第二十六至四十五条三千六百七十一字：提名门槛从三十人降到十人，罢免门槛却从十分之一升到五分之一

这一篇不算二十条，只算四道门槛

第二十六至四十五条，二十条、三千六百七十一个汉字，条均一百八十三点五五。

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这二十条讲的是人的进出：怎么提名、怎么投票、怎么当选、怎么罢免、怎么辞职，外加专门委员会和代表的地位。

读下来是四道门槛。

第一道，提名门槛。 三十人、二十人、十人、十人——四个数字，四级递减。

第二道，差额门槛。 正职多一人、副职多一人至三人、委员多十分之一至五分之一——三种算法。

第三道，罢免门槛。 县级以上十分之一、乡镇五分之一——这一道反着走，越往基层比例越高。

第四道，当选门槛。 全体代表过半数。

四道门槛摆在一起，这一段的性格清楚了：提名从宽，罢免从严，当选卡死。 越往后走，门槛越高。

一、提名：四个数字，四级递降

第二十六条把提名分成两种：主席团提名，代表联名提名。

代表联名的门槛，按层级分四档：

三十、二十、十、十。 四个数字，前三个逐级减半，最后一个不降。

为什么乡镇不降到五人？因为乡镇人大主席、副主席和政府领导人员的候选人，本来就产生在很小的范围里。再降，等于一两个人就能提名，失去了联名的意义。

注意「书面」两个字。 四个档次全部要求书面联名，口头不算。

第二十六条还有三条容易被跳过的规定：

第一，「不同选区或者选举单位选出的代表可以酝酿、联合提出候选人」。 这条打破了选区的界限——甲选区的代表和乙选区的代表可以联名。

第二，「主席团提名的候选人人数，每一代表与其他代表联合提名的候选人人数，均不得超过应选名额」。 提名不能超额。

这一句很有讲究。假设要选五个人，主席团最多提五个人，任何一位代表联名最多提五个人。提名不超额，差额从哪来？ 从不同主体分别提名来——主席团提五个，另有代表联名提两个，合起来七个，差额就有了。

第三，「提名人应当如实介绍所提名的候选人的情况」。 「如实」是义务，介绍不实怎么办，本法没写。

二、差额：三种算法

第二十七条是这一段技术含量最高的一条，三百八十字。

三种职务，三种差额算法：

第一种，正职——可以多一人。 常委会主任、秘书长，乡镇人大主席，政府正职领导人员，监委主任，法院院长，检察院检察长的候选人数可以多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。

第二种，副职——多一人至三人。 常委会副主任，乡镇人大副主席，政府副职领导人员的候选人数应比应选人数多一人至三人。

第三种，委员——多十分之一至五分之一。 常委会委员的候选人数应比应选人数多十分之一至五分之一，由本级人大根据应选人数在选举办法中规定具体差额数。

三种算法的粒度完全不同。

正职是「多一人」，一个定数。副职是「一人至三人」，一个区间。委员是「十分之一至五分之一」，一个比例。

为什么正职只多一人？ 因为正职只有一个位置。要选一个省长，提名两个候选人，差额就是一比二。再多提，票会分散，容易出现谁也不过半数的局面。

为什么委员用比例？ 因为委员人数是个变量。一个省级常委会有四十五到七十五人（第四十七条），十分之一就是四到七个人。用人数量差，小常委会差额不够，大常委会差额太多；用比例，才跟着规模走。

正职还可以等额。 「如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举」——注意这是「也可以」，不是「必须」。

