露天焚烧秸秆在法典里不是一律禁止。第一千一百三十一条第一款加了一道前提：要在禁止焚烧的区域、禁止焚烧的时段烧，才落入这一款。旧《大气污染防治法》第一百一十九条没有这道前提，只要在人口集中地区露天焚烧产生烟尘污染的物质，就可以罚。

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这一处的变化值得细看。秸秆禁烧推行多年，实践中「全域全时段禁烧」的地方不少，农户烧一把秸秆被罚五百到二千的案例也常见。法典把「禁止焚烧的区域和时段」写进条文，等于承认禁烧是有边界的管控措施，不是无条件禁止。

同一条还有三个段落。第二款是全新的：生产、使用国家明令禁止的农药，责令改正拒不改正的，除了农业农村部门处罚，还要移送公安拘留。第三款管焚烧沥青、橡胶、塑料、皮革、垃圾这类产生有毒有害烟尘的物质，单位与个人两档罚。第四款管烟花爆竹，删掉了旧法「城市人民政府」里的「城市」二字。

四款各管一段，执法主体还不完全一样。这一篇逐款拆开。

先看这几个要点

  • 第一款：人口集中地区喷洒剧毒、高毒农药，或者在禁止焚烧的区域和时段露天焚烧秸秆、落叶等，责令改正，可以处五百元以上二千元以下。
  • 秸秆焚烧新增「禁止焚烧的区域和时段」两个前提，旧法没有这两个限定。
  • 第一款罚则从「并可以处」改为「可以处」，由应当并处改为可以单处。
  • 第二款是全新条款：生产、使用国家明令禁止的农药，被责令改正拒不改正的，农业农村部门依法处罚，并移送公安，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十日以上十五日以下拘留，情节较轻的五日以上十日以下。
  • 第三款：在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾等，单位一万至十万，个人五百至二千。
  • 第三款的执法主体是县级人民政府确定的监督管理部门，不是「县级以上」，层级表述与其他款不同。
  • 第四款：在禁止燃放的时段和区域内燃放烟花爆竹，依法处罚。旧法限定为「城市人民政府」禁止的时段和区域，法典删掉了「城市」。
  • 第二款是双罚：既有行政处罚，又有行政拘留，两套程序、两个决定主体。
  • 四款都不以造成实际损害为要件，属于行为罚。
  • 焚烧垃圾如果同时违反固体废物管理规定，可能触发两条以上罚则，但同一事实不得重复罚款。

一、条文原文

法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百三十一条
  • 违反本法规定，在人口集中地区对树木、花草喷洒剧毒、高毒农药，或者在禁止焚烧的区域和时段露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，可以处五百元以上二千元以下的罚款。
  • 违反本法规定，生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被责令改正，拒不改正的，由农业农村主管部门依照有关法律法规的规定予以处罚，并将案件移送公安机关，由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。
  • 违反本法规定，在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内，焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的，由县级人民政府确定的监督管理部门责令改正，对单位处一万元以上十万元以下的罚款，对个人处五百元以上二千元以下的罚款。
  • 违反本法规定，在禁止燃放的时段和区域内燃放烟花爆竹的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门依法予以处罚。
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二、第一款：秸秆焚烧为什么要加两个前提

这是本条最实质的变化。

旧法的写法是无条件禁止加空间限定。 旧《大气污染防治法》第一百一十九条第一款：「在人口集中地区对树木、花草喷洒剧毒、高毒农药，或者露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的」。只要在人口集中地区烧，就违法，不问当地有没有划定禁烧区。

法典的写法加了两个前提：在禁止焚烧的区域、在禁止焚烧的时段。 两个前提缺一不可。也就是说，某地如果没有依法划定禁止焚烧的区域，或者划定区域内但不在禁止时段，露天焚烧秸秆就不落入这一款。

为什么要加？ 秸秆焚烧的管理实践中出现过两个问题。一是禁烧范围层层加码，有的地方全域全时段禁烧，农户连自家地头的少量秸秆都无法处理，执行成本高、抵触大。二是秸秆综合利用的出路没有同步解决，禁了烧却没给出消化渠道。法典把「区域和时段」写进罚则，是把禁烧从「一律禁止」调整为「划定管控」，给地方留出分类管理的空间，也给农户留出合理预期。

「两前提」的实务意义有三层。

第一层，执法时必须证明禁烧区与禁烧时段的存在和覆盖。执法机关要出示现行有效的划定文件，说明涉案地块在禁烧区内、涉案时间在禁烧时段内。文件缺失、过期、未公布，处罚就失去基础。

