村里的事谁说了算：村民会议、村民代表会议、村委会的权限与罢免程序

村里的事到底谁说了算，很多村民是在推土机开进机动地那天才认真想：村委会把地租给外地老板，合同盖了章，事前没开村民会议，事后没公开。主任说村委会研究了，乡镇说这是村民自治。

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这篇只讲三类组织的权限、必须由村民会议表决的事项、代表会议的授权边界、开会程序、村务公开、罢免门槛和救济。依据是2026年1月1日施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》，共50条。

一、三类组织不是上下级，而是一条定、代、办的权力链

结论：村民会议定、村民代表会议在授权范围内代定、村民委员会负责执行，三者不能互相顶替。

村委会是基层群众性自治组织，办理本村公共事务和公益事业，调解民间纠纷；它向村民会议、村民代表会议负责并报告工作（第二条）。它的性质和与乡镇的关系，可看村委会是什么、和乡镇政府什么关系。

村民会议由本村十八周岁以上村民组成，审议村委会年度工作报告，评议村委会成员，有权撤销或者变更村委会不适当的决定，也有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定（第二十七条）。村民会议可以撤销代表会议的决定，代表会议不能反过来撤销村民会议的决定，这就是权力链的方向。

村民代表会议只在人数较多或者居住分散的村设立，由村委会成员和村民代表组成，代表应占五分之四以上，妇女代表应占三分之一以上（第二十九条）。它的任务只有一句：讨论决定村民会议授权的事项。没有授权，它只是讨论场合。

村委会由主任、副主任和委员共三至七人组成，内部实行少数服从多数和公开透明原则（第八条、第三十四条）。这管的是内部怎么形成意见，不是把村民会议的权限拿过来。重要事项应先经村党组织研究讨论（第二十八条第三款），这是前置研究，不是表决；村务监督委员会监督公开，但不决策（第三十七条）。

二、哪些事必须由村民会议拍板：六类事项，加三道不能绕的口子

结论：涉及村民利益的六类事项，必须经村民会议讨论决定才能办；村民代表会议只能接村民会议的授权，不能自己给自己授权。

第二十八条列了六类：村庄规划、建设等重要事项；误工补贴的人员及标准；村集体经济所得资金和物资的使用；公益事业兴办、筹资筹劳方案及建设承包方案；重点帮扶人员、帮扶方案；法律法规规定或者村民会议认为应由村民会议决定的其他事项。翻成村里的话：修路、改水、建广场；谁拿误工补贴；集体地租金、集体企业利润、征地补偿款怎么用；修祠堂、办庙会要村民出钱出工。

关键词是“经村民会议讨论决定方可办理”。这是事前程序，不是事后追认。先签二十年合同、再开会说“大家同不同意”，顺序已经反了。补开的会能否补救，要看会议是否真开、村民是否看到合同主要条款、决议是否明确追认；只写“同意出租”的笼统纪要，很难证明村民对租金、期限、用途、违约条款作过决定。更细的分析可看村里卖地、发包、分红，必须开村民会议吗。

第二十八条第二款允许村民会议授权代表会议决定前款事项，但不是把权力永久交出去。授权应写清事项、金额、期限和边界，比如“不超过多少亩、不超过多少年、年租金不低于多少”；授权越具体，举证越稳。

三道口子不能绕。第一，自治章程和村规民约只能由村民会议制定和修改，并报乡镇政府备案（第三十一条）。第二，罢免村委会成员必须由符合法定人数的村民或者村民代表联名提出，交给登记参加选举的村民投票（第十九条）。第三，村民会议可以撤销或者变更代表会议不适当的决定（第二十七条），这个监督关系不能倒过来。

土地承包另有更严的门槛。第二十六条规定村民会议决定经到会人员过半数通过，但“法律另有规定的，依照其规定”。土地承包方案应按《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意；程序要走选举承包工作小组、拟订并公布方案、村民会议讨论通过、公开实施、签订合同（第二十条）；调整个别农户的承包地、发包给本集体以外的单位或个人，也要三分之二以上同意并报批（第二十八条、第五十二条）。村里只说“到会过半数”，在承包上不够。权利基础可看土地承包经营权。

