第七至二十五条三千四百五十六字：一句话设完四级人大，十六个字定五年，询问一个人就能提

这一篇不算十九条，只算三张表

第七至二十五条，十九条、三千四百五十六个汉字，条均一百八十一点八九。

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这十九条讲的是同一件事：人民代表大会怎么组成、有什么权、怎么开会。

拆开看，是三张表。

第一张，设立表。 第七条列十一个行政区划名称，第八条把代表产生方式分两截，第九条给一个任期数字。

第二张，职权表。 第十条给立法权，第十一条给县级以上十五项，第十二条给乡镇十四项，第十三条给罢免权。

第三张，会议表。 第十四条到第二十五条，十二条讲会议怎么开、议案怎么提、询问质询怎么办、表决怎么算。

三张表摆在一起，这一段的性格就清楚了：设立部分极简（一百六十四字），职权部分极重（一千四百六十七字），会议部分最细（一千八百二十五字）。

越是程序，写得越细。这是议事规则的通例。

一、十一个名称，一句话设完

第七条全文三十一个字：

省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇——十一个名称，一句话。

这句话是全书的起点。后面所有的「县级以上」「乡级」「设区的市」，都从这里切出来。

切法有三种。

第一种，按层级。 省级（省、自治区、直辖市）、地级（自治州、设区的市）、县级（县、自治县、不设区的市、市辖区）、乡级（乡、民族乡、镇）。

第二种，按是否设常委会。 第四十六条：省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民代表大会设立常务委员会。乡、民族乡、镇不设常委会。 这是全书最重要的一条分界线。

第三种，按代表产生方式。 第八条分了两截。

同一条分界线，决定了后面几十条的不同写法。 读这部法，看到「县级以上的」，就知道下面讲的是有常委会的那一级；看到「乡、民族乡、镇的」，就知道讲的是没有常委会的那一级。

二、两种选举：五个名称对七个名称

第八条把这些名称切成两组：

第一组，间接选举： 省、自治区、直辖市、自治州、设区的市。这五类的人大代表，由下一级人民代表大会选举。

第二组，直接选举： 县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇。这七类的人大代表，由选民直接选举。

等一下，数一遍：第一组五个名称，第二组七个名称，合起来十二个。第七条只有十一个名称，多出来的那一个，是「市」在第八条被拆成了「设区的市」和「不设区的市」。第七条笼统地说「市」，第八条按是否设区把它劈成两半，一半归间接选举，一半归直接选举。

直接选举的范围，覆盖到县一级。再往上，就是间接选举。

这条界线不是随意的。县一级是直接选举的天花板，因为再往上，选区太大、候选人太多，直接选举的组织成本会失控。间接选举是层层往上选的产物：县选市，市选省，省选全国。

第八条还有两句：

「地方各级人民代表大会代表名额和代表产生办法由选举法规定。」——名额不在本法，在选举法。 这一句把组织法与选举法分了工：组织法管机关怎么建，选举法管代表怎么选。

「各行政区域内的少数民族应当有适当的代表名额。」——「适当」两个字没有量化，留给选举法。

三、十六个字定五年

第九条全文十六个字：

这是全书第二短的一条，只比第七十二条（十四个字）多两个字。

十六个字，管住了从省到乡五级、所有人大代表的任期。

对照第七十二条：「地方各级人民政府每届任期五年。」十四个字。

两条加起来三十个字，把两套机关的任期说完了。

为什么能这么短？ 因为任期只有一件事要定：几年。定了五年，起止时点自然跟着选举走——第三十八条：地方各级人民代表大会代表任期，从每届本级人民代表大会举行第一次会议开始，到下届本级人民代表大会举行第一次会议为止。

起点和终点都不是日期，是会议。 这一届第一次会议开起来，任期开始；下一届第一次会议开起来，任期结束。

用会议而不是日期定任期，好处是换届期间不会出现空档或重叠。

四、立法权只给两级

第十条给立法权，但只给两档：

第一档，省、自治区、直辖市的人大。 根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案。

第二档，设区的市、自治州的人大。 根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定的权限制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行，再由省级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。

两档的区别有三个。

第一，抵触的对象不同。省级只不能抵触宪法、法律、行政法规；市级还多一条——不能抵触本省、自治区的地方性法规。

第二，审批方式不同。省级是「备案」，市级是「批准」。备案是事后存档，批准是事前生效。 市级立法不批准，就不能施行。

第三，权限来源不同。省级可以直接「制定和颁布」；市级要「依照法律规定的权限」——这句话的意思是，市级能立什么，得看法律（主要是立法法）给没给。

第十条第三款是 2022 年新增的：省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人大，根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。