第二层，划定文件本身可以质疑。划定范围明显超出必要限度、未履行公布程序、未设合理过渡期、把非农用地也纳入禁烧的，可以在复议诉讼中一并主张。

第三层，违法性判断从「是否焚烧」变成「是否在禁区禁时焚烧」。当事人在非禁烧区或者非禁烧时段焚烧，即使产生烟尘，也不构成这一款的违法（但仍可能因引发火灾、影响交通能见度等承担其他责任）。

这里有一处条文歧义要注意。 「在人口集中地区对树木、花草喷洒剧毒、高毒农药，或者在禁止焚烧的区域和时段露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的」——「在人口集中地区」这个状语，是同时修饰两项，还是只修饰前一项？

从立法沿革看，旧法的状语同时限定两项，法典保留了这个句式。但从文义看，后一项已经有了自己的空间限定（禁止焚烧的区域）。两种读法对焚烧的成立要件影响不同：按前者，需要「人口集中地区」加「禁烧区禁烧时段」三个条件；按后者，只需要「禁烧区禁烧时段」两个条件。

实务中的处理倾向是以后一项的具体表述为准，因为「禁止焚烧的区域」本身就是更精确的空间标准，再加「人口集中地区」会造成重复限定。这一点在个案中可以争，尤其在农村地区被处罚的案件中，主张涉案地块不属于「人口集中地区」是一条可行的抗辩。

「可以处」与「并可以处」的区别。 旧法写「责令改正，并可以处五百元以上二千元以下的罚款」，法典写「责令改正，可以处」。删掉「并」字，语义上更清楚：责令改正是必须的，罚款是可以选择的。对初次违规、及时改正、焚烧量小的农户，只责令改正不罚款，符合条文文义。

三、「禁止焚烧的区域和时段」谁划定

条文没有写划定主体。这需要从义务条款找依据。

划定主体通常是县级以上地方人民政府。 实践中由县级人民政府或者其授权的部门发布禁烧通告，明确禁烧区域范围（往往以乡镇、村组、地块类型界定）和禁烧时段（常见为春秋两季的特定月份，或者全年）。

划定形式多样。 有的是政府通告，有的是秸秆禁烧和综合利用工作方案，有的是纳入重污染天气应急预案的应急措施。形式上不统一，效力上也有差别：政府通告具有普遍约束力，工作方案内部性更强，作为处罚依据的正当性弱一些。

对执法的影响。 处罚决定必须援引具体的划定文件及条款。只写「违反秸秆禁烧规定」而不指明哪份文件、哪一条、禁烧范围如何覆盖涉案地块，属于认定事实不清、适用依据不明。

对当事人的影响。 收到罚单先查三件事：划定文件是否存在且现行有效；涉案地块是否在划定的禁烧区域内；焚烧时间是否在禁烧时段内。三项有一项不成立，这一款的违法就不成立。

重污染天气期间的临时禁烧。 有些地方在重污染天气应急响应期间发布临时禁烧要求。这类临时措施属于应急措施，违反的适用重污染天气应对的罚则，不是本款。定性时要区分常态禁烧与应急禁烧。

四、第一款前半句：喷洒剧毒高毒农药

前半句管的是在人口集中地区对树木、花草喷洒剧毒、高毒农药。

三个要件。 地点在人口集中地区；对象是树木、花草（绿化林木、花卉、草坪）；行为是喷洒剧毒或者高毒农药。

「剧毒、高毒」的认定有明确标准。 按农药毒性分级，剧毒、高毒是最高两个级别，具体品种以农业农村主管部门公布的禁用限用名录为准。中等毒、低毒不在其列。

为什么单列这一句？ 人口集中地区的绿化养护、社区消杀、行道树除虫，作业面紧邻居民，喷洒高毒农药容易造成人畜中毒、空气污染和居民投诉。这一句的立法目的不是农产品质量安全，是居住环境安全。

与农药管理规范的交叉。 使用剧毒高毒农药本身可能违反农药管理条例关于使用范围的规定，同时也落本款。同一行为两个部门都有管辖权时，由先立案的管辖，不能重复罚款。

举证要点。 需要证明喷洒的农药品种属剧毒或高毒（农药标签、购买凭证、检测报告），作业地点在人口集中地区（现场位置、周边环境），作业行为存在（现场记录、目击证言、影像）。三项中「剧毒高毒」这一项最容易出现鉴定争议，因为农药复配品种多，标签标注与实测成分可能不一致。

五、第二款：全新增加的拘留条款

第二款是法典新增的，旧法没有对应条文。

违法情形：生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药。 注意两个动词：生产和使用。销售不在本款，销售禁用农药按农药管理条例处理。