集体土地出租还有主体问题。村委会应尊重农村集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权；未设立集体经济组织的，村委会、村民小组才可以依法代行其职能（第十条第三款）。村里已有集体经济组织，村委会绕过成员大会、理事会直接把地租出去，首先主体不对。代行职能的，讨论集体财产和成员权益事项要参照《中华人民共和国农村集体经济组织法》（第二十八条第四款）：成员大会决定集体经营性建设用地使用、出让、出租方案、收益分配方案和土地补偿费分配、使用办法（该法第二十六条），须三分之二以上成员参加、全体成员三分之二以上同意（该法第二十七条）。入市条件和治理规则可看集体经营性建设用地入市和集体经济组织法的治理与监督。

三、村民代表会议能替村民会议决定什么：一条授权线和三条禁区

结论：村民代表会议只能在村民会议明确授权的范围内决定事项，不能反过来架空村民会议。

第二十九条写的是“可以设立”，不是“必须设立”。几十户的小村，明明能开村民会议，却临时凑十几个人开“代表会”决定集体地出租，这个会本身没有法律基础。代表由每五户至十五户推选一人，不是村委会指定；组成比例不符或者没有推选记录，都可以作为质疑程序的主张。

代表会议每季度召开一次，由村委会召集；五分之一以上代表提议应召集；三分之二以上组成人员参加方可召开，决定经到会人员过半数同意（第三十条）。

授权线在第二十八条第二款：村民会议可以授权代表会议讨论决定六类事项。第二十七条第二款还规定，村民会议可以授权代表会议审议村委会年度工作报告、评议村委会成员、撤销或者变更村委会不适当的决定。连监督性权力都要授权。会议门槛和实际运作，可对照村民会议和村民代表会议。

第一条禁区是自治章程和村规民约。第三十一条只写“村民会议可以制定和修改”，没给代表会议留口子。这是村里的“小宪法”，必须全村村民直接决定。

第二条禁区是罢免村委会成员。第十九条把表决主体写死了：须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。代表会议既不是登记参加选举的村民，也不是投票的村民。这里要和辞职分开：村委会成员可以提出辞职，职务自村民会议或者村民代表会议审议通过之日起终止（第二十条）。辞职可由代表会议审议通过，罢免不行。

第三条禁区是撤销村民会议的决定。法律没有给代表会议这项权力；反过来，村民会议有权撤销或者变更代表会议不适当的决定（第二十七条）。代表会议也不能“授权自己”，不能通过修改议事规则把村民会议的权限搬到自己名下。

四、开会才算数的程序：通知、人数、表决，以及委托投票的边界

结论：村民会议和村民代表会议各有各的到会人数与表决门槛，达不到就是没开成；选举的委托投票规则不能搬到会议表决上。

村民会议由村委会召集。十分之一以上村民或者三分之一以上村民代表提议，应当召集；召集应提前十日通知村民，遇特殊情况可临时通知；每年至少召开一次（第二十五条）。十日不是建议，是法定通知期。只在大喇叭喊一嗓子、微信群发张模糊照片，村民事后说不知道，程序就有瑕疵。通知要写清时间、地点、议题；涉及合同、分配方案的，最好把主要材料一并送达或放在公开栏。

到会门槛有两个口径：本村十八周岁以上村民过半数，或者本村三分之二以上户的代表参加；决定经到会人员过半数通过；法律另有规定的依照其规定（第二十六条）。两个口径是“或者”，不是同时满足。用户的代表口径，户代表不是随便抓一个人顶数，最好有户内成员书面推举；一个人拿好几户签名册代签，必须有每户书面委托。

代表会议的门槛在第三十条：每季度一次，村委会召集，五分之一以上代表提议应召集；三分之二以上组成人员参加，决定经到会人员过半数同意。法律没有规定代表会议的提前通知期，但通知、议题、材料仍要留痕。

委托投票的边界要单独说。第十八条对村委会选举规定：登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托本村有选举权的近亲属或者其他村民代投；每人最多接受三人委托；候选人不得接受委托；名单要公布。这套规则只适用于村委会选举。村民会议、代表会议的表决，法律没有规定委托投票。让一个人代投十几票，程序上没有依据；解决外出务工人员参会，可以走第二十六条的户代表口径。

会议记录是事后说话的底气。村务档案包括选举文件和选票、会议记录、公益设施基本资料、基本建设资料等，应真实、准确、完整、规范（第三十九条）。开会至少留五样：通知及送达记录、签到表、委托书或户内推举书、表决票或举手记录、会议记录和现场照片。选民登记、委托投票细节可看村委会怎么选。