协同立法是给跨行政区划的事务开的门。 一条河流经三个市，三个市各自立法管不住，就可以协同立法。

注意这一款的用词：「可以」——不是「应当」，不是「必须」。协同不协同，自己定。

五、十五项对十四项：县级以上比乡镇多什么

第十一条给县级以上人大十五项职权，第十二条给乡镇人大十四项。

只差一项。 但差的不止一项内容。

先看十五项的分组：

保证与审查（第一至三项）。 保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行；审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展规划纲要、计划和预算及其执行情况的报告，审查监督政府债务，监督本级政府对国有资产的管理；讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、生态环境保护、自然资源、城乡建设、民政、社会保障、民族等工作的重大事项和项目。

选举（第四至七项，四项）。 选举本级人大常委会的组成人员；选举省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长；选举本级监察委员会主任、法院院长和检察院检察长；选举上一级人大代表。

审议（第八至九项）。 听取和审议本级人大常委会的工作报告；听取和审议本级政府、法院、检察院的工作报告。

撤销（第十至十一项）。 改变或者撤销本级人大常委会的不适当的决议；撤销本级政府的不适当的决定和命令。

保护（第十二至十五项，四项）。 保护全民集体财产和公民私人合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益；铸牢中华民族共同体意识；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。

十五项里，选举占四项，保护占四项，审议占两项，撤销占两项，保证与审查占三项。

现在看乡镇的十四项少了什么、多了什么。

少了：选举常委会组成人员（乡镇没有常委会）、选举监察委员会主任和法院院长检察长（乡镇没有这三家）、选举上一级人大代表（乡镇人大下面没有更低的代表大会）、审查批准规划纲要（乡级不编制规划纲要）。

多了：在职权范围内通过和发布决议（第二项）、决定本行政区域内的民政工作的实施计划（第五项）、选举本级人大主席、副主席（第六项）、听取和审议主席团的工作报告（第九项）。

「多了」的那四项，全是乡镇特有的。 乡镇没有常委会，所以有主席、副主席；乡镇没有「一府一委两院」，所以听取的是主席团的报告。

职权清单的差异，是机关设置的投影。

六、第二项一句话三件事：审文件、盯债务、看国资

第十一条第二项是十五项里最长的一项，一句话里塞了三个动作：

审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展规划纲要、计划和预算及其执行情况的报告；审查监督政府债务；监督本级人民政府对国有资产的管理。

三个动作，三个对象，三种动词。

第一个动作，审查和批准，对象是文件。 规划纲要、计划、预算，加一份执行情况的报告。四个文件、一个动作。

注意「审查和批准」是复合动词——先审查，后批准。审查不过，就不批。

第二个动作，审查监督，对象是债。 「审查监督政府债务」七个字，没有一个限定词。

这七个字的分量在哪？在它把「债」写进了人大的职权。举债不是政府自己的事，人大要审、要盯。

第三个动作，监督，对象是资产。 「监督本级人民政府对国有资产的管理」——注意宾语不是「国有资产」，是「政府对国有资产的管理」。

监督的是行为，不是账本。 这一个字的差别决定了监督方式：不是查账，是看政府怎么管。

三项排在一起，逻辑是从「钱怎么花」到「钱从哪来」再到「家底有多少」：

预算是花多少，债务是借多少，国有资产是还剩多少。

三笔账合起来，才是完整的财政图景。 只看预算不看债务，等于只看流水不看欠条；只看债务不看资产，等于只看欠条不看家底。

这一项为什么写得这么密？因为它对应的是人大最核心的一项权力——钱袋子权。组织法不写具体的审批程序（那在预算法里），只写「审查和批准」这五个字，把权定下来。

七、乡镇人大的十四项，条条都是具体的

把第十二条十四项读一遍，会发现一个特点：都很具体。

第三项：根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划和项目。

第四项：审查和批准本行政区域内的预算和预算执行情况的报告，监督本级预算的执行，审查和批准本级预算的调整方案，审查和批准本级决算。

第五项：决定本行政区域内的民政工作的实施计划。

「民政工作的实施计划」——这是十四项里最细的一项。 县级以上人大的对应表述是「讨论、决定……民政等工作的重大事项和项目」，乡镇则是「决定民政工作的实施计划」。从「重大事项」到「实施计划」，粒度完全不同。

原因在层级：乡镇是最基层，它面对的不是政策，是执行。

第十二条最后还有一句：「少数民族聚居的乡、民族乡、镇的人民代表大会在行使职权的时候，可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。」

这一句是对乡镇的特别授权，县级以上的条款里没有对应表述。

八、罢免：三种对象、一道批准

第十三条给罢免权，一百三十个字，说了三件事。

第一件，罢免对象。 地方各级人大有权罢免本级政府的组成人员；县级以上人大还有权罢免本级人大常委会的组成人员，和由它选出的监察委员会主任、法院院长、检察院检察长。

第二件，一道特别的批准。 罢免检察院检察长，须报经上一级检察院检察长提请该级人大常委会批准。

第三件，注意这里的层级差。 乡镇人大只能罢免政府组成人员，不能罢免人大主席、副主席——因为主席、副主席是由乡镇人大自己选出来的，罢免他们的程序在选举法里，不在这一条。