程序是两步。 第一步，责令改正；第二步，拒不改正的，农业农村主管部门依照有关法律法规处罚，并将案件移送公安机关。移送之后由公安机关决定拘留。

处罚对象分两类。 对单位或者经营主体，由农业农村主管部门按农药管理法规处罚，可能是罚款、没收、吊销许可证。对个人，由公安机关处拘留：十日以上十五日以下；情节较轻的，五日以上十日以下。

拘留的对象是「直接负责的主管人员和其他直接责任人员」。 对个体农户、个体经营者，本人就是直接责任人员。对企业，要区分决策者与执行者：决定使用禁用农药的负责人、具体实施的人员，都可能是拘留对象；不知情、明确反对并留有记录的人员，可以主张不属直接责任人员。这一点在实务中经常被忽略，企业以为只有公司被罚，实际上个人也可能被拘留。

这是行政拘留，不是刑事处罚。 与污染环境罪、生产销售有毒有害食品罪是两条线。行政拘留由公安机关按治安管理处罚程序作出，可以申请复议、提起诉讼，也可以申请暂缓执行并提供担保。

与刑事责任的衔接。 使用禁用农药种植食用农产品并销售的，可能构成生产、销售有毒、有害食品罪；造成严重环境污染的，可能构成污染环境罪。这时候行政拘留与刑事追责的关系是：行政拘留可以折抵刑期，但不能代替刑事责任。案件涉及犯罪的，应当移送司法机关，不能以拘留结案。

「拒不改正」是拘留的前置条件。 第一次发现即拘留，不符合条文。要有责令改正决定、有逾期未改的事实，才能进入移送环节。这一点与第一千一百二十八条的停工整治逻辑一致。

六、第三款：焚烧特殊物质，单位与个人两档

第三款管的是焚烧特定物质。

列举七类：沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾，加「其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质」。 这七类的共同特征是燃烧产物有毒有害，不是一般的烟尘。沥青和油毡燃烧产生多环芳烃，橡胶产生硫化物和碳黑，塑料可能产生二噁英和氯化氢，皮革含铬，垃圾成分复杂。

空间范围：人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域。 后者包括自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区、基本农田保护区等，具体以法律法规规定的特殊保护区域为准。

两档罚则。 单位一万至十万；个人五百至二千。这个分档的依据是行为主体的组织程度和危害能力，不是焚烧量的多少。同一个焚烧行为，个人烧是五百到二千，单位组织烧是一万到十万。

执法主体是县级人民政府确定的监督管理部门。 注意这里是「县级」，不是「县级以上」。这个表述与第一款、第四款的「县级以上」不同。差异是否有意，从条文看不出来，但实务中意味着处罚决定应当由县级部门作出，乡镇或者其他层级作出的决定可能面临主体资格质疑。

与固体废物管理规定的交叉。 焚烧垃圾如果属于生活垃圾、建筑垃圾或者工业固体废物，可能同时违反固体废物污染环境防治法关于处置方式的规定。同一焚烧行为触犯两条规范，按一事不再罚处理：罚款只能罚一次，但可以并处其他种类的处罚。

与火灾责任的交叉。 露天焚烧引发火灾的，除了本款的行政处罚，还可能承担民事赔偿（烧毁他人林木、农作物）、治安处罚（过失引起火灾）甚至刑事责任（失火罪）。三条线并行，不互相替代。

七、第四款：烟花爆竹的「城市」二字被删了

第四款只有一句话：在禁止燃放的时段和区域内燃放烟花爆竹的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门依法予以处罚。

与旧法相比，删掉了「城市人民政府」里的「城市」。 旧《大气污染防治法》第一百一十九条第三款：「在城市人民政府禁止的时段和区域内燃放烟花爆竹的」。法典改成「在禁止燃放的时段和区域内」，划定主体不再限于城市人民政府。

这个变化扩大了划定主体的范围。 县、区、甚至乡镇（经授权）都可以划定禁放区域和时段，禁放管理从城市延伸到县城、集镇、农村。实践中很多地方已经实行全域禁放或者限放，法典的表述与这种管理现状对齐。

「依法予以处罚」是转引。 本款不设具体罚则，实际依据是烟花爆竹安全管理条例关于违规燃放的规定，通常由公安部门责令停止燃放并处罚款，构成违反治安管理行为的按治安管理处罚法处理。

这里有个主体衔接问题。 本款写的执法主体是「县级以上地方人民政府确定的监督管理部门」，而烟花爆竹安全管理条例规定的是公安部门。两者的关系是：地方人民政府可以确定由公安部门行使，也可以确定由其他部门行使；没有特别确定时，按条例由公安部门处理。收到罚单要看落款单位与地方确定文件是否一致。