五、村务公开：权限的售后，也是取证入口

结论：村民会议、村民代表会议决定的事项及实施情况必须公开；不公开或者公开不实，村民可以要求乡镇政府、县级政府及主管部门调查核实并责令公布。

第三十五条要求村委会实行村务公开，及时公布五类事项：第二十七条、第二十八条规定的由村民会议、代表会议讨论决定的事项及实施情况；政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金物资管理使用情况；村委会协助政府开展工作的情况；村委会组织协商确定的事项及落实情况；涉及村民利益、村民普遍关心的其他事项。一般事项至少每季度公布一次，财务往来较多的每月公布财务收支，重大事项随时公布；公布期限不得少于十五日，并接受村民查询。

这条把“开会”和“执行”都纳入公开范围。村里拿不出会议记录、签到表、表决票，公开栏也从没出现过这笔租金收支，村民就有理由怀疑决定有没有经过法定程序。完整链条可看村务公开与村务监督和村集体的账目村民有权查吗。

不公开怎么办？第三十六条规定：村委会不及时公布应当公布的事项或者公布不真实的，村民有权向乡镇政府或者县级政府及其有关主管部门反映，有关政府或主管部门应负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应依法承担责任。受理主体是乡镇或县级政府及其主管部门，不是让村民自己和村委会吵。

村务监督委员会负责民主理财、监督村务公开，成员不得由村委会成员及其近亲属担任；发现侵害群众利益等违纪违法行为，应向乡镇政府或者县级政府和监察机关反映（第三十七条）。监督委员会形同虚设的，可以要求在村民会议上重新推选。

审计是更硬的一手。村委会成员实行任期和离任经济责任审计，事项包括财务收支、债权债务、政府拨付和接受社会捐赠资金物资管理使用、公益事业建设项目招标投标、资金管理使用，以及本村五分之一以上村民要求审计的其他事项；审计结果应公布（第四十条）。集体地租金去哪了、合同怎么签的、有没有入账，都可纳入审计。涉及集体经济组织的，成员还可依《中华人民共和国农村集体经济组织法》第十三条查阅、复制财务会计报告、会议记录等资料。

六、罢免村委会成员：谁提、多少票、什么不能做

结论：罢免村委会成员不是村委会开会决定，也不是村民代表会议决定，而是由符合法定人数的村民或者村民代表联名提出，交给登记参加选举的村民投票，双过半才能罢免。

第十九条写得很短，但每个字都有用：本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上村民代表联名，可以提出罢免要求，并说明理由；被提出罢免的成员有权提出申辩意见；罢免须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。

先看提议主体。一个是本村五分之一以上有选举权的村民。注意是“有选举权”，不是所有十八周岁以上村民，也不是户口在本村的所有人；依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权（第十六条）。另一个是三分之一以上村民代表。两个主体是“或者”，凑够一个即可。联名要真实：签名、按指印、写身份证号或至少写清姓名和联系方式；只拿一张打印名字单，没有本人签名，很容易被说成造假。

再看理由。法律要求“说明要求罢免的理由”，但没有列固定清单。常见理由包括：不执行村民会议或者代表会议决定；擅自处置集体土地、集体资产；村务不公开、账目不清；利用职务便利为本人或近亲属谋利；长期不履行职责；因违法犯罪被追究责任等。理由要具体到时间、事项、金额、证据，不要只写“工作能力差”。

被提出罢免的人有权申辩。这是必须保障的程序权利。开会应给申辩人陈述机会，把申辩内容记入会议记录；主持人故意不让他说话或中途掐断，程序公正性就会被质疑。申辩权也不意味着可以无限期拖延，申辩之后该投票还是要投票。

最关键的是表决门槛。罢免不是代表会议表决，不是村委会成员开会表决，也不是党员大会表决，而是村民会议上的村民投票：登记参加选举的村民过半数投票，投票的村民过半数通过。两个“过半数”都满足才通过。不是十八周岁以上村民过半数，不是户代表过半数，也不是到会人员过半数，更不是三分之二。很多罢免案卡住，不是没人反对，而是投票人数不够。

