九十条一万四千六百二十四字：「必须」五次「不得」四次，常委会的职权比人大本身还多三项

这一篇不算九十个条文，只算五层账

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》一共九十条、一万四千六百二十四个汉字、五章。

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这部法的名字二十八个字，是现行法律里最长的法名之一。名字长，是因为它管两套机关：地方各级人民代表大会，和地方各级人民政府。

把九十条从头数一遍，得到五层账。

第一层，词账。「可以」七十二次，「应当」二十九次，「决定」五十五次，「选举」四十五次，「必须」五次，「不得」四次。

第二层，结构账。五章的字数分布极不均匀：总则六条五百八十字，人民代表大会三十九条七千一百二十七字，常委会十五条三千八百八十七字，人民政府二十八条二千九百三十三字，附则两条九十七字。

第三层，长条账。最长的一条一千一百八十六字，十八个分项，占全书百分之八点一一。九十条里，二十七条在两百字以上，四十三条不到一百字。

第四层，门槛账。「十人以上」六次、「五人以上」三次、「十分之一」三次、「过半数」七次、「三分之二」一次。这部法用人数划线，不用日期划线。

第五层，版本账。2015 年版六十九条、一万一千三百三十四个汉字；2022 年版九十条、一万四千六百二十四个汉字。多出二十一条、三千二百九十个字，但「必须」从六次降到五次，「不得」四次一个没加。

五层账摆在一起，这部法的轮廓出来了：它是一部「给权」的法，不是一部「限权」的法；它的篇幅跟着机关层级走，不跟着事务重要性走；它用会议次数和联名人数来控制，不用期限来控制。

这一篇算这五层账，四段各自的门道另开四篇。

一、五章怎么切成四段

按章边界切，能切出四段：

四段合计八十二条、一万三千九百四十七字。加上总则六条五百八十字、附则两条九十七字，正好九十条、一万四千六百二十四字。

这张表最值得看的是第一列和最后一列的关系。

第三段条数最少（十五），字数第三（三千八百八十七），条均最高（二百五十九点一三）。第四段条数最多（二十八），字数最少（二千九百三十三），条均最低（一百零四点七五）。

条数最多的那一段，是全书最薄的一段；条数最少的那一段，是全书最厚的一段。

这个走向跟大多数法律相反。通常条数多的部分字数也多，这里反过来。原因是编排方式不同：常委会一章用的是「一项一项列职权」的写法，一条就是一张清单；人民政府一章用的是「一句一条」的写法，很多条只有二三十个字。

比如第七十二条：「地方各级人民政府每届任期五年。」十四个字，一条。

比如第五十条：一千一百八十六字，也是一条。

同一部法里，一条可以顶八十条。 读这部法，不能按条数分配注意力。

二、总则六条，把性质说完了

第一章总则六条、五百八十字，条均九十六点六七。

立法目的写了三层：健全组织和工作制度、保障和规范行使职权、坚持和完善人民代表大会制度。

「保障和规范」这四个字是并列的，不是偏正结构。 保障是给它权力，规范是给它边界。同一部法里两件事一起做，这是组织法的基本性格。

三句话，定了三个机关的性质：

第一句，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。

第二句，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常设机关。

第三句，地方各级人民政府是地方国家权力机关的执行机关，是地方国家行政机关。

注意「执行机关」这个词。 人民政府首先是权力机关的执行机关，然后才是行政机关。这个顺序不是修辞——它决定了政府要向人大负责、向人大报告工作，而不是反过来。

第六十九条把这个关系写成了义务：「地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。」

一头对人大，一头对上级政府。 双头负责，这是我国地方政权组织的基本结构。

三、「可以」七十二次，「应当」二十九次

先看两个数。

全书「可以」七十二次，「应当」二十九次。比例二点四八比一。

这是这部法最反常识的一个数字。

法律文本里，「应当」是义务句，「可以」是授权句。 大多数法律义务句多、授权句少，因为法律首先要回答「必须做什么」。公务员法就是典型：应当八十一次、可以三十八次，比例二点一三比一，方向正好相反。

这部法反过来了。授权句是义务句的两倍半。

原因在它的功能。组织法不规定老百姓该做什么，它规定国家机关有什么权。给权的话用「可以」，给义务的话用「应当」——一部以「给权」为内容的法，「可以」多是必然的。

三个省级人大（省、自治区、直辖市）「根据本行政区域的具体情况和实际需要」，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，「可以制定和颁布地方性法规」。