县级以上能罢免的，恰恰是它选出来的那些人：常委会组成人员、监察委员会主任、法院院长、检察院检察长。

「谁选的谁罢免」，这是这一条的内在逻辑。

那道批准程序值得单独说。罢免检察长要上一级检察院检察长提请人大常委会批准——多了一道，而且这一道在上级。理由是检察系统的上下级关系是领导关系，不是监督关系。同级人大要罢免检察长，得走上级的检察一体化程序。

九、会议：三个数字

第十四条是这一段最长的一条，三百一十个字，给了三个数字。

第一个数字：每年至少一次。 地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。

第二个数字：一般每年两次。 乡、民族乡、镇的人民代表大会会议一般每年举行两次。

第三个数字：三分之二。 地方各级人民代表大会会议有三分之二以上的代表出席，始得举行。

三个数字，三种性质。

「每年至少一次」是下限，不是定额——可以多开，不能少开。

「一般每年两次」是惯例，前面有「一般」两个字，意味着可以有例外。

「三分之二以上出席」是开会门槛，达不到就不能开。

这一条还有两句话容易被忽略：

会议召开的日期，由本级人大常委会或者乡镇人大主席团决定，并予以公布。「并予以公布」是义务。

遇有特殊情况，可以决定适当提前或者推迟召开会议。提前或者推迟的日期未能在当次会议上决定的，常委会或者其授权的主任会议、乡镇人大主席团可以另行决定，并予以公布。

「另行决定」这一句，解决的是会场临时改期的问题。

还有一句：常委会或者乡镇人大主席团认为必要，或者经过五分之一以上代表提议，可以临时召集本级人大会议。

五分之一，这是临时开会的提议门槛。

十、预备会议与主席团

第十五条一句话：县级以上的地方各级人民代表大会会议由本级人大常委会召集。

第十六条一句话：地方各级人民代表大会举行会议，应当合理安排会期和会议日程，提高议事质量和效率。

这两条都是三十几个字，一条定召集人，一条定效率。

第十七条长一些，一百八十二个字，讲预备会议：

县级以上的地方各级人大每次会议举行预备会议，选举本次会议的主席团和秘书长，通过本次会议的议程和其他准备事项的决定。

预备会议由本级人大常委会主持。每届人大第一次会议的预备会议，由上届本级人大常委会主持。

「上届主持」这一句很关键。 新一届代表还没选出主席团，第一次会议的预备会议只能由上届常委会主持——这是换届程序里唯一的衔接点。

正式会议由主席团主持。会议设副秘书长若干人，人选由主席团决定。

主席团主持、秘书长办事、副秘书长若干——三层结构。

十一、乡镇人大主席：一人至二人副主席

乡镇没有常委会，但有主席、副主席。

四个要点：

一，设主席，可以设副主席一人至二人。 「可以」两个字，意味着副主席不是必设。

二，由本级人大从代表中选出，任期同本级人大每届任期相同。 从代表中选——主席必须是本级人大代表。

三，不得担任国家行政机关的职务。 如果担任，必须向本级人大辞去主席、副主席的职务。

四，闭会期间的职责。 联系本级人大代表；根据主席团的安排组织代表开展活动；反映代表和群众对本级政府工作的建议、批评和意见；负责处理主席团的日常工作。

第三点是全书唯一一处针对人大自身组成人员的职务禁止。 常委会组成人员也有类似规定（第四十七条：不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务），但那是常委会，这是乡镇人大主席。

为什么禁？ 因为主席要在闭会期间监督政府。自己监督自己，监督不了。

第十九条讲乡镇人大的主席团：举行会议的时候选举主席团，由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人大会议。主席、副主席为主席团的成员。

主席团在闭会期间还要干活：每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级政府的专项工作报告，对法律法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动；听取和反映代表和群众对本级政府工作的建议、批评和意见。

主席团在闭会期间的工作，向本级人大报告。

乡镇人大没有常委会，闭会期间的活就落在主席团和主席身上。 这一套是乡镇特有的。

十二、议案：十人与五人

第二十二条讲议案，二百九十四个字，分三种提出主体。

第一种，机构提出。 主席团、常委会、各专门委员会、本级政府，可以向本级人大提出属于本级人大职权范围内的议案，由主席团决定提交会议审议，或者并交有关的专门委员会审议、提出报告，再由主席团审议决定提交大会表决。

