搜「村民会议与村民代表会议的职权与召开规则」的，通常是两种情况：一是村里要办一件大事（发包、租地、筹资筹劳、分红、征地补偿分配），不知道该开哪个会；二是会已经开过了、合同也签了，现在要判断“那次会算不算数”。
村民委员会组织法第四章（第二十五条至第三十三条）是这个问题的答案所在。这一章规定了四层会议：村民会议、村民代表会议、村民小组会议、协商。四者各有各的权限与门槛。
先看这三个要点
- 村民会议由本村十八周岁以上的村民组成（第二十五条第一款），由村民委员会召集；十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集；每年至少召开一次。
- 到会门槛有两个口径（第二十六条第一款）：本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加；决定应当经到会人员的过半数通过。
- 六类事项必须经村民会议讨论决定方可办理（第二十八条第一款），且重要事项应当先经村党组织研究讨论（第二十八条第三款）；村民委员会依法代行农村集体经济组织职能的，讨论决定有关集体财产和成员权益的事项，参照适用农村集体经济组织法的相关规定（第二十八条第四款）。
一、条文原文
- 《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条
- 村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。
- 村民会议由村民委员会召集。
- 有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议。
- 召集村民会议，应当提前十日通知村民；遇有特殊情况的，可以临时通知村民。
- 村民会议每年至少召开一次。
- 《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十六条
- 召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。
- 法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。
- 召开村民会议，根据需要可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席。
- 《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条
- 村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。
- 村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。
- 《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条
- 涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：
- （一）涉及村庄规划、建设等乡村建设重要事项；
- （二）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；
- （三）从村集体经济所得资金和物资的使用；
- （四）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；
- （五）本村重点帮扶人员、帮扶方案；
- （六）法律、法规规定或者村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。
- 村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。
- 需由村民会议或者村民代表会议决定的重要事项，应当先经村党组织研究讨论。
- 村民委员会依法代行农村集体经济组织职能的，讨论决定有关集体财产和成员权益的事项，参照适用《中华人民共和国农村集体经济组织法》的相关规定。
- 《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十九条
- 人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。
- 村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。
- 村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。
- 村民代表的任期与村民委员会的任期相同。
- 村民代表可以连选连任。
- 村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民监督。
- 《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条
- 村民代表会议由村民委员会召集。
- 村民代表会议每季度召开一次。
- 有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。
- 村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。
- 《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十二条
