第六十一至八十八条二千九百三十三字：七条连着说「应当」，秘书长的有无划开省市与县

这一篇不算二十八条，只算四个「没有」

第六十一至八十八条，二十八条、二千九百三十三个汉字，条均一百零四点七五。

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这是全书最薄的一段——条数最多（二十八条），字数最少（二千九百三十三）。

薄在哪？很多条只有二三十个字。第六十五条三十个字，第六十八条二十八个字，第七十二条十四个字。

读完这一段，四个「没有」最值得记。

第一个没有，县里没有秘书长。 省级、市级的政府组成里有秘书长，常务会议里有秘书长，还单设秘书长一人；县级三处都没有。

第二个没有，乡镇没有工作部门。 第七十三条的十项职权里，第二、三项都涉及「所属各工作部门」，乡镇一条都没有对应内容。

第三个没有，省级的派出机关没有名字。 县级的叫区公所，市辖区的叫街道办事处，省级的只写「若干派出机关」。

第四个没有，这一段没有一条讲「权利」。 二十八条全是机关的设置、职权、会议和关系，没有一个字讲公民能主张什么。

一、七条连着「应当」

第六十二条到第六十八条，七条连排，每条都以「地方各级人民政府应当」开头：

第六十二条，应当维护宪法和法律权威，坚持依法行政，建设法治政府。

第六十三条，应当坚持以人民为中心，全心全意为人民服务，提高行政效能，建设服务型政府。

第六十四条，应当严格执行廉洁从政各项规定，加强廉政建设，建设廉洁政府。

第六十五条，应当坚持诚信原则，加强政务诚信建设，建设诚信政府。

第六十六条，应当坚持政务公开，全面推进决策、执行、管理、服务、结果公开，依法、及时、准确公开政府信息，推进政务数据有序共享，提高政府工作的透明度。

第六十七条，应当坚持科学决策、民主决策、依法决策，提高决策的质量。

第六十八条，应当依法接受监督，确保行政权力依法正确行使。

七条，四个「某某政府」加三个动作。

法治、服务、廉洁、诚信——四顶帽子；政务公开、科学决策、接受监督——三个动作。

这一组是 2022 年修订新增的。 2015 年版没有这七条。

七条的字数逐条递减：六十、四十、三十四、三十、六十四、三十一、二十八。

最长的第六十二条六十个字，最短的第六十八条二十八个字。四顶帽子的字数是递减的，到政务公开又涨回来——因为第六十六条列了五个「公开」（决策、执行、管理、服务、结果）。

二、四个「某某政府」，四句话

四条「建设某某政府」，一条一句，可以连起来读：

法治政府这一条最长，六十个字，八个限定词： 职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意。

八个词，四组对立统一： 职能科学对权责法定（管什么、凭什么管），执法严明对公开公正（怎么管、公不公平），智能高效对廉洁诚信（管得快不快、干不干净），最后落在「人民满意」。