这一句是实务中最容易被追问的地方：只有一个人被提名，是不是就不用选了？ 不是。还要投票，还要过半数。等额不等于自动当选。

三、两天：提名酝酿的最短时间

第二十七条最后一款，一句话：

县级以上的地方各级人民代表大会换届选举本级国家机关领导人员时，提名、酝酿候选人的时间不得少于两天。

「不得少于两天」，这是这一段唯一以「天」为单位的期限。

为什么要有这一条？因为选举要有时间让代表看人。名单一宣布就投票，代表没有时间了解候选人。

两天是下限。 时间可以更长，不能更短。

这一条只适用于「换届选举」，补选不适用（第三十条对补选另有规定）。

四、无记名投票：四种选择

第二十八条五十二个字：

四种选择：赞成、反对、另选其他任何代表或者选民、弃权。

第三种最容易被忽略。「可以另选其他任何代表或者选民」——名单上没有的人，也可以写上去。

这是差额选举之外的另一条口子：即使候选人是等额提名的，代表仍然可以在票上写别人的名字。如果写上去的人过了半数，就当选。

「无记名」三个字是这条的地基。 记名投票，代表不敢另选他人；无记名，才敢。

五、过半数当选，票数相等再投

第二十九条二百八十七个字，处理三种情形。

情形一，过半数的人多于应选名额。 以得票多的当选。

情形二，票数相等不能确定当选人。 就票数相等的人再次投票，以得票多的当选。

情形三，过半数的人少于应选名额。 不足的名额另行选举。

三种情形，三种处理，都不离「过半数」这个底线。

另行选举的时候，候选人怎么定？条文给了两条路：可以根据第一次投票时得票多少的顺序确定，也可以依照本法规定的程序另行提名、确定。

另行选举什么时候搞？经本级人大决定，可以在本次会议进行，也可以在下一次会议进行。

「下一次会议」意味着可以拖一年。 因为地方各级人大会议每年至少举行一次（第十四条），本次会议解决不了，就得等下一次。

这一条最后一款还有一个技术细节：另行选举常委会副主任、委员，乡镇人大副主席，政府副职领导人员时，依照第二十七条第一款的规定确定差额数，进行差额选举。

补选可以等额，另行选举必须差额。 这两个词不一样，别混。

六、补选不设差额

第三十条一百四十六个字，只讲一件事：补选的时候，候选人数可以多于应选人数，也可以同应选人数相等。

「也可以同应选人数相等」——补选可以等额。

为什么补选可以等额？因为补选填的是空缺，不是换届。空缺往往是突然出现的（调离、辞职、罢免、去世），临时凑差额候选人，既不现实也不严肃。

换届讲差额，补选讲效率。 这是两种场景，两套规则。

选举办法由本级人大决定——注意是「决定」，不是「制定」，一字之差，程序轻重不同。

七、罢免：十分之一对五分之一

第三十一条是这一段最长的一条之一，三百五十五字，讲罢免。

门槛分两档：

县级以上：主席团、常委会或者十分之一以上代表联名。

乡镇：主席团或者五分之一以上代表联名。

注意这个反差：县级以上是十分之一，乡镇是五分之一。

越往基层，比例门槛越高。

算一下就明白：一个县有代表三百人，十分之一是三十人；一个乡有代表六十人，五分之一是十二人。

绝对数上，乡镇门槛低（十二人对三十人）；比例上，乡镇门槛高（五分之一对十分之一）。

为什么这么设计？因为乡镇代表总数少。如果按十分之一算，六十名代表只要六个人就能提罢免案——六个人就能撼动一个乡长，太容易了。提高比例，是为了在小基数下维持门槛的实际分量。

这一处与议案门槛正好相反。 第二十二条的议案，县级以上十人、乡镇五人——议案是乡镇门槛低；罢免案，县级以上十分之一、乡镇五分之一——罢免是乡镇门槛高。

同一部法里，两种门槛，两个方向。 议案是日常议事，门槛该低；罢免是人事大事，门槛该高。

八、罢免案要写理由，被罢免人有权申辩

第三十一条后半段，给了被提出罢免的人三项保护：

第一，罢免案应当写明罢免理由。 不写理由，主席团可以不提请审议。

第二，被提出罢免的人员有权在主席团会议或者大会全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见。

第三，在主席团会议上提出的申辩意见或者书面提出的申辩意见，由主席团印发会议。

申辩权是这一条的重心。 罢免不是处分，不需要「违法违纪」的前提，但被罢免的人有说话的机会。

注意申辩的场合：主席团会议或者大会全体会议。 两种都可以，被罢免的人自己选。

还有一条程序选择：向县级以上人大提出的罢免案，由主席团交会议审议后，提请全体会议表决；或者由主席团提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由本级人大下次会议根据调查委员会的报告审议决定。