一句话里两个限定（具体情况和实际需要、不相抵触）加一个授权（可以制定）。限定是前提，授权是结果。

这一条还分了三款，三款三个层级：

第一款，省、自治区、直辖市的人大，可以制定和颁布地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案。

第二款，设区的市、自治州的人大，可以依照法律规定的权限制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行，再由省级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。

第三款，省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人大，根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。

三款的区别在审批环节：省级是「备案」，市级是「批准」。 备案是报上去存档，批准是同意才生效。省级立法不用等批，市级立法要等批。

第三款是 2022 年修订新增的。协同立法——两个以上的市可以就同一事项共同立法。这一款是为跨行政区划的事务开的，比如一条河、一个都市圈。

四、四章的比值，差到五倍

把「可以」和「应当」按章拆开，比值完全不一样：

人民政府这一章，是全书唯一「应当」多于「可以」的章。

二十八条里十一次「应当」、十次「可以」，比值零点九一。其余各章都在三点四以上。

这个落差说明一件事：前三章在写「你有什么权」，第四章在写「你必须做什么」。

看第六十二条到第六十八条，连着七条，全是「地方各级人民政府应当……」：

第六十二条，应当维护宪法和法律权威，坚持依法行政，建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府。

第六十三条，应当坚持以人民为中心，全心全意为人民服务，提高行政效能，建设服务型政府。

第六十四条，应当严格执行廉洁从政各项规定，加强廉政建设，建设廉洁政府。

第六十五条，应当坚持诚信原则，加强政务诚信建设，建设诚信政府。

第六十六条，应当坚持政务公开，全面推进决策、执行、管理、服务、结果公开。

第六十七条，应当坚持科学决策、民主决策、依法决策。

第六十八条，应当依法接受监督。

七条连排，七个「应当」，七个「建设某某政府」。 法治政府、服务型政府、廉洁政府、诚信政府——四顶帽子扣在同一个主体上。

这七条是 2022 年修订新增的。2015 年版没有这一组。

五、最薄的章，义务最密

第四章二十八条、二千九百三十三字、条均一百零四点七五。

这是全书最薄的一章。相比之下，常委会一章十五条、三千八百八十七字，条均二百五十九点一三，是政府章的二点四七倍。

人少的那一章，字多；人多的那一章，字少。

但这不等于政府章不重要。二十八条管的是全国所有省长、市长、县长、区长、乡长、镇长，管的是几十万个工作部门、几百万公务员。

薄，是因为它写得抽象。

看第七十七条：「地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。」

一句话，七种职务，一种制度。首长负责制——这是政府与企业最像的地方，也是政府与人大最不像的地方。

人大实行的是合议制：第二十五条规定，人民代表大会进行选举和通过决议，以全体代表的过半数通过。一人一票，过半才算。

政府实行的是首长负责制：行政首长在集体讨论的基础上作决定，并对决定负责。

第七十七条第二款紧接着说：七种职务「分别主持地方各级人民政府的工作」。

「主持工作」四个字，是首长负责制的落点。 主持不是召集，不是协调，是拍板。

「集体讨论」这一层写在总则第六条里：地方各级人民政府实行首长负责制，政府工作中的重大事项应当经集体讨论决定。总则给原则，分则给职务，一句在第一章，一句在第四章，中间隔了七十六条。

两处合起来看，政府内部的决策形态是这样：会议讨论，首长决定，首长负责。 讨论是程序，决定是权力，责任落在一个人的头上——这与人大及其常委会的合议制正好相反。

六、一条一千一百八十六字：常委会的十八项职权

全书最长的一条是第五十条，一千一百八十六字，十八个分项，占全书百分之八点一一。

这一条列的是县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的职权。

十八项可以粗分成五类（全文列在讲常委会的那一篇里，此处只算结构）：

第一类，保证与召集（第一至三项）。 保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行；领导或者主持本级人大代表的选举；召集本级人大会议。

第二类，决定（第四至五项）。 讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、生态环境保护、自然资源、城乡建设、民政、社会保障、民族等工作的重大事项和项目；根据本级人民政府的建议，审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展规划纲要、计划和本级预算的调整方案。