第二种，代表联名提出。 县级以上的人大代表十人以上联名，乡镇的人大代表五人以上联名，可以提出议案，由主席团决定是否列入大会议程。

第三种，撤回。 列入会议议程的议案，在交付大会表决前，提案人要求撤回的，经主席团同意，会议对该项议案的审议即行终止。

「十人」与「五人」，是层级差别在人数上的投影。 县级以上代表基数大，门槛定十人；乡镇代表基数小，门槛定五人。

注意两种主体的待遇不同： 机构提出的议案，主席团「决定提交审议」；代表联名提出的议案，主席团「决定是否列入议程」。一个默认进，一个默认不进。

这就是议案与建议的分界线。 代表提的意见建议，走的是第四十二条，不叫议案。

十三、询问：一个人就能问

第二十三条全文四十四个字：

没有门槛，没有联名要求，没有书面要求。

代表在审议议案的时候，可以向有关地方国家机关提出询问，由有关机关派人说明。

对比第二十四条的质询：十人以上联名、必须书面、必须写明三要素。

询问与质询，是两种完全不同的工具。

询问是了解情况，质询是追究责任。 前者一个人就能做，后者要凑够十个人，还得写清楚。

实务中这两种工具常被混用。代表想追问一件事，用询问就够了；要把事情摆到台面上，才用质询。

十四、质询：三要素与两种答复

第二十四条二百七十三个字，把质询的流程写完了。

第一步，提出。 代表十人以上联名，可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及监察委员会、法院、检察院的质询案。

第二步，写明。 质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。

三要素缺一不可。 只写「要求说明某某问题」，不写质询对象，主席团可以不交办。

第三步，交办。 由主席团决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。

三种场合：主席团会议、全体会议、专门委员会会议。 由主席团选。

第四步，答复。 口头答复的，应当由受质询机关的负责人到会答复；书面答复的，应当由受质询机关的负责人签署。

「负责人」三个字，不能派个科员来应付。

第五步，列席与印发。 在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表有权列席会议，发表意见；主席团认为必要的时候，可以将答复质询案的情况报告印发会议。

注意质询对象的范围：本级人民政府和它所属各工作部门、监察委员会、法院、检察院。

「它所属各工作部门」被单列出来——可以单独质询一个局，不必质询整个政府。

十五、过半数

第二十五条三十个字：

地方各级人民代表大会进行选举和通过决议，以全体代表的过半数通过。

「全体代表」不是「到会代表」。

这个区别很实际。假设一个县有代表三百人，实到二百人（刚好过三分之二的出席门槛），表决时赞成一百零一人——过半数了吗？

到会二百人过半数是一百零一，全体三百人过半数是一百五十一。

按第二十五条，要一百五十一票才算通过。

出席门槛是三分之二，通过门槛是全体过半数。 两个基数不同：一个是实到人数，一个是全体人数。

这一条与第十四条合起来看，才能算清楚一次表决要多少票。

十六、列席：谁必须来、谁可以来

第二十一条把列席分成两类：

必须来的（列席）： 县级以上的地方各级人民政府组成人员和监察委员会主任、法院院长、检察院检察长，乡级的人民政府领导人员。

可以来的（经决定列席）： 县级以上的其他有关机关、团体负责人，经本级人大常委会决定，可以列席。

「列席」与「经决定列席」的区别在这里： 前者是法定义务，通知了就得来；后者要常委会点头。

注意对象：政府组成人员是整体列席，不是只来一个正职。省长、副省长、秘书长、厅长、局长、委员会主任，都是政府组成人员。

法院院长、检察院检察长单独列席，监委主任单独列席——三家各来一个人，政府来一群人。

这个差别反映的是机关性质：政府是执行机关，要向人大报告工作，所以要整体到场；两院和监委是独立行使职权的机关，负责人到场即可。

十七、这一段留下的三个口子

读完第七至二十五条，有三处留白值得记。

第一处，代表名额由选举法规定（第八条）。 本法不写名额，只写「由选举法规定」。出了争议，查选举法，不查本法。

第二处，「适当照顾」没有量化（第八条）。 少数民族应当有适当的代表名额——「适当」怎么算，本法没说。

第三处，会议日期可以「另行决定」（第十四条）。 提前或推迟的日期当次会议定不下来的，常委会或者主任会议可以另行决定。这给了召集人一次改变会期的机会，但要公布。

三处留白有一个共同点：都指向本法之外的规定或者裁量。 组织法定框架，细节交给选举法、议事规则和实际操作。

接着看

这一篇讲的是人民代表大会本身：怎么设、有什么权、怎么开会、议案质询怎么办。

下一篇讲人民代表大会的另一半：选举、罢免、辞职、专门委员会、代表。

母篇算的是全书九十条的总账：五章怎么切、可以七十二次对应当二十九次、常委会十八条职权为什么比人大还多三项。

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