- 村民小组在村民委员会的组织下开展活动。
- 村民小组会议讨论决定本村民小组的重要事项。
- 召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。
- 村民小组组长由村民小组会议推选。
- 村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。
- 村民小组代行农村集体经济组织职能的，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。
二、四层会议，各自的门槛
村民会议（第二十五条、第二十六条）。 组成：本村十八周岁以上的村民。 召集：由村民委员会召集；有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集；提前十日通知，遇有特殊情况的可以临时通知；每年至少召开一次。 到会：本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加——两个口径满足其一即可。 通过：决定应当经到会人员的过半数通过。 另有规定的从其规定：第二十六条第二款“法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定”。
村民代表会议（第二十九条、第三十条）。 设立：人数较多或者居住分散的村可以设立，讨论决定村民会议授权的事项。 构成：由村民委员会成员和村民代表组成；村民代表应当占组成人员的五分之四以上；妇女村民代表应当占组成人员的三分之一以上。 代表产生：按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人；任期与村民委员会相同，可以连选连任；代表向其推选户或者村民小组负责，接受村民监督。 召开：由村民委员会召集；每季度召开一次；有五分之一以上的村民代表提议，应当召集；三分之二以上的组成人员参加方可召开；决定应当经到会人员的过半数同意。
村民小组会议（第三十二条）。 讨论决定本村民小组的重要事项；到会门槛是本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加；决定经到会人员的过半数同意；组长由村民小组会议推选，任期与村民委员会相同。
协商（第三十三条）。 对涉及村民切身利益的公共事务、公益事业以及村民反映的实际困难和矛盾纠纷，村民委员会应当组织村民及其他利益相关方开展协商；形式可以是议事会、听证会、恳谈会等；对协商确定的事项，村委会应当及时组织实施或者监督落实，需要提交村民会议或者村民代表会议的，应当召集会议讨论决定。
三、会议要件对照表
| 会议要件 | 村民会议 | 村民代表会议 |
|---|---|---|
| 组成要件 | 本村十八周岁以上的村民（第二十五条第一款） | 村民委员会成员和村民代表；村民代表占五分之四以上，妇女村民代表占三分之一以上（第二十九条第二款） |
| 召集要件 | 由村民委员会召集；十分之一以上村民或者三分之一以上村民代表提议应当召集（第二十五条第二款、第三款） | 由村民委员会召集；五分之一以上村民代表提议应当召集（第三十条第一款、第三款） |
| 频率要件 | 每年至少召开一次（第二十五条第五款） | 每季度召开一次（第三十条第二款） |
| 通知要件 | 提前十日通知，特殊情况可以临时通知（第二十五条第四款） | 条文未单列通知期限，按村民会议的一般要求与村务公开制度执行 |
| 到会要件 | 十八周岁以上村民过半数，或者三分之二以上的户的代表参加（第二十六条第一款） | 三分之二以上的组成人员参加（第三十条第四款） |
| 通过要件 | 经到会人员的过半数通过（第二十六条第一款） | 经到会人员的过半数同意（第三十条第四款） |
| 职权要件 | 审议年度工作报告、评议成员工作；撤销或者变更村委会不适当的决定；撤销或者变更村民代表会议不适当的决定（第二十七条第一款） | 讨论决定村民会议授权的事项（第二十九条第一款） |
| 事项清单要件 | 六类事项经村民会议讨论决定方可办理；可以授权村民代表会议（第二十八条第一款、第二款） | 只能办理被授权的事项 |
| 前置要件 | 重要事项应当先经村党组织研究讨论（第二十八条第三款） | 同左（第二十八条第三款表述为“需由村民会议或者村民代表会议决定的重要事项”） |
| 上级监督要件 | 决定与宪法法律法规相抵触、违背公序良俗或者有侵犯村民权利内容的，由乡镇人民政府责令改正（第三十一条第三款） | 同左 |
四、第二十八条的六类事项，逐项看
第一项：涉及村庄规划、建设等乡村建设重要事项。 这一项把村庄规划和建设纳入必须开会的事项。
第二项：本村享受误工补贴的人员及补贴标准。 这一项与第四十二条第三款“村集体经济收入应当适当用于村公共事务和公益事业、村民委员会运转保障以及误工人员补贴”相呼应。
第三项：从村集体经济所得资金和物资的使用。 注意这一项的对象是“从村集体经济所得资金和物资的使用”，属于村务层面；而集体财产本身的经营管理和收益分配，属于农村集体经济组织的职能——两者的分界在第二十八条第四款。
第四项：本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案。 筹资筹劳涉及村民负担，因此必须开会。
第五项：本村重点帮扶人员、帮扶方案。