八个词没有一个可以量化。 什么叫职能科学？什么叫智能高效？条文没有给标准。

这是政策宣示式的条文，不是可以直接适用的规范。 它的作用在于给政府工作定方向，不在于给当事人提供请求权。

后面三条更短：

服务型政府：以人民为中心，全心全意为人民服务，提高行政效能。四十个字，三个动作。

廉洁政府：严格执行廉洁从政各项规定，加强廉政建设。三十四个字。

诚信政府：坚持诚信原则，加强政务诚信建设。三十个字。

四顶帽子，一条比一条短。 从「怎么建」到「建什么」，越往后越像口号。

三、三个报告方向，一个请示报告制度

第六十九条一百三十四个字，是这一段唯一讲「关系」的条文，四句话四个方向。

第一句，对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。

一头对人大，一头对上级政府。 双头负责。

第二句，县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。

闭会期间，报告对象换人。 从人大换成常委会。

第三句，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。

这一句把全国政府串成一条线。 从国务院到乡镇政府，一条命令链。

第四句，地方各级人民政府实行重大事项请示报告制度。

四个方向：本级人大、本级人大常委会、上级政府、国务院。

「负责并报告工作」与「请示报告」，是两种不同的关系。

负责并报告工作，是事后的：干完了报告。

请示报告，是事前的：拿不准的先问。

「重大事项」没有定义。 什么是重大，由谁判断？条文中没有写。实践中按上级要求执行。

这一条与第七十七条的首长负责制是一对。

首长负责制讲的是政府内部怎么定事——首长拍板。

第六十九条讲的是政府对外怎么交代——向人大、向上级报告。

一个向内，一个向外。 内部效率，外部负责，两套机制合起来，才是完整的行政权运行结构。

四、县里没有秘书长

秘书长这个职务，在这一段出现三次，三次都在划界。

第一次，第七十条，政府组成。

省、自治区、直辖市、自治州、设区的市：省长副省长、自治区主席副主席、市长副市长、州长副州长，和秘书长、厅长、局长、委员会主任等。

县、自治县、不设区的市、市辖区：县长副县长、市长副市长、区长副区长，和局长、科长等。

市级有秘书长、厅长、委员会主任；县级只有局长、科长。

乡镇：只设乡长副乡长，或者镇长副镇长。没有部门负责人。

三种班子，三个层次。

第二次，第七十八条，常务会议。

省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的政府常务会议，由省长副省长、自治区主席副主席、市长副市长、州长副州长和秘书长组成。

县、自治县、不设区的市、市辖区的政府常务会议，由县长副县长、市长副市长、区长副区长组成。没有秘书长。

第三次，第八十二条，秘书长设置。

省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府设秘书长一人，副秘书长若干人。

县级没有这一句。

三处，一个结论：秘书长是市级以上的配置。

为什么？ 因为市级以上政府组成人员多——一个省的政府组成人员包括省长、副省长、秘书长、各厅厅长、各局局长、各委员会主任，几十号人。几十号人的班子，需要一个人专门处理日常事务和会议组织。

县级政府组成人员少，县长副县长加十几个局长，县长自己就能召集。

秘书长的有无，是班子规模的投影。

五、十四字定五年：全书最短的一条

第七十二条全文十四个字：

这是全书最短的一条。

对比第九条（人大任期）：十六个字。政府任期比人大任期还少两个字，因为不用写「每届」。

两条加起来三十个字，把两套机关的任期说完了。

为什么能这么短？ 因为任期只有一件事要定：几年。定了五年，起止时点跟着选举走。

注意一个细节：政府任期与人大任期同步，但起点不同。

人大任期从本届第一次会议开始（第三十八条），政府领导人员由本届人大选举产生——选举在会议期间，所以政府任期的起点略晚于人大。

第七十一条补了一句：新一届政府领导人员依法选举产生后，应当在两个月内提请本级人大常委会任命政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长。

两个月，这是这一段第二个以「月」计的期限（第一个是第四十七条的「本届任期内不再变动」，不算期限）。

正职由人大选，部门负责人由常委会任命。 两道程序，两个月时限。

六、两支笔：规定行政措施，发布决定和命令

第七十三条第一项里有六个字容易读过去：「规定行政措施，发布决定和命令」。

这一项完整写的是：执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令。

前面是执行，后面是创制。

政府手里有两支笔：一支写「行政措施」，一支写「决定和命令」。

「行政措施」是个老词。 它不是行政处罚，不是行政许可，不是行政强制，是一类不好归类的抽象行政行为——制定办法、出台政策、部署专项行动，都算。

为什么用这么宽的词？ 因为政府的日常管理，很多动作落不进任何一种法定的具体行政行为。给它一个宽口径的授权，管理才转得动。

「决定和命令」更具体一些。 决定是就特定事项作出的安排，命令是要求特定对象作为或者不作为。

这两支笔有边界。

边界在哪里？在第七十五条：制定涉及个人、组织权利义务的规范性文件，应当依照法定权限和程序，走五道手续。

所以逻辑是： 一般的行政措施，第七十三条给了授权；一旦涉及老百姓的权利义务，就要落到第七十五条，走评估论证、公开征求意见、合法性审查、集体讨论决定、公布和备案。

授权在前面，程序在后面。 前面宽，后面严——这是这对条文的设计。

还有一处边界在第八十条和第八十一条： 区域协同发展工作机制、跨部门指挥协调机制，都是「可以建立」，都是机制，都不是新的行政权力。

机制不是权力。 建立机制不需要新的法律授权，行使权力才需要。

七、十一项对七项：差在哪四项

第七十三条给县级以上政府十一项职权，第七十六条给乡镇政府七项。

差的四项，前面提过：

第二项，领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。

第三项，改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。

第四项，依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员。

第七项，履行国有资产管理职责。

这四项乡镇政府全都没有。

第四项最值得看： 县级以上政府可以「任免、培训、考核和奖惩」行政机关工作人员。乡镇政府没有这一项——乡镇政府的工作人员，人事权在县里。

这一处差别，决定了乡镇公务员的管理体制。 乡镇政府是用人单位，不是人事管理机关。

还有一处更细的：第七十三条第五项写「编制和执行国民经济和社会发展规划纲要、计划和预算」，第七十六条第二项只写「执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算」。