程序怎么走？第一步，联名人把罢免要求写成书面文书，写明被罢免人、职务、理由、联名人名单和日期，交给村委会并要收件回执。第二步，村委会应召集村民会议表决（第二十五条）。第三步，提前十日通知村民，写明议题是罢免表决。第四步，开会、清点人数、投票、计票、宣布结果，把签到表、表决票、计票单、会议记录留好。第五步，罢免通过的，成员出缺可由村民会议或者代表会议补选，补选程序参照第十八条，任期到本届届满（第二十三条）；原成员应在十日内完成工作移交（第二十四条）。

村委会不召集怎么办？先把书面要求递上去，保留回执；再用第二十五条的提议权，十分之一以上村民或者三分之一以上村民代表提议，应当召集。仍不召集的，向乡镇政府书面反映，要求其履行指导、支持、帮助职责（第六条）。乡镇是指导、支持、帮助，不是代替村里投票。村民不要自己拉一帮人在晒谷场开会宣布罢免，那样的“决议”没有法律效力。

罢免不成功，不代表没有别的路。第一，民主评议：村委会成员连续两次被评议不称职的，职务终止（第三十八条）。第二，辞职（第二十条）。第三，审计（第四十条）。第四，撤销违法决定（第四十一条）。第五，换届。若涉及职务犯罪，村委会成员是否算国家工作人员，要看是否在协助政府从事行政管理工作，可看村委会委员算国家工作人员吗。

还要区分罢免村委会成员和撤换村民代表。第十九条只规定罢免村委会成员；村民代表由推选户或小组推选，向推选户或小组负责（第二十九条）。法律没有给村民代表规定与村委会成员相同的罢免程序，撤换代表应回到原推选单位，按推选办法和村规民约处理。

七、决议违法怎么救济：先分清没开成和开坏了

结论：没开会、没达到人数、没表决就作出的决定，先争决议不成立；开了会但内容或者程序违法的，走撤销、责令改正、公开与审计几条路，不要把不合理当成违法。

救济第一步不是写起诉状，而是给决议“分诊”。一种情况是根本没开成：没有会议通知、签到表、表决票，会议记录是事后补的，签名是别人代签的。这种决议缺的是成立要件，要争“这个决定根本没有形成”，重点在举证：申请公开会议材料，要求村委会提供通知、签到、表决票、记录；拿不出来，就说明会议不存在或者无法证明存在。另一种是开了会但内容违法：比如决议剥夺外嫁女、新生儿、离婚妇女的集体经济组织成员权益，或者把集体土地以明显不合理低价长期出租。这种缺的是合法性，要争撤销或者责令改正。

第三十一条给了一条行政路径：自治章程、村规民约以及村民会议或者代表会议的决定不得与宪法、法律、法规相抵触，不得违背公序良俗，不得侵犯村民人身权利、民主权利和财产权利；违反的，由乡镇政府责令改正。这条覆盖村民会议和代表会议的决定，不要求先去法院。村民可把决议文本、会议记录、公开材料整理成书面反映，递交乡镇政府；乡镇不处理或者处理明显不当的，可以走行政复议或者行政诉讼。

第四十一条给的是法院路径：村委会或者村委会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害村民可以申请法院撤销，责任人依法承担法律责任；村委会不依法履行法定义务的，由乡镇政府责令改正；乡镇干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级政府责令改正。这条的对象是村委会或者村委会成员的决定，不是村民会议的决定，也不是代表会议的决定。把对象搞错，法院很难支持。具体分析可看村委会的决定侵害村民权益，村民能请求法院撤销吗。

如果决定已经变成合同，比如集体地已租出去、租金已收了一年，撤销决议和确认合同无效是两件事。决议被撤销或认定不成立，不当然等于合同无效；合同是否有效，要看相对人是否善意、有没有经过法定民主议定程序、租金是否明显低于市场价、有没有损害集体利益等。法院认定土地租赁合同无效后，会根据双方过错分担租金、占用费、地上物损失等后果。可参考村民会议决议不能剥夺成员资格和集体土地租赁合同无效的过错分担。

如果决议不合理但不算违法，比如同样租金水平别人一亩多少钱、我们一亩多少钱，或者公益事业的钱先修哪条路，法院通常不会替村民作决定。能用的是村民会议自身的撤销权或者变更权（第二十七条）、民主评议（第三十八条）、审计（第四十条）和换届。把“不合理”硬说成“违法”，反而会把真正有用的程序拖掉。