两条路：当场表决，或者先调查再表决。 走第二条路，罢免案可以拖到下一次会议——这是一条缓冲带。

九、辞职：大会期间与闭会期间

第三十二条二百四十七个字，讲辞职。核心是分两个时段：

大会期间，向本级人民代表大会提出辞职，由大会决定是否接受。

大会闭会期间，向本级人大常委会提出辞职，由常委会决定是否接受。常委会决定接受后，报本级人民代表大会备案。

「备案」两个字很关键。 常委会同意的辞职，下次大会要备案——不是批准，是备案。 决定权在常委会，大会只是知情。

哪些人可以辞职？ 县级以上：常委会组成人员、专门委员会组成人员、政府领导人员、监委主任、法院院长、检察院检察长。乡镇：人大主席副主席、乡长副乡长、镇长副镇长。

注意「决定是否接受」这五个字。 辞职不是提了就生效，要机关同意。这是辞职与免职的区别：辞职是请求，免职是决定。

十、检察长辞职多一道批准

第三十二条最后一句：

人民检察院检察长的辞职，须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。

又是一道上级程序。 与第十三条的罢免检察长一样，多一道批准。

为什么检察长特殊？ 因为检察系统是领导关系。上级检察院领导下级检察院的工作，检察长的人事变动要上级知情并同意。

对比法院院长：法院院长辞职，没有这一道。法院是监督关系，检察院是领导关系——这一处差别，是两院体制差异在条文上的投影。

十一、专门委员会：省级五类，县级两类

第三十三条一百六十五个字，讲专门委员会怎么设。

省、自治区、直辖市、自治州、设区的市： 根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、环境与资源保护委员会、社会建设委员会和其他需要设立的专门委员会。

县、自治县、不设区的市、市辖区： 根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。

省级列五类加「其他」，县级只列两类加「等」。

五类对两类，这是名称上的差别；「其他」对「等」，这是立法技术上的差别。

「其他需要设立的专门委员会」是开放式列举，「等专门委员会」是概括式表述。 前者明确说了可以再设，后者留白。

县级一般只设两个专门委员会。 因为县级人大代表人数少，专门委员会设多了，人也凑不齐。

第三十三条还有一句定领导关系：各专门委员会受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导。

一年开一次会，闭会期间十一个月归常委会领导。 这句「闭会期间」四个字，是专门委员会实际运作的常态。

第三十四条补充人选的产生：主任委员、副主任委员和委员的人选，由主席团在代表中提名，大会通过。闭会期间，常委会可以任免个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常委会会议通过。

大会选全体，常委会调个别。 又是一处「闭会期间」的补位。

十二、专门委员会七项工作

第三十五条给专门委员会七项工作：

审议主席团或者常委会交付的议案；提出同本委员会有关的议案，组织起草议案草案；承担常委会听取和审议专项工作报告、执法检查、专题询问等的具体组织实施工作；按照常委会工作安排，听取政府工作部门和监委、法院、检察院的专题汇报，提出建议；对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议；研究办理代表建议、批评和意见，负责督促办理工作；办理本级人大及其常委会交办的其他工作。

七项里，三项是「提建议」（第二、四、五项），两项是「审议办理」（第一、六项），一项是「组织实施」（第三项），一项是兜底。

专门委员会没有决定权。 它审议、它建议、它组织，但决定权在人大和常委会。

这一处最容易误解。 有人以为专门委员会可以决定事情，其实它连表决都不搞——它是工作机构，不是权力机构。

十三、特定问题调查委员会

第三十六条二百二十八个字，讲特定问题调查委员会。

提议门槛：主席团或者十分之一以上代表书面联名。

决定程序：由主席团提请全体会议决定。

组成：主任委员、副主任委员和委员，由主席团在代表中提名，提请全体会议通过。

结果：应当向本级人民代表大会提出调查报告；人民代表大会根据报告，可以作出相应的决议。

还有一条授权：人民代表大会可以授权它的常务委员会听取调查委员会的调查报告，常务委员会可以作出相应的决议，报人民代表大会下次会议备案。

又是「闭会期间＋备案」的组合。 大会期间启动的调查，闭会期间由常委会接着办，下次大会备案。

注意「可以作出相应的决议」——不是必须。 调查报告出来，人大可以决议，也可以不决议。

第三十七条只有五十个字，讲乡镇的代表资格审查委员会：每届人大第一次会议通过，行使职权至本届人大任期届满为止。乡镇没有常委会，资格审查委员会由大会直接产生，一直干到换届。