第三类，监督（第六至十二项，七项）。 监督规划纲要、计划和预算的执行，审查和批准本级决算，监督审计查出问题整改情况，审查监督政府债务；监督本级政府、监察委员会、法院、检察院的工作，听取和审议专项工作报告，组织执法检查，开展专题询问，联系本级人大代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见；监督本级政府对国有资产的管理；听取和审议本级政府关于年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告；听取和审议备案审查工作情况报告；撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议；撤销本级政府的不适当的决定和命令。

第四类，人事（第十三至十七项，五项）。 闭会期间决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免，正职因故不能担任职务时从副职中决定代理人选；根据正职提名决定政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免，报上一级政府备案；根据监察委员会主任提名任免监察委员会副主任、委员；按照法院组织法、检察院组织法任免法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员和检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，批准任免下一级检察院检察长；闭会期间决定撤销个别副职，决定撤销由它任命的本级政府其他组成人员和监察委员会副主任、委员，法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，检察院副检察长、检察委员会委员、检察员的职务。

第五类，代表（第十八项）。 闭会期间补选上一级人大出缺的代表和罢免个别代表。

十八项里，监督占七项，人事占五项。 两项加起来十二项，占三分之二。

这个比例说明常委会的主要工作不是立法——地方立法权只写在第十条里，常委会的十八项职权里一项都没提立法。常委会干得最多的是盯住「一府一委两院」。

第十八项还有一段第二款，容易被漏掉：常务委员会讨论第四项规定的重大事项和项目，可以作出决定或者决议，也可以将有关意见、建议送有关地方国家机关或者单位研究办理，有关办理情况应当及时向常务委员会报告。

「也可以将有关意见、建议送有关地方国家机关或者单位研究办理」——这意味着常委会对重大事项可以不作决定。 不决定不等于不管，转办之后还要报告办理情况。

这一款给常委会留了一条软通道：拿不准的、分歧大的、时机不到的事项，不必硬表决，先转办看看。

七、十八项对十五项：常设机关比权力机关还多三项

这里有一处容易看漏的反差。

人民代表大会本身的职权，写在第十一条，十五项。

常务委员会的职权，写在第五十条，十八项。

这一条十五项，逐项列在下一篇里。此处只看一个结构上的事实：

常设机关的职权项数，比它服务的那个机关还多三项。

这在逻辑上不是矛盾。人大一年开一次会（第十四条：地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次），闭会期间没法行使职权，一部分职权就交给常委会。代行的范围覆盖了大量日常工作，所以清单更长。

但两份清单的构成不一样。第十一条十五项里，选举占了四项（第四至七项：选举常委会组成人员、选举正副职、选举监察委员会主任和法院院长检察长、选举上一级人大代表）；第五十条十八项里，选举一项都没有，全是任免、撤销和补选。人大「选」，常委会「任」。

两处还有一处共同点：两份清单都没有兜底条款。 第十一条第十五项是「保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利」，第五十条第十八项是「补选上一级人民代表大会出缺的代表和罢免个别代表」，都是实体事项，不是「法律规定的其他职权」。

封闭清单，意味着清单之外没有职权。 这一点在实务中有意义：常委会不能以「法律规定的其他职权」为由，自己给自己找一个法条上没写的权力。

第十一条还有一个数字值得注意：十五项里，保护性条款占四项（第十二至十五项：保护全民集体财产和公民私人合法财产、保护各种经济组织合法权益、铸牢中华民族共同体意识、保障妇女权利）。四项保护，没有一项对应具体的办事程序。

八、八条列举，八十一个分项

全书有八条用了「（一）（二）（三）」的分项列举，合计八十一个分项：

八条合计四千一百六十字，占全书百分之二十八点四。

不到九分之一的条文，承担了近三成的字数。 这就是列举式条文的体量。

分项最多的是第五十条（十八项），其次是第十一条（十五项）、第十二条（十四项）。这三条加起来四十七项，全是职权清单。

县级以上的政府有十一项职权（第七十三条），乡级政府只有七项（第七十六条）。

同一个「政府」，层级不同，职权项数不同：县级以上多出四项。哪四项？

逐项对下来，多出的四项是：

第二项，领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。

第三项，改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。

第四项，依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员。

第七项，履行国有资产管理职责。

四项里两项是管下级（第二、三项），一项是管人（第四项），一项是管国有资产（第七项）。

这四项县级以上的政府用得上，乡级政府用不上——乡级没有下属工作部门，没有下级政府，没有人事任免权，也没有独立的国有资产管理职责。 乡镇政府是最基层的一级，下面直接是村委会、居委会，不是行政机关。

