划和交通、管线、输变电等重大工程的严格审批。青藏高原的冻土问题很实在——热融滑塌、路基沉陷、桩基失稳，工程建成后维护成本极高，而且施工本身会破坏冻土的热平衡，导致不可逆退化。原法把这一项写成审批环节的硬要求，法典删掉后，只能靠环评法与相关技术标准。

原法第四款：“青藏高原省级人民政府应当开展雪山冰川冻土与周边生态系统的协同保护，维持有利于雪山冰川冻土保护的自然生态环境。”

第三处减法：这一款整体消失。

协同保护的意思是不能只保护冰川本身，还要保护周边的水源涵养区、林草植被、大气环流通道。这一款是方法论的表述，删掉后不影响具体禁令，但失去了论证依据。

三处减法合起来，结论是：法典给了雪山冰川冻土保护一个制度名和三个方向（监测预警、封禁保护、控制人为扰动），但没有给空间划定权与审批抓手。写高原工程的意见，必须回到青藏高原法第二十条。

四、第八百八十四条第二款：泥炭禁令为什么最要紧

这一款讲江河湖泊、天然草原、天然林、湿地与泥炭，四个对象。

对应《青藏高原生态保护法》第二十五条（天然林）、第二十六条（湿地与泥炭）、以及关于江河湖泊的条款。

最要紧的是泥炭。

青藏高原法第二十六条第三款：“禁止在星宿海、扎陵湖、鄂陵湖、若尔盖等泥炭沼泽湿地开采泥炭。禁止开（围）垦、排干自然湿地等破坏湿地及其生态功能的行为。”

两句硬禁令：开采泥炭、开垦围垦排干湿地。

法典第八百八十四条第二款只有“加强高原湿地生态保护、泥炭资源保护”这一句。两句禁令都没有。

这处减法在案件里最直接。有人在若尔盖的泥炭沼泽湿地挖泥炭卖，按青藏高原法第二十六条，是明文禁止的行为，可以据此认定违法；按法典，只能引“加强泥炭资源保护”这个义务性表述，再去找湿地保护法里关于禁止开垦、排干的规定。

湿地保护法确实有相关条款，可以补位。但泥炭开采这个行为本身，湿地保护法没有点名禁止。所以最准确的依据仍然是青藏高原法第二十六条。

还需要说明一个技术点：泥炭沼泽湿地的生态价值远高于普通湿地。泥炭是几千上万年积累的碳库，挖走一吨泥炭，等于把几千年固存的碳释放出去，而且泥炭地一旦排水，微生物活动加剧，碳排放会持续几十年。这就是为什么立法要专门点名禁止开采泥炭。

五、第八百八十四条第三款：十五个物种变成了一个词组

这一款一句话：“国家对青藏高原珍贵、濒危或者特有野生动植物物种实行重点保护。”

对应《青藏高原生态保护法》第二十八条。原法点名了十五个物种：野牦牛、藏羚、普氏原羚、雪豹、大熊猫、高黎贡白眉长臂猿、黑颈鹤、川陕哲罗鲑、骨唇黄河鱼、黑斑原鮡、扁吻鱼、尖裸鲤，以及大花红景天、西藏杓兰、雪兔子。

法典一个都没写，概括成“珍贵、濒危或者特有野生动植物物种”。

这处减法的影响要看用途。

如果只是论证“某物种受重点保护”，不点名不影响——国家重点保护野生动植物名录、地方重点保护名录已经覆盖了其中大部分。

但如果是论证“某物种属于青藏高原特有物种，应当给予特别保护”，点名清单就有用了。特别是一些不在国家级名录里、但高原特有的物种，比如某些高山植物，点名清单是它们获得保护依据的直接来源。

还有一个用法：生态损害赔偿案件里计算物种价值，点名物种往往对应更高的价值评估标准。这处减法会让价值论证多绕一步。

六、第八百八十四条第四款：退化土地治理的三类区域

这一款讲退化土地的治理，对象是退化草原、退化湿地、沙化土地，措施是治理与水土流失防治，重点区域是重要江河源头区、水土流失重点预防区与治理区、人口相对密集高原河谷区。

第三类“人口相对密集高原河谷区”值得注意。高原河谷（拉萨河、年楚河、尼洋河这些）是人口与城镇集中区，水土流失的来源不是放牧，而是城镇建设、采砂、道路开挖。把这一类别出来，说明立法注意到了高原水土流失的特殊成因。