县级以上编，乡镇只执行。 计划的编制权在县级以上。

八、规章：省级报两家，市级报四家

第七十四条一百八十一个字，讲政府规章。

省级政府： 根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人大常委会备案。

市级政府： 根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，依照法律规定的权限制定规章，报国务院和省、自治区的人大常委会、人民政府以及本级人大常委会备案。

省级报两家，市级报四家。

省级：国务院、本级人大常委会。

市级：国务院、省人大常委会、省人民政府、本级人大常委会。

市级多报的两家，是省人大常委会和省人民政府。

这是层级监督的体现：市级规章既要让省级人大知道，也要让省政府知道。

注意依据的不同：省级可以依据「本省的地方性法规」，市级不能依据「本市的地方性法规」——市级只能依据省里的法规。 因为市级的地方性法规要报省批准（第十条），市政府规章自然也以省法规为依据。

最后一款：制定规章，须经各该级政府常务会议或者全体会议讨论决定。

「须经」两个字，是强制程序。 规章不能由首长个人签发，必须过会。

九、规范性文件的五道程序

第七十五条七十三字，讲规范性文件：

县级以上的地方各级人民政府制定涉及个人、组织权利义务的规范性文件，应当依照法定权限和程序，进行评估论证、公开征求意见、合法性审查、集体讨论决定，并予以公布和备案。

五道程序：评估论证、公开征求意见、合法性审查、集体讨论决定、公布和备案。

这是本条最有实操价值的地方。

一条规范性文件要合法出台，五道一道不能少：

评估论证——必要性、可行性评估。

公开征求意见——涉及老百姓权利义务，要听意见。

合法性审查——司法行政部门的合法性审核。

集体讨论决定——政府常务会议或者全体会议讨论。

公布和备案——公布才生效，备案接受监督。

注意适用范围：只限「涉及个人、组织权利义务的规范性文件」。 内部管理文件不适用。

这一条与第七十四条是一对：规章走第七十四条，其他规范性文件走第七十五条。

十、首长负责制：七个职务一句话

第七十七条六十八个字：

地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。七种职务，分别主持地方各级人民政府的工作。

七个职务，一句话，一种制度。

首长负责制与人大及其常委会的合议制，是两种完全不同的决策形态。

人大：一人一票，过半数通过（第二十五条）。

常委会：一人一票，全体组成人员过半数通过（第五十一条）。

政府：首长拍板，首长负责。

但首长负责不等于首长独断。 总则第六条第二款：政府工作中的重大事项应当经集体讨论决定。第七十八条最后一款重复了一遍：政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。

讨论是程序，决定是权力，责任在一个人的头上。

这一套设计的用意：效率。 政府要处理日常事务，天天开会表决不行。但效率不能变成随意，所以有两道约束：重大事项必须上会，重大事项必须请示报告（第六十九条）。

十一、全体会议与常务会议

第七十八条二百零二个字，讲政府的两个会。

全体会议： 由本级人民政府全体成员组成。

常务会议： 省级、市级由正副职和秘书长组成；县级由正副职组成。

两个会，两个圈子。

全体会议人多，一年开几次；常务会议人少，经常开。

注意常务会议的组成：省级、市级有秘书长，县级没有。 又是那道界。

召集和主持： 省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长召集和主持本级政府的全体会议和常务会议。

「召集和主持」两个动作都在首长手里。 谁来开、开什么，首长定。

决定： 政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。

「须经」两个字，是强制的。 重大问题不上会，程序上有瑕疵。

注意「重大问题」没有定义。 什么是重大？由本级政府自己判断。这留下了一处裁量空间。

十二、审计机关：双重负责

第七十九条一百八十二个字，讲工作部门和审计机关。

一般工作部门： 根据工作需要和优化协同高效以及精干的原则，设立必要的工作部门。

审计机关： 县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。

双重负责：对本级政府负责，也对上一级审计机关负责。

为什么审计特殊？ 因为它审的是本级政府的钱。只对本级政府负责，审不动本级政府；只对上级负责，又脱离了本级的管理。 两条线一起挂。

「独立行使审计监督权」——「独立」两个字，是这一条的核心。

工作部门的设立、增减、合并： 省、自治区、直辖市政府的厅、局、委员会等工作部门和自治州、县、自治县、市、市辖区政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，按照规定程序报请批准，并报本级人大常委会备案。