十四、代表任期：会议对会议

第三十八条五十四个字：

地方各级人民代表大会代表任期，从每届本级人民代表大会举行第一次会议开始，到下届本级人民代表大会举行第一次会议为止。

起点和终点都是会议，不是日期。

这个写法解决了一个实际问题：换届期间，新代表什么时候开始履职？不是选举结果公布之日，是第一次会议开幕之日。

中间那段空档期，旧代表还在履职。 直到新一届第一次会议开起来，旧代表的任期才结束。

十五、发言表决不受追究

第三十九条四十九个字：

地方各级人民代表大会代表、常委会组成人员，在人民代表大会和常委会会议上的发言和表决，不受法律追究。

这是言论免责权。

三个限定要看清楚：

第一，主体是代表和常委会组成人员。

第二，场合限于人民代表大会和常委会会议。 会外的言论，不在保护范围。

第三，保护的是「发言和表决」。 举手表决、投票、发言都算，其他行为不算。

「不受法律追究」——不是不受任何追究。 党纪责任、政治责任不在这一条的保护范围内；这一条挡的是法律责任。

十六、人身特别保护

第四十条一百一十一个字：

县级以上的地方各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。

如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的公安机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者常务委员会报告。

三层内容：

第一层，逮捕和刑事审判要许可。 注意只列了这两项，没列「起诉」「取保候审」。

第二层，许可机关随时段变。 大会期间找主席团，闭会期间找常委会。

第三层，现行犯是例外，但要报告。 拘留可以先行，报告不能省。

「现行犯」三个字是这条的缝隙。 当场作案被抓，不用等许可，先拘留再说——但要立即报告。

这条保护只给县级以上代表，乡镇代表没有。 第四十条开头五个字「县级以上的」，把乡镇排除在外。

十七、代表联系选民与报告履职

第四十三条二百零一个字，讲代表与选民的关系。

三句话：

第一句，应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，充分发挥在发展全过程人民民主中的作用。

第二句，省级、设区的市、自治州的人大代表可以列席原选举单位的人民代表大会会议。 注意是「可以」，不是「应当」。

第三句，县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人大代表分工联系选民，有代表三人以上的居民地区或者生产单位可以组织代表小组。

第四句：地方各级人民代表大会代表应当向原选区选民或者原选举单位报告履职情况。

「报告履职情况」是 2022 年修订加进去的。 代表不只是开会投票，还要回去汇报干了什么。

「三人以上可以组织代表小组」——这是一个组织门槛。 不足三人的，只能单独活动。

十八、罢免代表与补选

第四十四条一百三十六个字，讲代表自己的罢免。

谁监督代表： 省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的代表，受原选举单位的监督；县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的代表，受选民的监督。

谁能罢免代表： 选举单位和选民有权随时罢免自己选出的代表。

罢免的门槛： 由原选举单位以全体代表的过半数通过，或者由原选区以选民的过半数通过。

「随时」两个字，是罢免权与任期制的平衡点。 代表有五年任期，但选民不必等五年。

注意门槛：过半数，不是三分之二。 而且基数是「全体代表」或者「全体选民」，不是到会人数。

这一条与第二十五条是一对。 人大通过决议，以全体代表过半数；罢免代表，也是全体代表过半数。同一个基数，同一条线。

第四十五条四十一个字，讲补选：代表因故不能担任代表职务的时候，由原选举单位或者原选区选民补选。

「因故」两个字涵盖很广：辞职、被罢免、调离、去世、丧失行为能力，都算。

补选的主体跟选举的主体一致。 谁选的，谁补。

十九、这一段的三处不对称

读完第二十六至四十五条，有三处不对称值得记。

第一处，议案门槛与罢免门槛方向相反。 议案：县级以上十人、乡镇五人（第二十二条）；罢免：县级以上十分之一、乡镇五分之一（第三十一条）。一个越往下越低，一个越往下越高。

第二处，正职可以等额，副职必须差额。 第二十七条：正职只有一人提名时「也可以等额选举」；副职的候选人数「应比应选人数多一人至三人」——「应当」两个字，没有余地。

第三处，检察长两道上级程序，法院院长没有。 罢免检察长要上级批准（第十三条），辞职也要上级批准（第三十二条）；法院院长两处都没有。

三处不对称，一个共同根源：机关的性质不同。 政府在人大之下，两院独立行使职权，检察院上下级是领导关系。条文里的每一处不对称，都能在体制里找到出处。

接着看

这一篇讲的是人的进出：提名、差额、投票、罢免、辞职，外加专门委员会和代表地位。

上一篇讲人民代表大会本身：怎么设、有什么权、怎么开会。

下一篇讲常委会：四十六至六十条，十五条、三千八百八十七个字，条均二百五十九点一三，是全书最厚的一段。

母篇算的是全书九十条的总账：五章怎么切、可以七十二次对应当二十九次、常委会十八条职权为什么比人大还多三项。

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