第六项：法律、法规规定或者村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。 兜底有两层：一是法律法规规定，二是村民会议自己认为。
第二款允许授权：村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。授权要有明确的意思表示，最好写进授权决定文本，逐项列明。
五、哪些事不走村委会这套程序
第二十八条第四款是关键的分流条款：村民委员会依法代行农村集体经济组织职能的，讨论决定有关集体财产和成员权益的事项，参照适用《中华人民共和国农村集体经济组织法》的相关规定。
这一款对应村民委员会组织法第十条第四款（未设立农村集体经济组织的，村民委员会、村民小组可以依法代行农村集体经济组织的职能）和农村集体经济组织法第六十四条第二款（代行时讨论决定有关集体财产和成员权益的事项，参照适用本法的相关规定）。
实务含义是： 一个没有成立农村集体经济组织的村，处理集体财产和成员权益事项时，不能只按村民会议“到会过半数通过”的规则办，而要参照农村集体经济组织法的规则——包括成员大会由具有完全民事行为能力的全体成员组成、三分之二以上参加、经全体成员三分之二以上同意等（农村集体经济组织法第二十六条、第二十七条）。
第三十二条第六款对村民小组代行职能的情形也作了类似安排：由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。
六、边界与不适用
第一，第二十六条第一款的“到会人员”是分母。 与农村集体经济组织法第二十七条第五款“经本农村集体经济组织成员大会全体成员三分之二以上同意”不同，村民会议的规则是“经到会人员的过半数通过”。两部法律的表决基数规定不同，不能互相套用。
第二，法律另有规定的从其规定。 第二十六条第二款：法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。遇到特别法有不同门槛的，按特别法。
第三，村民代表会议不能自己给自己授权。 第二十九条第一款明确其讨论决定的是“村民会议授权的事项”；第二十八条第二款的授权主体也是村民会议。未经授权，代表会议就第二十八条第一款事项作出的决定，缺少权限基础。
第四，村民代表会议也不能撤销村民会议的决定。 第二十七条第一款把“撤销或者变更村民代表会议不适当的决定”的权力给了村民会议，方向上不可逆。
第五，第三十三条的协商不是决策程序。 协商后需要提交村民会议或者村民代表会议的，仍应召集会议讨论决定（第三十三条第三款）。协商不能代替表决。
七、实务建议
先分类，再定会议。 拿到一件事，先问三个问题：是不是第二十八条第一款列举的六类事项？是不是属于集体财产和成员权益事项（若是，走第二十八条第四款的参照适用）？有没有法律法规另作规定（第二十六条第二款）？
开会前把四个数字算好。 本村十八周岁以上村民总数（过半数口径）、本村总户数（三分之二以上户的代表口径）、拟通知的提前天数（十日）、实际到会人数。到会人数要分口径记录——按“人”到会还是按“户”到会，两种口径不能混着算。
授权要写清楚。 村民会议授权村民代表会议时，逐项列明授权事项、授权期限、是否需要报告结果。模糊授权会在事后引发权限争议。
会议记录要完整。 记录至少包括：通知方式与时间、到会人数及口径、审议事项、发言要点、表决方式与票数、决议文本。第三十九条还要求村委会和村务监督机构建立村务档案，档案应当真实、准确、完整和规范。
发现程序问题，分级处理。 一是对决定不服的，第四十一条第一款给了撤销路径：村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。二是决定内容违法或者侵权的，第三十一条第三款规定由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。三是村委会不履行法定义务的，第四十一条第二款规定由乡镇人民政府责令改正。
八、常见问题
问：村民代表会议能不能直接决定村里的重大事项？ 答：要看有没有授权。第二十九条第一款：村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项；第二十八条第二款允许村民会议授权。未经授权的，不能自行决定第二十八条第一款列举的事项。
问：村民会议和村民代表会议的表决规则一样吗？ 答：通过规则相同（都经到会人员的过半数通过），但到会门槛不同：村民会议是十八周岁以上村民过半数或者三分之二以上户的代表参加（第二十六条第一款）；村民代表会议是三分之二以上组成人员参加（第三十条第四款）。
问：妇女代表有比例要求吗？ 答：有。第二十九条第二款：妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。
问：村小组的事怎么定？ 答：第三十二条：村民小组会议讨论决定本村民小组的重要事项；到会门槛是本村民小组十八周岁以上村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加；决定经到会人员的过半数同意。
问：村里的地发包、征地补偿款怎么分，走哪个程序？ 答：涉及集体财产和成员权益的事项，第二十八条第四款规定：村委会依法代行农村集体经济组织职能的，参照适用农村集体经济组织法的相关规定；已设立农村集体经济组织的，由该组织按农村集体经济组织法的程序处理。
本文为法律条文解读，不构成正式法律意见。具体会议的召开与表决，请结合本村村民自治章程、村规民约与所在地实施办法判断。