还有一处更细的差别藏在同一项里：第七十三条第五项写的是「编制和执行国民经济和社会发展规划纲要、计划和预算」，第七十六条第二项写的是「执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算」。

县级以上的政府「编制」，乡级政府只「执行」。 计划谁编、谁执行，这一处分得很清楚。

九、全书没有一处以「日」计的期限

这是这部法最特别的地方。

据统计，全书「日」作为期限单位出现零次。「三十日」「十五日」「十日」「五日」全都没有。

有的只是频率和月份：

第十四条，地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。乡、民族乡、镇的人民代表大会会议一般每年举行两次。

第五十一条，常务委员会会议由主任召集并主持，每两个月至少举行一次。遇有特殊需要时，可以临时召集。

第二十条，地方各级人民代表大会每届第一次会议，在本届人民代表大会代表选举完成后的两个月内，由上届本级人民代表大会常务委员会召集。

第七十一条，新的一届人民政府领导人员依法选举产生后，应当在两个月内提请本级人民代表大会常务委员会任命人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长。

第九条、第七十二条，地方各级人民代表大会、地方各级人民政府每届任期五年。

「必须每两个月开一次会」和「必须在十五日内答复」，是两种完全不同的控制方式。

前者控制的是机关的运行节奏，后者控制的是对当事人的救济时限。组织法只管前一种。

原因不难理解：组织法管的是机关之间怎么配权、怎么开会、怎么选举，不管公民个人与机关之间的争议。期限是给当事人用的，频率是给机关用的。

这也解释了为什么这部法通篇没有一个「复议」「诉讼」「赔偿」的字眼。它不是救济法，是建制法。

十、四组人数门槛

没有日期门槛，但有四组人数门槛。

第一组：十人以上联名。 出现六次。第二十四条，地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及监察委员会、法院、检察院的质询案。第三十一条，主席团、常务委员会或者十分之一以上代表联名，可以提出对本级人民代表大会常务委员会组成人员、人民政府领导人员、监察委员会主任、法院院长、检察院检察长的罢免案。

第二组：五人以上联名。 出现三次。第五十三条，在常务委员会会议期间，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会组成人员五人以上联名，县级的人大常委会组成人员三人以上联名，可以向常委会书面提出对本级人民政府及其所属工作部门以及监察委员会、法院、检察院的质询案。

第三组：十分之一。 出现三次。罢免案的门槛、特定问题调查委员会的门槛（第三十六条：主席团或者十分之一以上代表书面联名）。

第四组：过半数。 出现七次。第二十五条，地方各级人民代表大会进行选举和通过决议，以全体代表的过半数通过。第二十九条，获得过半数选票的候选人人数超过应选名额时，以得票多的当选。

四组数字的用法不一样。 十人、五人、十分之一是提案门槛；过半数、三分之二是通过门槛。

提案门槛低、通过门槛高，这是代议机关的基本设计：让少数人能提出议题，让多数人才能决定结果。

注意常委会的门槛比人大低：人大要十人联名，常委会只要五人（省级）或三人（县级）联名。常委会人数少，联名门槛按比例下调。

十一、任期五年，写在两条里

任期是这部法里最简洁的部分。

第九条：「地方各级人民代表大会每届任期五年。」十二个字。

第七十二条：「地方各级人民政府每届任期五年。」十四个字。

两条加起来二十六个字，管住了从省到乡五级、两套机关的所有任期。

同一件事，写在两章里，用同一个数字。

这个写法有一个后果：人大和政府的任期同步。每五年，人大换届，政府也随之换届。 时间上对齐，避免了「新政府面对旧人大」的错位。

但有一处不齐：人民政府的领导人员在人大换届后不是立刻产生，而是由新一届人大选举。第七十一条规定，新的一届人民政府领导人员依法选举产生后，应当在两个月内提请本级人大常委会任命政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长。

正职由人大选，部门负责人由常委会任命。 两道程序、两个机关、两个月时限。

第四十八条还规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会每届任期同本级人民代表大会每届任期相同，它行使职权到下届本级人民代表大会选出新的常务委员会为止。