禁放与禁售的关系。 禁放区域通常同时禁售，但两者的法律依据不同：禁放依据大气污染防治和公共安全，禁售依据烟花爆竹经营许可和安全管理。只禁放不禁售的地方，买到烟花拿到禁放区外燃放不违法；既禁放又禁售的地方，销售环节违法另有罚则。

八、四款的执法主体不一致

这是本条最容易被忽略的技术细节。

第一款：县级以上地方人民政府确定的监督管理部门。 第二款：农业农村主管部门处罚，公安机关拘留。 第三款：县级人民政府确定的监督管理部门。 第四款：县级以上地方人民政府确定的监督管理部门。

四处表述不完全一样。第二款是双主体，一个管行政处罚，一个管拘留；第三款层级是「县级」；第一、四款是「县级以上」。

「政府确定的部门」意味着什么？ 意味着具体是哪个部门执法，要看当地政府的职责分工文件。常见的是生态环境、城管、农业农村、公安，各地不同。收到罚单先看落款，再对照当地确定文件。

复议机关的确定。 对第一款、第三款、第四款的处罚不服，复议机关是作出决定的部门的本级人民政府或者上一级主管部门；对第二款的拘留不服，复议机关是公安机关的本级人民政府或者上一级公安机关。拘留的救济有其特殊性，可以申请暂缓执行。

告错主体的后果。 起诉时被告应当是作出处罚决定的机关。把农业农村部门当作拘留决定的被告，会被驳回；把公安机关当作农药处罚的被告，同样错。

九、要件与举证

要件（违法构成）判断标准谁来举证
喷洒农药：地点（一款）人口集中地区执法机关（现场位置、周边环境）
喷洒农药：对象（一款）树木、花草执法机关（现场照片、养护记录）
喷洒农药：品种（一款）属剧毒或高毒农药执法机关（标签、购买凭证、检测）
焚烧秸秆：区域（一款）在依法划定的禁烧区域内执法机关（划定文件、地块定位）
焚烧秸秆：时段（一款）在划定的禁烧时段内执法机关（划定文件、时间记录）
焚烧秸秆：物质与后果（一款）秸秆、落叶等产生烟尘的物质执法机关（现场勘验、影像）
禁用农药：生产或使用（二款）属国家明令禁止生产使用的品种执法机关（禁用名录、产品检测）
禁用农药：拒不改正（二款）有责令改正决定且逾期未改执法机关（决定书、复查记录）
拘留对象（二款）直接负责的主管人员和其他直接责任人员公安机关（职务、决策与实施证据）
焚烧特殊物质：物质（三款）属七类列举或同类有毒有害物质执法机关（残留物、检测、影像）
焚烧特殊物质：区域（三款）人口集中地区或特殊保护区域执法机关（区域划定依据、地块定位）
主体分档（三款）单位或者个人执法机关（主体资格材料）
燃放烟花爆竹（四款）在禁放时段和区域内燃放执法机关（禁放文件、现场影像）
裁量适当一款五百至二千；三款单位一万至十万、个人五百至二千执法机关

十、边界与不适用

第一，非禁烧区、非禁烧时段焚烧秸秆不落第一款。 但仍可能因引发火灾、影响交通等承担其他责任。

第二，划定文件缺失或者未公布，处罚失去基础。 执法机关必须出示现行有效的划定文件。

第三，第二款不以拘留为唯一后果。 农业农村部门的行政处罚与公安拘留并行，两者不互相替代。

第四，销售禁用农药不落第二款。 本款只写生产和使用，销售按农药管理法规处理。

第五，焚烧自家生活垃圾是否落第三款要看区域。 在人口集中地区或者特殊保护区域内焚烧，落第三款；在远离居民区的自有场地少量焚烧，一般不作本款处理，但可能违反固体废物管理规定。

第六，燃放烟花爆竹的处罚依据在条例，不在本条。 本条只作转引，具体罚则按烟花爆竹安全管理条例。

十一、给实务的三句话

第一句，秸秆案件先查划定文件。禁烧区在哪、禁烧时段从哪天到哪天、涉案地块是否覆盖，这三问答不上来，处罚就站不住。

第二句，禁用农药是双罚。公司被罚不等于结束，直接负责的主管人员和具体实施的人都可能被拘留，处理这类案件要把人和企业分开考虑。

第三句，四款的执法主体不同，救济路径不同。看落款、看职权依据、看援引的是哪一款，三步定下来再决定找哪个复议机关。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百三十一条与《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十九条撰写，核对日期 2026 年 10 月。条文以库内正式文本为准，禁烧区域与时段、禁放区域与时段、剧毒高毒农药名录请以当地现行规定和国家名录为准。本文不构成正式法律意见。