这一款与第六章水土保持的条文（第八百八十八条至第九百零五条）是特别与一般的关系。高原的水土保持，先适用这一款，再适用第六章的一般规定。

七、第八百八十五至八百八十七条：三块区域，三种机制

这三条是新入法的区域条款，此前没有任何一部法律以海南岛、秦岭、“三北”为对象单设条文。

第八百八十五条，海南岛。一句话，四个要求：生态优先绿色发展、创新生态文明体制机制、优化生态环境质量与资源利用效率、加强生态环境损害责任追究。

这一条的特点是“创新体制机制”与“损害责任追究”并列。前者对应海南自由贸易港建设中的生态文明试验区定位，后者对应实践中已经运行的生态环境损害赔偿制度。海南是全国最早一批开展生态环境损害赔偿制度改革的省份，这一条把这个实践写进了法律。

第八百八十六条，秦岭。一句话，两个动作：保护与修复；四项功能：气候调节、水土保持、水源涵养、生物多样性保护。

秦岭的地位特殊：它是我国南北地理分界线，是南水北调中线工程的水源涵养区，也是大熊猫、朱鹮、金丝猴、羚牛四大国宝的栖息地。这一条把四项生态功能写清楚，为秦岭保护的地方立法与规划提供了上位法依据。

需要注意的是，这一条没有设定任何具体制度，也没有罚则。秦岭保护的具体规则在《陕西省秦岭生态环境保护条例》与相关规划里。法典这一条的作用是确认秦岭的生态地位，不替代地方立法。

第八百八十七条，“三北”。两款，机制与考核。

第一款建立协调机制：国务院建立加强荒漠化综合防治和推进“三北”等重点生态工程建设协调机制，统筹协调解决重大问题，推动重点生态工程建设，推进重大政策实施。三个动作：统筹协调、推动建设、推进政策。

第二款是工程管理：加强建设区生态系统保护和修复，实行目标责任制，定期开展建设成效监测评估，保护和巩固工程建设成果。

这一款是四块区域里唯一有考核机制的。“目标责任制”意味着要签责任书、要考核、要问责；“定期开展建设成效监测评估”意味着不能只报完成面积，要评估成效。

这一点很实际。三北工程过去的考核偏重造林面积，出现过“年年种树不见树”的问题。改为成效监测评估，考核对象从“种了多少”变成“活了多少、起了什么作用”，这是实质变化。

八、要件与举证

这一节的争议集中在四类：高原工程是否破坏冻土、湿地泥炭开采是否违法、物种保护是否到位、三北工程成效是否达标。要件与举证分配如下。

九、边界与不适用

第一，第八百八十三条第二款不设许可。它只要求“加强监督管理”，没有创设审批事项。以这一款为依据要求某次登山活动必须审批，找不到直接依据，要看地方立法。

第二，第八百八十四条第一款不是禁止性规定。“封禁保护”“严格控制人为扰动”都是方向性要求，不是绝对禁止。科学考察、监测、必要的管护设施建设，在依法批准后仍可进行。

第三，第八百八十四条第二款不能替代泥炭禁令。写泥炭开采违法的意见，必须引《青藏高原生态保护法》第二十六条，不能只引法典这一款。

第四，第八百八十五条至第八百八十七条都是区域确认性条款，不创设具体制度，也不设罚则。海南、秦岭、三北的具体规则在地方立法、专门规划与部门规章里。

第五，三北的目标责任制不等于对企业的责任。目标责任制的对象是地方政府与工程实施单位，不是辖区内的普通企业。企业责任要看具体的资源开发、生态破坏条款。

第六，这一节不适用于非青藏高原、非海南、非秦岭、非三北区域。同类问题在其他区域，依据是第六章水土保持、防沙治沙的一般规定，或者各自的专门立法。

十、给实务的三句话

第一句：高原工程的合法性审查，先查冻土区划，再查是否属于应严格审批的四类工程，最后查环评。只看法典会漏掉前两步。

第二句：泥炭、冰川、特有物种这三类案件，一律回《青藏高原生态保护法》找点名条款，法典这一节只有概括表述。

第三句：三北工程纠纷，看目标责任书与监测评估报告，不看造林面积报表。

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本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第八百八十三条至第八百八十七条及相关法律法规撰写，条文以现行有效文本为准。文中观点为作者个人分析，不构成正式法律意见，具体案件请结合事实与证据另行判断。