「行使职权到……为止」——这一句解决了换届期间的空档问题。 旧常委会在新常委会产生之前继续履职，不断档。

十二、2015 版到 2022 版：多二十一条，「必须」反而少了

库内同时存着新旧两版，可以直接对比。

这张表最扎眼的是三行：「必须」少了，「不得」没变，「应当」翻了近一倍。

条数增加三成，字数增加近三成，但禁止性表述一条没加。

2022 年 3 月 11 日第十三届全国人民代表大会第五次会议修订，次日施行。这次修订加进去的内容，主要是连着七条「应当」——法治政府、服务型政府、廉洁政府、诚信政府那七条，以及政务公开、科学决策、接受监督。

加的是义务，不是禁令。 这个取向值得记：立法者认为地方政府的短板在执行和规范，不在越权。

另一处新增是第八十条、第八十一条：县级以上地方政府可以根据国家区域发展战略，结合地方实际需要，共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制；根据应对重大突发事件的需要，可以建立跨部门指挥协调机制。

两条都是「可以」，都是新机制。给地方开口子，也是这次修订的取向。

十三、「一府一委两院」在条文里怎么排

这部法里出现的国家机关，不止政府和人大。

按出现次数排：人民代表大会二百五十四次，人民政府一百零三次，人民代表大会常务委员会八十二次，人民检察院三十一次，人民法院二十二次，监察委员会十九次。

监察委员会是 2018 年宪法修正后加进来的。 在这部法里，它的位置有几处变化值得看：

第二十一条，县级以上地方各级人民政府组成人员和监察委员会主任、法院院长、检察院检察长，列席本级人民代表大会会议。

第二十四条，代表十人以上联名可以提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及监察委员会、法院、检察院的质询案。

第五十条，常委会监督本级政府、监察委员会、法院、检察院的工作。

「一府一委两院」四个主体，在同一批条文里并列出现。 这是 2018 年以后的新格局。

但有一处不对称：政府的组成人员是「列席」，法院院长、检察院检察长也是「列席」，监察委员会主任也是「列席」——四个主体在同一条里地位相同。

而质询的对象，第二十四条列的是「本级人民政府和它所属各工作部门以及监察委员会、法院、检察院」。政府的工作部门被单列出来，可以单独被质询。

这个细节很实用：质询一个局，不必质询整个政府。

十四、这部法管不到的地方

组织法管的是机关的「架子」，不管机关的「动作」。

管不到的第一类：公民与机关之间的争议。这部法里没有复议、没有诉讼、没有赔偿。老百姓告政府，依据的是行政诉讼法，不是这部法。

管不到的第二类：公务员的进退留转。录用、考核、奖惩、辞退，依据的是公务员法。这部法只在第七十三条写了政府「依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员」，一句带过。

管不到的第三类：具体的办事程序。政府怎么审批、怎么处罚、怎么公开信息，各有各的法。这部法只写「管理本行政区域内的……行政工作」，不写怎么管。

管不到的第四类：基层群众性自治组织的内部事务。第八十七条只有两句话：乡、民族乡、镇的人民政府和市辖区、不设区的市的人民政府或者街道办事处对基层群众性自治组织的工作给予指导、支持和帮助；基层群众性自治组织协助上述机关开展工作。

两个动词，一个方向。 政府对村委会、居委会是「指导、支持、帮助」，村委会、居委会对政府是「协助」。

这里要分清：「不得干预依法属于村民自治范围内的事项」这句话在《村民委员会组织法》里，不在这部法里。地方组织法只写「指导、支持和帮助」，没有写「不得干预」。「指导」与「领导」一字之差，就是这条边界的全部内容——领导可以下命令，指导只能提建议。

十五、读这部法的三个入口

一看条数里的反常。 二十八条的人民政府章只有二千九百三十三字，常委会的十八条职权一条就一千一百八十六字。

二看两个词的比值。 比值高的章在给权，低的在给义务。全书只有人民政府章低于一。

三看人数门槛，不看期限。 这部法用「十人以上」「十分之一」「过半数」控制议事，找不到期限是正常的。

它给的是权限表、会议表和人数表，不是时间表。

接着看

第一段（第七至二十五条）另开一篇，讲人民代表大会怎么组成、任期几年、有哪些职权、会议怎么开。

第二段（第二十六至四十五条）讲选举、罢免、辞职、专门委员会和代表。

第三段（第四十六至六十条）讲常委会。

第四段（第六十一至八十八条）讲人民政府。

读完这五篇，九十条的骨架就完整了。

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