又是一处备案。 政府部门怎么设，人大要知道。

十三、双重领导：本级统一领导加上级业务指导

第八十三条一百二十五个字，讲工作部门的领导关系。

省级政府部门： 受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。

市、县政府部门： 受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。

一句话两个领导：本级政府统一领导，上级主管部门业务指导或者领导。

注意「指导或者领导」——两个词并列，说明两种关系都存在。

什么时候是指导，什么时候是领导？ 看法律和行政法规怎么定。税务、海关、金融这些垂直管理的部门，上级是领导；教育、卫生、民政这些，上级是指导。

这一处区别很实际。 垂直管理的部门，地方政府管不了；属地管理的部门，地方政府统一领导。

第八十二条补充职务设置：各厅、局、委员会、科分别设厅长、局长、主任、科长，必要的时候可以设副职；办公厅、办公室设主任，必要的时候可以设副主任。

「必要的时候可以设副职」——副职不是必设。

第八十四条讲协助：省、市、县政府应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策。

「协助」加「监督」——对不属于自己管的单位，政府既帮忙又盯着。

十四、派出机关三种：一种没有名字

第八十五条一百二十个字，讲派出机关。三种：

第一种，省、自治区——经国务院批准，可以设立若干派出机关。

注意：条文没有给名字。

实践中这类派出机关叫「行政公署」，但地方组织法不写这个名称，只写「若干派出机关」。

第二种，县、自治县——经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以设立若干区公所。

区公所有名字。 它是县政府的派出机关。

第三种，市辖区、不设区的市——经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处。

街道办事处有名字。

三种派出机关，两种有名，一种无名。

为什么？ 因为省级派出机关（行政公署）在实践中已经大量撤并，剩下的很少。立法上留一个口子，不给名字，是留余地。

批准层级也不同： 省级派出机关由国务院批准；区公所由省级政府批准；街道办事处由上一级政府批准。

越往上，批准层级越高。

十五、街道办事处：三公加四职责

第八十六条七十二个字：

三公： 公共服务、公共管理、公共安全。

四职责： 综合管理、统筹协调、应急处置、行政执法。

三加四，七个词，把街道办的职责说完了。

注意最后一句：反映居民的意见和要求。 这是街道办与居民之间的通道。

街道办事处是派出机关，不是一级政府。 它没有人大，没有财政，没有独立的行政主体地位（在多数情形下）。但它是基层治理的实际承载体。

「行政执法」四个字值得注意。 街道办能不能执法？条文写的是「依法履行……行政执法等职责」——「依法」两个字限定：得有法律授权。

十六、指导支持帮助与协助

第八十七条九十九个字，讲政府与村委会、居委会的关系：

乡、民族乡、镇的人民政府和市辖区、不设区的市的人民政府或者街道办事处对基层群众性自治组织的工作给予指导、支持和帮助。

基层群众性自治组织协助上述机关开展工作。

两个方向，两个动词组。

政府对自治组织：指导、支持、帮助。

自治组织对政府：协助。

「指导」不是「领导」。 一字之差，差的是能不能下命令。

这里要分清：「不得干预依法属于村民自治范围内的事项」这句话在《村民委员会组织法》里，不在这部法里。 地方组织法只写「指导、支持和帮助」，把边界留给自治组织法。

第八十八条三十七个字，讲居民列席：乡、民族乡、镇的人民政府和街道办事处可以根据实际情况建立居民列席有关会议的制度。

「可以」——不是必须。「根据实际情况」——因地制宜。

这一条是 2022 年修订新增的。 它把基层的民主参与，从村居层面延伸到了政府会议。

十七、这一段的三处「须经」

读完第六十一至八十八条，有三处「须经」值得记。

第一处，规章须经政府常务会议或者全体会议讨论决定（第七十四条）。 规章不能首长个人签发。

第二处，重大问题须经政府常务会议或者全体会议讨论决定（第七十八条）。 重大事项不能首长个人拍板。

第三处，规范性文件须经集体讨论决定（第七十五条）。 涉及老百姓权利义务的文件，不能几个人关起门来定。

三处「须经」，指向同一个方向：首长负责制不是首长独裁制。

还有一处「应当」值得记： 第六十九条最后一款，地方各级人民政府实行重大事项请示报告制度。

向谁请示报告？ 条文紧接着前三款说了：对本级人大和上一级国家行政机关负责并报告工作；闭会期间对本级人大常委会负责并报告工作；都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。

三个方向：本级人大、本级人大常委会、上级政府（直到国务院）。

「请示报告」四个字，是 2022 年修订加进去的。 它把一项政治要求，写成了法律义务。

接着看

这一篇讲政府：怎么设、谁组成、有什么权、怎么开会、部门怎么管、派出机关怎么设。

上一篇讲常委会：第四十六至六十条，十五条、三千八百八十七个字，条均二百五十九点一三，是全书最厚的一段。

母篇算的是全书九十条的总账：五章怎么切、可以七十二次对应当二十九次、常委会十八条职权为什么比人大还多三项。

四篇子篇加母篇，九十条的骨架就完整了。

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