证据按“谁作出的决定、有没有开会、谁参加、投了什么票、决定了什么、执行到什么程度”六问整理：会议通知和送达记录、签到表、委托书或户内推举书、表决票或举手记录、会议记录、决议文本、公开栏照片、合同及补充协议、租金收付凭证、村民联名表、向村委会和乡镇政府递交材料的回执。涉及承包地、宅基地的，可先看农村土地承包与宅基地问答。

村委会把集体地租出去，没开村民会议，合同一定无效吗？

不一定。决议程序违法和合同效力是两件事。村民可以先请求撤销决定、要求公开、向乡镇政府反映；合同是否无效，要看相对人是否善意、有没有经过法定民主议定程序、租金是否明显低于市场价、有没有损害集体利益。法院认定无效后，会按双方过错分担租金、占用费和地上物损失。

村民代表会议能不能罢免村主任？

不能。罢免村委会成员须由五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上村民代表联名提出，交给登记参加选举的村民投票，登记选民过半数投票、投票村民过半数通过（第十九条）。代表会议只能讨论决定授权事项。辞职不同，村民会议或者代表会议审议通过即可（第二十条）。

罢免村主任要多少票？

两个过半数。第一，登记参加选举的村民过半数参加投票；第二，参加投票的村民过半数赞成。不是十八周岁以上村民过半数，不是户代表过半数，也不是到会人员过半数，更不是三分之二。投票人数不够，罢免就不成立。

在外打工回不来，能不能让家人代投？

村委会选举可以书面委托本村有选举权的近亲属或者其他村民代投，每人最多接受三人委托，候选人不得接受委托，名单要公布（第十八条）。村民会议、村民代表会议的表决没有委托投票条款。要解决参会人数，可以走三分之二以上户的代表口径，但户代表要有户内推举或书面委托，不能一人代签多户。

村民会议一年开几次，谁可以要求开会？

每年至少一次。十分之一以上村民或者三分之一以上村民代表提议，应当召集；召集应提前十日通知，特殊情况可临时通知（第二十五条）。村委会不召集的，书面要求并保留回执，再向乡镇政府反映。

村委会不公开账目怎么办？

先书面申请查阅、复制会议记录、合同、租金凭证等公开材料，要求收件回执。不公开或者公开不实的，向乡镇政府或者县级政府及其主管部门反映，要求调查核实、责令公布（第三十六条）。还可以要求村务监督委员会履职（第三十七条），或者由五分之一以上村民要求审计（第四十条）。

村民会议决议能取消外嫁女、新生儿的分红吗？

不能违反法律。村民会议或者代表会议的决定不得与宪法、法律、法规相抵触，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和财产权利（第三十一条）；违反的，由乡镇政府责令改正。以村民会议决议剥夺成员资格的，实践中常被认定不能成立，可参考村民会议决议不能剥夺成员资格。

今天能做的下一个动作：不要先挨家挨户骂主任，先把“有没有开会”固定成证据。写一份书面申请，打印两份，一份交村委会要收件回执，一份用邮政特快专递寄送，面单写清文件名称。可以照下面这段话念：

「我是本村村民×××，现依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十五条、第三十九条，申请查阅、复制×年×月×日村民会议（村民代表会议）的会议通知、签到表、表决票和会议记录，以及×地块出租合同、租金收进入村集体账户的凭证。请书面答复并告知查询时间；如拒绝提供或者逾期不答复，我将向××镇人民政府反映。」

涉及罢免的，第二步是到乡镇经管站或者村委会核对登记参加选举的村民名单，按有选举权村民计算联名人数，不按户口本人数算；联名表要本人签名、按指印。涉及合同的，第三步是把合同、付款凭证、施工照片、公开栏照片按时间顺序编号，先申请公开，再谈起诉。宅基地、承包地纠纷的处理路径，可看农村宅基地、承包地纠纷怎么办；起诉按民事起诉全流程准备；乡镇不处理的，按行政复议全流程走；期限先用诉讼期限与时效计算器估一个时间轴。

延伸阅读

• 村民会议和村民代表会议：哪些事必须开会、多少人到会才算数
• 村务公开与村务监督：公开什么、多久公开、不公开怎么办

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